Вопросы совершенствования института правового мониторинга
Институционализация мониторинга законодательства и правоприменения как необходимого действенного организационно-правового механизма в Казахстане началась в 2006 году с внесения в статью 43 Закона
«О нормативных правовых актах» подпункта 2-1) и дополнения этого Закона статьёй 43-1. Дополнения внесены в целях обеспечения законности нормативных правовых актов впервые была предусмотрена обязанность уполномоченных государственных органов проводить постоянный мониторинг подзаконных нормативных актов, принятых ими и (или) разработчиками которых они являлись, и принимать своевременные меры по внесению в них изменений и (или) дополнений или признанию их утратившими силу.
Для реализации указанных новелл постановлением Правительства Республики Казахстан от 25 августа 2006 года № 817 были утверждены Правила ведения мониторинга подзаконных правовых актов, а в последующем такой мониторинг включен в качестве обязательной функции центральных государственных органов.
Дальнейшее политико-правовое закрепление правового мониторинга, как эффективного механизма совершенствования законодательства, осуществилось в Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года, утверждённой Указом Президента Республики Казахстан от 24 августа 2009 года №858. Данная Концепция одной из задач совершенствования законодательства ставит прогнозно-аналитическое обеспечение правотворческой деятельности посредством проведения мониторинга тенденций отраслей права и правовых систем, практики применения нормативных правовых актов.
Необходимость расширения объектов мониторинга, подчёркнутая в названной Концепции, в частности, в число которых теперь включены законодательные акты и правоприменительная практика, привела к усилению значимости этого организационно-правового института – 1 апреля 2011 года в Законе «О нормативных правовых актах» юридически закреплено понятие «правовой мониторинг», постановлением Правительства Республики Казахстан утверждены Правила проведения правового мониторинга нормативных правовых актов. Координация и контроль за проведением правового мониторинга возложена на Министерство юстиции, на корпоративном портале которого стала работать подсистема «Правовой мониторинг».
В соответствии с положениями Стратегии «Казахстан-2050» о дальнейшем развитии малого и среднего бизнеса в стране, активном включении институтов гражданского общества в процесс совершенствования законодательства в этой сфере в Закон «О нормативных правовых актах» в 2013 году включена статья 43-2 «Общественный мониторинг нормативных правовых актов», реализация которой возложена на Национальную палату предпринимателей Казахстана в части, касающейся интересов субъектов частного предпринимательства.
Приведённый обзор юридического закрепления мониторинга законодательства и правоприменения как правового механизма показывает не только динамику процесса его институционализации, но и расширение сферы действия и задач правового мониторинга, а также его постоянно растущую потребность и актуализацию.
Кроме того, Главой государства в числе пяти институциональных реформ для укрепления государственности, выдвинутых им в 2014 году на очередном XVI съезде партии «Nur Otan», было названо обеспечение верховенства закона, который, в конечном счёте станет основой экономического роста. Эта задача разрешима при условии активного включения и непрерывного функционирования всех факторов обеспечения законности, в том числе и совершенствования законодательства и правоприменительной практики посредством правового мониторинга. Таким образом, на институциональном уровне политико-правовая основа мониторинга законодательства и правоприменительной практики в Казахстане представляется достаточно развитой.
Сегодня можно констатировать, что этап формирования понимания правового мониторинга как научного знания и как практической деятельности в основном завершён, в результате чего определены цели, задачи, объекты и субъекты, принципы и виды правового мониторинга, методы и средства его осуществления.
Правовой мониторинг носит всеобъемлющий характер, и, как системное понятие имеет более широкий смысл, чем мониторинг только состояния закона, нормативных правовых актов. Он охватывает все стадии правотворческого процесса такие, как правотворческая деятельность по законодательному обеспечению государственной политики, подзаконное правотворчество, правоприменительная деятельность.
Согласно требованиям действующего законодательства одной из мер обеспечения законности нормативных правовых актов является проведение уполномоченными государственными органами правового мониторинга на постоянной основе. Правовой мониторинг проводится путем выявления противоречащих законодательству Республики Казахстан, устаревших, коррупциогенных и неэффективно реализуемых норм права, а также выработки предложений по его совершенствованию.
Основными целями правового мониторинга являются:
- совершенствование содержания нормативных правовых актов;
- выявление невостребованных или не применимых на практике положений нормативных правовых актов;
- приведение нормативных правовых актов в соответствие с действующим законодательством и другие.
Реализация указанных целей выделяет два направления правового мониторинга:
- комплексный анализ состояния системы законодательства;
- подготовка рекомендаций по совершенствованию законодательства.
Помимо определения задач важным элементом механизма правового мониторинга являются субъекты. В настоящий момент единственным субъектом правового мониторинга в Республики Казахстан являются государственные органы. В случаях привлечения к правовому мониторингу общественных и научных организаций, граждан, ответственность за качество конечного результата возлагается на государственный орган. Так, согласно пункту 2 статьи 50 Закона «О правовых актах» государственные органы осуществляют мониторинг нормативных правовых актов, принятых ими, и (или) разработчиками которых они являлись, либо относящихся к их компетенции, и своевременно принимают меры по внесению в них изменений и (или) дополнений или признанию их утратившими силу.
Отметим, что Министерством юстиции ежегодно в рамках заседаний Координационного совета юридических служб государственных органов обсуждаются результаты правового мониторинга с государственными органами. Большая часть мероприятий была направлена на выработку конкретных мер по устранению выявленных недостатков и, как правило, на совершенствование механизма проведения мониторинга.
Между тем, информация по итогам проведения государственными органами правового мониторинга показывает, что уровень его проведения
не в полной мере отвечает целям и задачам, поставленным в Концепции правовой политики.
Несмотря на то, что действующая система мониторинга сыграла свою положительную роль в совершенствовании действующего законодательства, имеется ряд недостатков:
- не в полной мере решаются задачи правового мониторинга, в частности, отсутствуют оценка и анализ состояния законодательства в отраслевом аспекте, должным образом не проводится анализ правоприменительной практики;
- наблюдается слабое использование результатов общественного мониторинга;
- государственные органы не учитывают в достаточной степени итоги правового мониторинга при внесении предложений по формированию Плана законопроектных работ;
- государственными органами допускаются системные ошибки, в частности, правовой мониторинг проводится в отношении НПА, поставленных на утрату, не всегда указываются имеющиеся недостатки НПА, отсутствует должная взаимосвязь между правовым мониторингом и законопроектной работой.
Резюмируя вышеизложенное, отметим, что достижение основной цели правового мониторинга – комплексный анализ состояния системы законодательства, подготовка рекомендаций по совершенствованию законодательства – возможно только в результате большой и кропотливой работы всех субъектов правового мониторинга, прежде всего, уполномоченных органов.
В этой связи Министерством юстиции разрабатываются новые подходы к правовому мониторингу в рамках проекта закона Республики Казахстан
«О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты по вопросам совершенствования нормотворчества».