ПОСТАНОВЛЯЮ:
Президент
Республики Казахстан К.Токаев
Нур-Султан, Акорда, 2022 года
№
Проект
УТВЕРЖДЕНА
Указом Президента
Республики Казахстан
от « » 2022 года
№
Концепция защиты и развития конкуренции
в Республике Казахстан до 2026 года
|
Раздел 1. |
Паспорт |
|
Раздел 2. |
Анализ текущей ситуации |
|
Раздел 3. |
Обзор международного опыта |
|
Раздел 4. |
Видение развития конкуренции |
|
Раздел 5. |
Основные принципы и подходы развития конкуренции |
|
Раздел 6. |
Целевые индикаторы и ожидаемые результаты |
|
Раздел 7. |
План действий по реализации концепции защиты и развития конкуренции в Республике Казахстан до 2026 года |
|
Наименование |
Концепция защиты и развития конкуренции в Республике Казахстан до 2026 года |
|
Основание для разработки |
Задачи 1, 4 Общенационального приоритета 8 Национального плана развития Республики Казахстан до 2025 года, утвержденного указом Президента Республики Казахстан от 15 февраля 2018 года № 636 Поручение Президента Республики Казахстан от 2 ноября 2021 года № 21-4788 |
|
Государственный орган разработчик |
Агентство по защите и развитию конкуренции Республики Казахстан |
|
Государственные органы, ответственные за реализацию |
Центральные государственные органы и местные исполнительные органы |
|
Сроки реализации |
2022-2026 годы |
Вопросы защиты и развития конкуренции входят в число приоритетных направлений экономического развития Казахстана. В развитии государственной политики в сфере защиты и развития конкуренции Республики Казахстан можно выделить пять основных этапов:
Первый этап (1991-2001 гг.). Формирование основ конкурентной политики в Республике Казахстан: принятие первого Закона «О развитии конкуренции и ограничении монополистической деятельности», создание антимонопольного органа Казахстана и закрепление правовых основ для свободной конкуренции в Конституции Республики Казахстан 1993 года и позднее в Конституции Республики Казахстан 1995 года.
В 1998 году принят отдельный комплексный нормативный правовой акт, объединяющий нормы по предупреждению, выявлению и пресечению недобросовестной конкуренции – Закон Республики Казахстан «О недобросовестной конкуренции».
Второй этап (2001-2006 гг.). В 2001 году принят второй в истории Казахстана закон о конкуренции (Закон «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности»). Законом введено положение о коллективном доминировании, а также государственное регулирование цен с нормированием затрат и прибыли в отношении компаний, включенных в Государственный реестр субъектов, занимающих доминирующее (монопольное) положение (далее – Реестр).
Третий этап (2006-2007 гг.) ознаменован ужесточением антимонопольного законодательства в отношении бизнеса: в 2006 году вышел новый Закон «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности». В законе были значительно расширены критерии для определения доминирования на рынке, тем самым распространив регулирование цен, в т.ч. и на мелкие компании.
Новый закон в отличие от своего предшественника признавал незаконными антиконкурентные соглашения между субъектами рынка независимо от размера совместно контролируемой ими доли рынка.
Четвертый этап (2007-2015 гг.). Начало либерализации норм по регулированию отношений в сфере защиты конкуренции. В 2007 году были внесены изменения и дополнения в Закон о конкуренции 2006 года: отменено государственное регулирование цен на большинство видов товаров лиц, состоящих в Реестре.
В 2008 году принят новый закон РК «О конкуренции», который продолжил начатую в 2007 году тенденцию по либерализации регулирования предпринимательской деятельности.
Пятый этап (с 2015 года). В 2015 году были обнародованы пять институциональных реформ, которые легли в основу изменения концепции деятельности антимонопольного органа и приведение законодательства Республики Казахстан в области защиты конкуренции в соответствие со стандартами Организации экономического сотрудничества и развития (далее – ОЭСР). В 2015 года нормы законодательства о конкуренции вошли в Предпринимательский кодекс Республики Казахстан (далее – Кодекс).
С учетом рекомендаций ОЭСР и Всемирного банка был отменен Реестр, введены инструменты «мягкого права»: уведомления, предостережения, предписания о развитии конкуренции, при этом обозначена роль картелей, как самого злостного вида нарушений. С 2015 года происходит последовательное совершенствование норм законодательства о конкуренции. В ходе модернизации конкурентного законодательства в период с 2015 по 2020 год принято 4 антимонопольных пакета.
В Рейтинге Глобального Индекса Конкурентоспособности Всемирного экономического форума отмечается положительная динамика позиций Республики Казахстан за период 2018-2019 годов (рейтинг за 2020 год не формировался в связи с пандемией COVID-19) по индикаторам, связанным с вопросами развития конкуренции (определяются опросным методом): «степень доминирования на рынке», «конкуренция в сфере услуг».
По индикатору «степень доминирования на рынке» Казахстан занял 70 место (46,7 баллов), поднявшись тем самым на 14 позиций (с 84 места (42,5 баллов)) по сравнению с 2018 годом. Существенное улучшение позиции Казахстана по вышеуказанному индикатору связано с проводимой работой по демонополизации высококонцентрированных отраслей. К примеру, отмечается снижение доли доминирующей вертикально-интегрированной группы на рынке грузовых железнодорожных перевозок: в 2018 году степень доминирования на рынке крупнейшего игрока с государственным участием снизилась в связи с допуском на рынок 2 частных перевозчиков.
По индикатору «конкуренция в сфере услуг» Казахстан занял 80 место (64,2 балла) и поднялся по сравнению с 2018 годом на 1 позицию (с 81 места (63,2 балла)). Улучшение позиции Казахстана по индикатору «Конкуренция в сфере услуг» связано с проводимой работой по защите добросовестной конкуренции на соответствующих товарных рынках, снятием нормативных барьеров, препятствующих развитию конкуренции.
Вместе с тем, результаты проведенных антимонопольным органом в период с 2018 по 2021 годы анализов состояния конкуренции на отдельных товарных рынках показывают, что в базовых отраслях экономики страны по-прежнему присутствует высокий уровень концентрации рыночной власти (низкий уровень конкуренции).
В среднем, уровень концентрации (определяется как процентное отношение объема реализации (поставки) товара определенным числом крупнейших поставщиков к общему объему реализации (поставки) товара на данном товарном рынке всеми поставщиками) трех крупнейших поставщиков товара (под товаром понимаются товар, работа, услуга, являющиеся объектом гражданского оборота) на протяжении последних трех и более лет варьируется в диапазоне от 60 до 100%.
В итоге сформировавшая структура рынков создает предпосылки для различного рода злоупотреблений «монопольной рентой», при этом нарушается главный принцип конкуренции «большие должны вести себя, как маленькие». В этой связи, усилия антимонопольного органа долгое время были направлены на выявление и пресечение нарушений законодательства Республики Казахстан в области защиты конкуренции.
Высококонцентрированными характеризуются рынки электрической энергии. Оптовый рынок электроэнергии олигополизирован вертикально-интегрированными энергетическими компаниями, совмещающими в себе энергоактивы по производству, транспортировке и розничной реализации электроэнергии (совокупная доля групп компаний «Самрук-Энерго», «Казахстанские коммунальные системы», «Центрально-Азиатская электроэнергетическая корпорация» превышают 50%, в отдельных границах практически монополизированы до 100%) и отдельными региональными электростанциями.
Относительные доли данных групп остаются неизменными со временем или подвержены малозначительным изменениям.
На розничном рынке не удалось в достаточной степени организовать оптимальную структуру товарного рынка для развития конкуренции между энергоснабжающими организациями: фактически доли энергоснабжающих организаций, вертикально интегрированных с электросетевыми и (или) энергопроизводящими организациями, варьируются в диапазоне от 55-70% (в г. Нур-Султан, Туркестанской, Костанайской, Восточно-Казахстанской областях) до 90-100% (в остальных регионах).
Наибольший уровень доминирования олигополистических групп в сфере топливно-энергетического комплекса наблюдается также на рынках нефтепродуктов (доля трех крупнейших поставщиков: «Petrosun», «KMG», «Petroleum operating» более 80%), сжиженного нефтяного газа (доля трех основных поставщиков: «CNPC», «Petrosun», «KMG» более 70%, при этом отдельные локальные производители поставляют газ преимущественно в соответствующий географическому расположению регион).
Анализ рынка коммунально-бытового угля показывает, что рыночная доля 2 крупнейших поставщиков составляет более 70% (доли АО «Шубарколь Комир» и АО «Каражыра» превышают 30% у каждого). На товарном рынке поставок угля для нужд энергопроизводящих организаций доминирующее положение стабильно занимает ТОО «Богатырь Комир».
Аналогичным образом остается высоким уровень концентрации на товарных рынках в области транспорта и связи. Результаты анализа рынка железнодорожных грузовых перевозок показали, что данный рынок является высококонцентрированным, с неразвитой конкуренцией. Основной рыночной долей обладает АО «КТЖ-Грузовые перевозки» (дочерняя организация АО «НК КТЖ»), являющееся Национальным перевозчиком грузов, выполняющее также специальные и воинские перевозки и обеспечивающее реализацию плана формирования поездов на всей магистральной железнодорожной сети. При этом, имеется положительная динамика изменения количества субъектов. Так, с ноября 2018 года перевозку грузов также начали осуществлять 2 частных перевозчика ТОО «Dar rail» и ТОО «ТТТ Сервис», функционирующих на локальных участках с доступом к услугам магистральной железнодорожной сети. По результатам анализа рынка услуг пассажирских железнодорожных перевозок установлено, что наибольшую долю по пассажирообороту занимают группа лиц АО «Пассажирские перевозки» и АО «Пригородные перевозки», доля которых составила 63,5% (в 2018 году – 76,5%, в 2019 году доля – 75,6%.). АО «Пассажирские перевозки» является Национальным перевозчиком по перевозке пассажиров, багажа, грузобагажа и почтовых отправлений.
В общем объеме пассажиропотока на воздушном транспорте, в том числе на отдельных внутренних пассажирских перевозках доминирующее положение занимают АО «Эйр Астана», АО «Авиакомпания «SCAT». Ранее была приостановлена деятельность авиакомпании АО «Bek Air» по перевозке пассажиров, что впоследствии усилило доминирующие позиции наиболее крупнейших игроков рынка.
Рынок услуг сотовой связи является дуополистическим, с высоким уровнем концентрации. На рынке представлены 2 игрока (ранее до 2016 года действовали 4 игрока: «Алтел», «Мобайл Телеком-Сервис», «Кселл» и «Кар-Тел») – группа лиц «Казахтелеком» и «Кар-Тел». На долю национальной компании с государственным участием – АО «Казахтелеком» приходится более 60% рынка мобильной связи.
Предоставление услуг в сфере жилищно-коммунального хозяйства характеризуется наличием большого числа участников рынка, при этом несмотря на это присутствует высокий уровень концентрации, к примеру, на рынках услуг по вывозу твердо-бытовых отходов, лифтового, домофонного обслуживания (доля трех крупнейших поставщиков услуг превышает 90%).
Одним из ключевых принципов взаимодействия государства и субъектов предпринимательства является – ограниченное участие государства в предпринимательской деятельности.
В соответствии с Кодексом создание государственных предприятий, юридических лиц, более пятидесяти процентов акций (долей участия в уставном капитале) которых принадлежат государству, и аффилированных с ними лиц и расширение и (или) изменение осуществляемых видов деятельности государственными предприятиями, юридическими лицами, более пятидесяти процентов акций (долей участия в уставном капитале) которых принадлежат государству, и аффилированными с ними лицами, которые будут осуществлять свою деятельность на территории Республики Казахстан требует согласие антимонопольного органа.
Антимонопольным органом в рамках рассмотрения соответствующих ходатайств проводится анализ на предмет целесообразности участия государства в предпринимательской деятельности посредством определения тех функций государственных предприятий и организаций с государственным участием, которые можно передать в конкурентный рынок и тем самым дать новый импульс развитию конкуренции в секторах экономики.
В 2020 году отказано в создании 15 компаний квазигосударственного сектора (в 2019 – 7, в 2018 – 5). При этом, более 80% субъектов квазигосударственного сектора, чье создание было согласовано (в 2020 – 44, в 2019 – 50, в 2018 – 49), относятся к различного рода социальным объектам и объектам жизнеобеспечения.
Меры по сокращению доли участия государства в предпринимательской деятельности осуществляется также посредством сокращения перечня видов деятельности, осуществляемых юридическими лицами, более пятидесяти процентов акций (долей участия в уставном капитале) которых принадлежат государству, и аффилированными с ними лицами, утвержденного постановлением Правительства Республики Казахстан от 28 декабря 2015 года №1095 (далее – Перечень).
До утверждения Перечня субъектам квазигосударственного сектора в форме АО, ТОО разрешалось 652 вида деятельности, после утверждения их количество сократилось до 346. С момента утверждения Перечня в 2015 году он не сокращался, напротив в рамках реализации нового законодательства количество разрешенных видов деятельности возросло до 348.
В 2019 году в соответствии с поручением Главы государства проведена масштабная ревизия Перечня, по итогам которой антимонопольным органом предложено исключить 119 видов деятельности, преимущественно относящихся к сервисным услугам (ремонт, обслуживание). С учетом позиций всех заинтересованных сторон постановлением Правительства Республики Казахстан от 19 декабря 2019 года № 944 Перечень сокращен на 31% или на 107 видов деятельности (с 348 до 241).
В соответствии с Кодексом в целях предотвращения возникновения монопольного положения и (или) ограничения конкуренции, антимонопольный орган осуществляет регулирование экономической концентрации.
Экономическая концентрация главным образом осуществляется путем слияний и других действий, позволяющих получить контроль над коммерческой деятельностью субъектов рынка, в том числе на основании договоров о доверительном управлении, о совместной деятельности, договора поручения. Происходящее в результате концентрации объединение капитала и иных ресурсов, может являться одним из факторов повышения эффективности некоторых компаний и отраслей. При этом, при определенных условиях, осуществление указанных действий может приводить к отрицательному эффекту для конкуренции, и соответственно требует предупреждения чрезмерного сосредоточения в одних руках рыночной власти.
В целом в 2020 году выдано согласие по 53 сделкам, 25 не принято к рассмотрению, по 4 рассмотрение было прекращено в связи с поступлением от заявителей уведомления об отзыве ходатайства и 1 сделка была запрещена. По 9 из рассмотренных сделок предоставление согласия сопровождалось установлением соответствующих поведенческих и структурных условий.
Другим важным элементом является выявление и пресечение нарушений законодательства Республики Казахстан в области защиты конкуренции, которая осуществляется в рамках процедуры расследования.
Всего за 2020 год завершено 109 расследований (в 2019 году – 87 расследований, в 2018 году – 173 расследования, в 2017 – 211 расследований), из них по фактам:
1) антиконкурентных соглашений 43 расследования;
2) антиконкурентных действий (бездействия) государственных, местных исполнительных органов 13 расследований;
3) злоупотребления доминирующим или монопольным положением 33 расследования;
4) недобросовестной конкуренции 11 расследований;
5) координации экономической деятельности 6 расследований;
6) антиконкурентных согласованных действий 3 расследования.
Как показывает статистика по расследованиям их количество из года в год сокращается, в то же время увеличивается число фактов применения инструментов «мягкого права»: предостережение, уведомление, антимонопольный комплаенс. Их применение позволяет бизнесу самостоятельно устранять нарушения конкуренции. И если раньше антимонопольный орган сразу выходил на расследование, то современная проконкурентная политика Казахстана дает возможность бизнесу самостоятельно устранить признаки нарушения конкуренции. Специфика антимонопольных дел – это длинные дела. Расследования могут проводиться от трех до пяти месяцев. И применение инструментов «мягкого права» в большинстве случаев дает положительный эффект.
Так, в 2020 году антимонопольным органом вынесено 874 уведомления, в 2019 году – 558 уведомлений, в 2018 году – 325 уведомлений, в 2017 – 151 уведомление. Исполнение уведомлений превышает 80%.
Значительный рост отмечается по числу согласованных проектов внешнего акта антимонопольного комплаенса: в 2020 году согласовано 82 проекта внешнего акта антимонопольного комплаенса, в 2019 году согласован 1 проект, в 2018 году согласовано 2 проекта.
Антимонопольным органом ведется последовательная работа по устранению барьеров для развития конкуренции.
В 2017 году проведена ревизия законодательства (мониторинг 108 законов и 972 подзаконных актов) на предмет выявления норм, препятствующих развитию конкуренции. В 2018 году Законом Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам совершенствования регулирования предпринимательской деятельности» исключены барьеры, препятствующие конкуренции.
В 2020 году завершен 2-ой этап ревизии нормативных барьеров, препятствующих конкуренции, в более 50 законодательных актах и соответствующие предложения по решению выявленных проблем включены в Закон «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты РК по вопросам улучшения бизнес-климата».
При Агентстве по защите и развитию конкуренции в 2020 году на принципах краудсорсинга созданы Советы по выявлению и устранению барьеров входа на товарные рынки (далее – Советы по барьерам). За время работы Советов по барьерам выявлено 58 системных барьеров на пути развития конкуренции. Для их решения создаются методологические советы. В 2021 году уже устранены 10 системных барьеров для развития конкуренции.
Несмотря на проводимые реформы, сохраняются системные проблемы, способствующие искажению конкурентной среды на товарных рынках Республики Казахстан, и требующие решения:
ограниченный доступ к «ключевой мощности»;
искажение ценообразования;
избирательное покровительство или фаворитизм;
вопросы взаимодействия конкурентной и отраслевых политик;
несовершенство существующих механизмов защиты и развития конкуренции;
асимметричность информации.
Под «ключевой мощностью» («essential facilities») понимают инфраструктуру или объект, без доступа к которым невозможно выполнение определенных видов деятельности на релевантном или смежном рынках, и дублирование которых экономически нецелесообразно. Примером «ключевой мощности» (далее – КМ) может являться магистральная железнодорожная сеть, кабельная канализация для связи, первичные металлы для дальнейшего передела, нефть для нефтепереработки, морской порт, субстанции для производства лекарств, технологии производства. КМ является основой, на которой в дальнейшем строится бизнес.
КМ компаний обусловлена владением ограниченными или капиталозатратными ресурсами, незаменимыми для участников смежных товарных рынков, являющихся их потребителями. Оказывая сетевой эффект, КМ напрямую влияет на состояние конкуренции на смежных товарных рынках.
Примером влияния на конкуренцию обладателей КМ может выступать ситуация, сложившаяся на рынке снабжения электрической энергией, где доминирование в границах областей имеют компании, аффилированные со станциями и региональными электрическими сетями. Аналогичная ситуация присутствует и на рынке нефтепродуктов. Фактически в условиях олигопольной структуры рынка совершение сделок купли-продажи товаров осуществляется по прямым договорам, что имеет ряд негативных сторон, таких как непрозрачный процесс распределения объемов, выбора контрагентов, формирует непрозрачную систему ценообразования и риски установления монопольно высоких цен и т.д., что не способствует развитию конкуренции и предпринимательства.
Развитие конкуренции на смежных товарных рынках осуществляется путем внедрения биржевой торговли и (или) условий доступа к КМ.
На сегодняшний день, условия доступа к КМ регулируются нормами отраслевого законодательства в рамках правил оказания регулируемых услуг, законодательства о естественных монополиях, определяющего условия предоставления услуг естественных монополий, и антимонопольного законодательства, запрещающего злоупотребление доминирующим, монопольным положением на товарных рынках.
Вместе с тем, применяемое сегодня законодательство не содержит четких правил входа на соответствующий товарный рынок, что используется монополистами и доминантами при отказах в реализации товара, в том числе ссылаясь на заключенные долгосрочные контракты с постоянным кругом лиц.
Цены и тарифы на товары определяются субъектами предпринимательства самостоятельно, за исключением случаев, предусмотренных Кодексом.
В частности, Кодексом определены 15 случаев, при которых устанавливается государственное регулирование цен и тарифов субъектов предпринимательства. Государственное ценообразование во многом объективно обосновано, но в отдельных случаях сдерживает развитие инноваций, конкуренции.
Так, ценовое регулирование, являясь вмешательством в процесс рыночного ценообразования, подает неверные инвестиционные сигналы для потенциальных конкурентов в отношении прибыльности соответствующего товарного рынка.
Также попытки регулировать цены на отдельные товары посредством установления предельного уровня цен показали появление так называемого эффекта «подтягивания», когда цены начинают подтягиваться к предельному порогу, назначенному государством. Примером может выступать введение в 2020 году предельной цены на медицинские маски. Изучение ценообразования на медицинские маски показало, что цены в реализационных сетях устанавливались на уровне предельного порога, тем самым исключая ценовую конкуренцию между реализаторами.
В свою очередь, затратный метод ценообразования снижает эффективность распределения ресурсов, подталкивая регулируемых субъектов рынка к увеличению своей расходной части (эффект Аверча-Джонсона), и рост которой впоследствии покрывается за счет прямого повышения отпускных цен.
Отдельного внимания заслуживает дифференциация цен, тарифов по группам потребителей. Например, дифференциация тарифов на услуги электроснабжения негативно влияет на ценовую конкуренцию на розничном рынке электроэнергии. Так, в настоящее время отмечается тенденция ухода крупных потребителей (юридических лиц и бюджетных организаций) к альтернативным энергоснабжающим организациям, что негативно сказывается на конкуренции (энергоснабжающие организации не заинтересованы в конкуренции за бытового потребителя), а также на населении, так как уменьшение объемов, гарантирующих поставщиков приводит к ежегодному росту среднеотпускного тарифа (при уменьшении объемов затраты и убытки ложатся на оставшихся потребителей).
В результате проявлений избирательного покровительства или фаворитизма нарушается принцип «полезного действия» («effet utile») конкуренции. Данный принцип ограничивает принятие государственными органами решений, необоснованно наделяющих участников рынка рыночной властью, предоставление мер поддержки, искажающих аллокативную эффективность конкуренции, а также наделение субъектов рынка исключительными или специальными правами.
Указанный принцип ставит экономическое регулирование государства в следующие рамки:
- государственное регулирование не должно усиливать, содействовать или требовать от субъекта рынка такого поведения, действий, которые бы нарушали установленные для него антимонопольным законодательством нормы;
- недопустимо наделение субъектов рынка полномочиями, представляющими им возможность оказывать влияние на общие условия обращения товаров на рынке, условия ведения предпринимательской деятельности субъектов рынка, в том числе связанные с доступом на рынки или системой ценообразования.
На практике различные нормативные правовые акты искажают конкуренцию на рынке. К примеру, в рамках проведенного в 2021 году антимонопольным органом анализа выявлено более 50 субъектов рынка, наделенных исключительными правами, из них 4 субъекта частного предпринимательства, уполномоченных на реализацию отдельных экономических функций и монопольное оказание услуг.
Как показал анализ, в большинстве случаев деятельность так называемых «операторов» государственных и частных регламентирована в законодательстве с определением:
1) статуса и полномочий операторских функций, которые отличительны от иных юридических лиц, в том числе осуществляющих деятельность в той же сфере;
2) обязательности и/или безальтернативности получения услуг (товаров, работ) (осуществления иного взаимодействия) конкретного оператора другими юридическими лицами;
3) закупа услуг (товаров, работ) государством на безальтернативной основе у одного оператора;
4) предоставляющего преимущества (привилегии) отдельно взятому субъекту рынка, либо ограниченному кругу субъектов рынка.
Наличие операторов установлено в 39 законах Республики Казахстан, при этом операторским статусом наделены субъекты квазигосударственного сектора и государственные предприятия. Данные операторы осуществляют деятельность в сферах IT, транспорта, связи и финансов, из которых 9 регулируются специально разработанными законодательными актами.
Практика фаворитизма или избирательной поддержки также проявляется в предоставлении мер государственной поддержки отдельным компаниям, что является фактором, сдерживающим развитие конкуренции в различных секторах экономики.
Существующая система доступа способствует созданию условий предоставления государственной поддержки ограниченному кругу лиц, зачастую в поддержку крупного бизнеса. Ряд государственных программ поддержки бизнеса предусматривает исключительные условия для обновления основных средств крупным компаниям квазигосударственного сектора, тем самым созданы дискриминационные условия, способствующие усилению монополизации рынка и неконкурентному положению остальных участников рынка.
Наличие вопросов по доступности мер государственной поддержки и по прозрачности процедур ее предоставления в своем выступлении на заседании Мажилиса Парламента Республики Казахстан 11 января 2022 года отметил также Глава государства К.К. Токаев. В частности отмечено, что «Сложившаяся система ориентирована главным образом на обслуживание крупных структур по принципу: «друзьям все, остальным – по закону». По сути, данная система еще более усиливает олигополию в экономике. Большие предприятия пользуются особыми привилегиями, подавляя конкуренцию и препятствуя проведению реформ».
Одним из проявлений избирательного покровительства или фаворитизма также является неконкурентное распределение ограниченных ресурсов. На отдельных товарных рынках все еще сохраняется распределительная система в виде различного рода планов, графиков поставок. Несмотря на возможность прогнозирования системы перетоков в экономике, такая система ввиду отсутствия четких критериев распределения создает предпосылки для ограничения конкуренции. Кроме того, административное распределение ресурсов само по себе не стимулирует участников рынков к состязательности между собой. Как известно, именно конкуренция способствует эффективному перераспределению ограниченных ресурсов.
К примеру, о проблеме непрозрачности системы производства и распределения ГСМ также отметил Глава государства на заседании Мажилиса Парламента Республики Казахстан 11 января 2022 года.
Вмешательство государства в свободную рыночную экономику происходит с использованием различных средств, с разной степенью интенсивности. Вмешательство требуется ввиду того, что рынки не всегда функционируют идеально, «невидимая рука» рынка, модель совершенной конкуренции на рынке – это больше из мира идей. Рынки характеризуются «провалами», которые требуют вмешательства государства. Например, недостаточность, асимметричность или предоставление, вводящей в заблуждение информации участниками рынка, тенденции монополизации, различные рыночные экстерналии.
От государственного вмешательства требуется обеспечение максимальной экономической эффективности. Государство проводит стабилизационную политику, выравнивая показатели платежного баланса, добиваясь бюджетного равновесия, поддержания паритета валютных курсов на определенном уровне, снижения инфляции.
Справедливое распределение рыночных благ, сохранение рабочих мест, укрепление социальной инфраструктуры требуется в силу некоторых политических, социальных, этических факторов.
Очень редко государство полностью заменяет механизмы рынка отраслевым регулированием, чаще всего оно лишь дополняет, корректирует или создает условия для участников рынка. Регулирование конкуренции является одним из таких вмешательств.
Антимонопольная политика должна найти правильный баланс между двумя принципиальными крайностями: состоянием свободного соперничества и тотальным государственным регулированием. Цель антимонопольной политики состоит в том, чтобы, непосредственно не вмешиваясь в функционирование экономики, создать рамки, условия конкуренции, позволяющие получить положительный эффект для общества.
В этой связи, какие-то направления государственной политики могут входить в противоречие с антимонопольным регулированием, с другой стороны, другие направления будут способствовать формированию благоприятного для развития конкуренции бизнес климата. К примеру, внешнеторговая политика, содействуя развитию свободной международной торговли, наравне с инвестиционной политикой способствуют развитию рыночного окружения и соответственно конкуренции. С другой стороны, антидемпинговая политика с точки зрения антимонопольной политики может считаться необоснованным вмешательством государства в рыночные процессы, т.к. антидемпинговой пошлиной могут облагаться и субъекты рынка, занимающие незначительную с точки зрения антимонопольного законодательства рыночную долю.
В рамках предоставления точечных льгот и преференций промышленная, сельскохозяйственная, транспортная и другие виды государственных политик зачастую нацелены на предоставление точечных льгот и преференций отдельным хозяйствующим субъектам, лишая, тем самым рынок стимулов к увеличению эффективности производства, но предоставляя особые преимущества некоторым участникам рынка, ведет к получению экономическими агентами дополнительных ресурсов и соответственно повышению эффективности производства за счет эффекта масштаба путем создания «чемпионов». С другой стороны, антимонопольная политика ведет к выравниванию условий для конкуренции и созданию стимулов для инвестирования, что благоприятствует экономическому росту. Но наряду с этим создает препятствия укрупнению капитала, концентрации в отраслях.
Эти две крайние точки зрения отражают противоречивость и объективные сложности, связанные с достижением оптимального баланса интересов между видами государственного воздействия на рынок. Задача государства найти гармоничное сочетание конкурентной и отраслевой политик для обеспечения устойчивого роста.
Поэтому по мере развития рыночных отношений и активизации рыночных субъектов всех уровней все более важную роль приобретает согласование разных видов государственного воздействия на экономику. Для понимания соотношения и областей взаимодействия конкурентной и промышленной политики следует отличать понятие конкуренции – цели конкурентной политики – от понятия конкурентоспособности – цели отраслевой политики.
Под конкуренцией в Предпринимательском кодексе (статья 162) понимается «состязательность субъектов, когда их самостоятельные действия эффективно ограничивают возможность каждого из них односторонне воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке».
Конкурентоспособность товара – это степень его превосходства, с точки зрения потребителей, над другими товарами аналогичного назначения.
Достижение превосходства одного товара над другими может сопровождаться как усилением конкуренции между производителями, так и ее ослаблением, созданием монополистических эффектов. Точно так же устранение слабых конкурентов с рынка, поставляющих неконкурентоспособную продукцию, может означать и тенденцию к развитию конкуренции, и тенденцию к монополизации рынка. Поэтому в самих представлениях о целях двух политик содержатся элементы дополняемости и в то же время конфликтности.
Понятие конкурентной политики охватывает более широкий спектр проблем. Это в первую очередь меры по поддержке и стимулированию конкуренции, причем не только и не столько «ex post», сколько «ex ante». Если антимонопольное регулирование по своей природе носит главным образом пассивный характер реагирования на уже сложившуюся ситуацию на рынке, то конкурентная политика наряду с мерами пресечения монополистических действий фирм (и государственных органов) нацелена на активное выявление потенциальных «узких мест» рынков и отраслей, где в силу тех или иных причин конкурентные механизмы могут быть ослаблены и функционировать не в должной мере.
Как правило, под отраслевой политикой понимается узкая категория мероприятий государства по целенаправленному созданию привилегированных условий для определенных отраслей и (или) участников экономического обмена. Так промышленная политика трактуется как «политика поддержки промышленности». Наряду с этим используется термин «экономическая политика» для описания мероприятий государства по регулированию более широкой сферы отношений (в частности, отношений интеллектуальной собственности, налоговых, экспортно-импортных отношений и др.). С экономической политикой связана в большей степени созидательная роль государства, непосредственная поддержка производящей функции субъектов экономики.
Промышленная политика и экономическая политика рассматриваются, как синонимы. Такое широкое понимание промышленной политики, как любой деятельности государства, имеющей своим следствием воздействие (перераспределительное и производительное) на экономических агентов рынков, получило большое распространение и в зарубежной практике государственного регулирования.
Господствующее в настоящее время представление о соотношении антимонопольного регулирования и отраслевой политики исходит из того, что антимонопольная политика включает в себя правила, запрещающие то или иное поведение на рынке как нарушающее принципы добросовестной конкуренции, и инструменты по поддержанию выполнения этих запретов, т.е. носит преимущественно ограничительно-запретительный характер, в то время как промышленная политика представляет собой методы разрешительного и поощрительного характера, нацеленные на развитие какой-либо особой активности фирм.
Вместе с тем у антимонопольного регулирования и у отраслевой политики общий объект воздействия – деятельность фирм на рынках – и одинаковые в принципиальном плане механизмы воздействия – создание и изменение правил поведения. Различия между двумя видами политик наблюдаются в том, какие именно правила поведения участников рыночного процесса считать правильными, а какие – трактовать как нарушения, а также какие механизмы использовать для поддержания выполнения выбранных правил.
По мнению сторонников верховенства отраслевой политики конкуренция сама по себе может оказывать противоречивое влияние на экономический рост:
С одной стороны, конкуренция создает стимулы у фирм к сокращению издержек производства и распределения товаров, повышению качества продукции, увеличению товарных марок и наименований товаров и внедрению новой продукции, в большей степени отвечающей запросам потребителей. Конкуренция стимулирует фирмы увеличивать часть прибыли, идущей в производство, как в абсолютном, так и в относительном размере, что составляет финансовую основу для экономического роста. Более конкурентная среда означает улучшение инвестиционного климата, привлечение новых капиталов на рынки и повышение заинтересованности в росте как таковом.
С другой стороны, стимулирующая роль конкуренции может смениться деструктивной. Несмотря на то, что конкуренция поощряет сильных и отметает слабых, тем самым ускоряя экономический рост, высокая конкуренция не всегда означает благоприятную среду для роста. Слишком сильное соперничество фирм может оказать деструктивное воздействие на стимулы и возможности фирм к инвестиционной деятельности. Например, снижение цен (или их более медленный рост), достигаемое и провозглашаемое в качестве одного из важнейших результатов конкуренции, трактуется как положительное явление для потребителей, увеличивающее их благосостояние. В то же время снижение цен, особенно если оно приобретает катастрофический характер падения, подрывает финансовые основы фирмы, лишает компании ресурсов, необходимых для инвестирования и расширения производства, что может обратить экономический рост в кризис производства. Отрицательные последствия данного результата конкурентной борьбы могут перевесить положительное влияние конкуренции для потребителей.
Наиболее правильной точкой зрения на антимонопольную и конкурентную политику (между которыми в данном случае не делается различия) как на межотраслевую кросс-политику государства, которая используется в качестве дополнения, а иногда и замены той или иной политики регулирования. Противоречия, возникающие между ними, замечаются и трактуются в качестве неизбежных сложностей при осуществлении на практике государственного регулирования экономики.
В этой связи, антимонопольный орган сосредоточится на межотраслевом взаимодействии. При этом, лучшим вариантом данного взаимодействия будет разработка с соответствующими отраслевыми органами планов (дорожных карт) развития конкуренции на соответствующих товарных рынках. Предстоит определить критерии отбора подобных рынков, основные механизмы совместного воздействия на конкурентную среду, индикаторы.
Несмотря на принимаемые меры по сокращению, уровень государственного участия в экономике Казахстана остается высоким, компании с государственным участием по-прежнему доминируют в важнейших секторах экономики: в сфере топливно-энергетического комплекса (добыча и переработка нефти, добыча и реализация природного газа, электроэнергетика), транспорт (грузовые и пассажирские железнодорожные перевозки, пассажирские авиаперевозки), связь, коммунальные услуги, финансирование малых и средних предприятий, финансирование сельского хозяйства и т.д.
Это обусловлено наличием ряда системных проблем:
1) На сегодня отбор поставщиков при осуществлении государственных закупок осуществляется по принципу самой низкой цены.
Вследствие наличия недобросовестных поставщиков, ограниченных сроков и излишней бюрократизации процесса, государственные органы не желают приобретать товары (работы, услуги) (далее – ТРУ) на конкурентной основе. Для реализации поставленных задач государственным органам проще создать специализированную подведомственную организацию, которая будет заниматься представлением необходимых ТРУ. При этом, для обеспечения внеконкурсного отбора, на уровне законодательства создаются различные основания для приобретения товаров из одного источника, в том числе «единые операторы» и государственные задания.
Изначально, институт государственного задания создан для решения особо важных задач, требующих оперативного решения. Вместе с тем, в отдельных случаях данный инструмент используется государственными органами для содержания неконкурентоспособных подведомственных организаций. Тоже самое можно сказать и про иные основания приобретения ТРУ из одного источника.
В 2020 году в перечень включено 157 государственных заданий (в 2019 году – 182, в 2018 году – 175). Получателями заданий могут быть только субъекты квазигосударственного сектора, выбор частных соисполнителей происходит без конкурса. Также отсутствуют критерии для включения в перечень государственных заданий, это позволяет выполнение заданий на любом товарном рынке.
2) Наряду с этим, фактором, подталкивающим государственные органы к созданию субъектов квазигосударственного сектора, является делегирование собственных полномочий подведомственным организациям.
Прежде всего, данные действия обусловлены невозможностью предоставления соответствующих условий оплаты труда, как в корпоративном секторе. Это связано с несоразмерностью уровня ответственности, нагрузки и заработной платы в государственном аппарате. В этой связи наблюдается недостаточная профессиональная компетентность и высокая текучесть кадров.
В этой связи в отдельных случаях, государственными органами создаются коммерческие организации, осуществляющие властные полномочия. В связи с коммерческим характером деятельности, также с необходимостью и возможностью привлечения средств за счет оказания платных услуг, подобного рода организации негативно влияют на развитие конкуренции на смежных товарных рынках.
3) Вследствие несовершенства бюджетного законодательства, заключающегося в различиях уровня заработной платы между государственными учреждениями, предприятиями на праве оперативного и хозяйственного управления, некоммерческие организации стремятся приобрести статус государственных предприятий для осуществления различного рода платных услуг с целью повышения уровня заработной платы персонала. Это также негативно влияет на состояние конкуренции на соответствующих товарных рынках.
Все вышеперечисленное приводит к необходимости дальнейшего принятия мер по упорядочению и сокращению деятельности государственных предприятий и юридических лиц с участием государства.
Отдельного внимания заслуживают деятельность социально-предпринимательских корпораций (далее – СПК), которые Законом «О государственном имуществе» отнесены к региональным институтам развития.
Анализ деятельности СПК выявил наличие ряда проблем.
1) Отсутствие в рамках действующего законодательства конкретных целей и задач перед СПК. На сегодня документом, определяющим видение, деятельности СПК, является Концепция развития социально-предпринимательских корпораций (утверждена постановлением Правительства от 31 октября 2012 года №1382). Иные нормативные правовые акты, регулирующие цели и задачи СПК, в законодательстве отсутствуют. При этом, Концепция определяет видение деятельности СПК только до 2020 года.
2) Дублирование функций.
В соответствии с Концепцией в качестве отдельного направления деятельности СПК были выделены функции по привлечению в регионы отечественных и зарубежных инвесторов для реализации перспективных проектов. С момента создания СПК во всех регионах республики с участием отечественных и зарубежных инвесторов СПК реализовано 667 проектов.
Вместе с тем, в 2017 году создана специализированная национальная компания в области привлечения инвестиций - АО «KAZAKH INVEST». Предпринимательским кодексом определен функционал Национальной компании в области привлечения инвестиций и ее региональных представительств, а также определен функционал региональных организаций в области привлечения инвестиций (СПК), который полностью дублирует функции АО «KAZAKH INVEST». Исключением является подпункт 7) пункта 9 статьи 246 Кодекса, согласно которому СПК представляют информацию об инвестиционной деятельности в регионе в адрес Национальной компании.
Согласно Постановлению Правительства от 13 августа 2019 года № 585 сопровождение инвесторов по принципу «единого окна» осуществляется:
- АО «KAZAKH INVEST» и ее региональными представительствами в отношении инвесторов, реализующих проекты с объемом инвестиций
от 150 тыс. МРП во всех отраслях экономики;
- СПК в отношении остальных инвесторов, реализующих проекты во всех отраслях экономики с объемом инвестиций менее 150 тыс. МРП.
Таким образом, действующий порядок взаимодействия не разграничивает полномочия между АО «KAZAKH INVEST» и СПК, а субъекты выполняют одну и ту же работу, в зависимости от объема инвестиций.
3) Приобретение прав на земельные участки на внеконкурсной основе.
В соответствии со статьей 48 Земельного кодекса предоставление земельных участков или права аренды земельных участков, находящихся в государственной собственности, осуществляется на конкурсной основе.
При этом, проведение конкурсов не требуется в случаях, когда земельный участок или право аренды земельного участка предоставляется СПК для реализации инвестиционных и инновационных проектов.
Земельный участок предоставляется в оплату уставного капитала (собственность) СПК по цене, исчисляемой по кадастровой (оценочной) стоимости земельного участка. Оформление участка в собственность СПК осуществляется после государственной регистрации выпуска объявленных акций.
Согласно Предпринимательскому кодексу инвестиционный проект представляет собой комплекс мероприятий, предусматривающих инвестиции в создание новых, расширение и (или) обновление действующих производств, включая производства, созданные, расширенные и (или) обновленные в ходе реализации проекта государственно-частного партнерства, в том числе концессионного проекта. Таким образом, в рамках действующего законодательства инвестиционными проектами могут быть признаны исключительно производственные объекты.
При этом, в ряде совместных проектов (15%) местные исполнительные органы выделяют земельные участки СПК без проведения конкурсных процедур под проекты жилищного строительства, торго-развлекательных объектов (банных комплексов, ресторанов, гостиниц).
Несмотря на последовательное развитие законодательства Республики Казахстан в области защиты конкуренции, положительно оцениваемое, в том числе экспертами ОЭСР и Всемирного банка, новый этап развития конкурентной политики требует существенного повышения качества реализации мер по защите и развитию конкуренции.
Анализ и оценка состояния конкурентной среды на товарных рынках на основе разработанной Методики используется, в том числе:
1) при проведении анализа товарных рынков с целью определения состояния конкуренции на данных товарных рынках;
2) при государственном контроле за экономической концентрацией;
3) при выявлении признаков антиконкурентных соглашений и согласованных действий, злоупотребления доминирующим или монопольным положением;
4) при проведении анализа деятельности государственных предприятий и юридических лиц, более пятидесяти процентов акций (долей участия в уставном капитале) которых принадлежат государству, и аффилиированных цен с ними лиц (далее – государственные юридические лица) с целью установления целесообразности присутствия государства в предпринимательской среде.
Проведение анализа и оценки состояния конкурентной среды на товарном рынке включает следующие этапы:
1) определение критериев взаимозаменяемости товаров;
2) определение границ товарного рынка;
3) определение временного интервала исследования товарного рынка;
4) определение состава субъектов рынка, действующих на товарном рынке;
5) расчет объема товарного рынка и долей субъектов рынка;
6) оценка состояния конкурентной среды на товарном рынке;
7) определение барьеров входа на товарный рынок;
8) выводы по анализу рынка.
При анализе и оценке состояния конкурентной среды на товарном рынке в качестве исходной информации используются:
1) данные государственной статистической отчетности, характеризующие деятельность субъектов рынка;
2) сведения, полученные от Национального Бюро по статистике Агентства по стратегическому планированию Республики Казахстан и его территориальных органов;
3) сведения, полученные от Министерства юстиции Республики Казахстан;
4) сведения, полученные от Комитета государственных доходов Министерства финансов Республики Казахстан и его территориальных органов;
5) сведения, полученные от отраслевых Министерств и ведомств, их территориальных органов;
6) сведения, полученные от местных исполнительных и представительных органов;
7) сведения, полученные от физических и юридических лиц;
8) сведения ассоциаций потребителей (объединений);
9) сообщения средств массовой информации;
10) данные собственных исследований антимонопольного органа;
11) данные маркетинговых, социологических исследований, выборочных опросов и анкетирования субъектов рынка, граждан, общественных организаций;
12) данные ведомственных и независимых информационных центров и служб о состоянии, структуре и объемах товарных рынков, участии в товарообороте отдельных производителей и покупателей товаров.
Несмотря на действенность Методики анализа для оценки состояния конкурентной среды на товарном рынке, структуры рынка, имеющихся барьеров входа, влияния государственного участия на конкуренцию современные тенденции развития антимонопольного законодательства ставят во главу угла полноценный многофакторный экономический анализ рыночной ситуации.
К примеру, при анализе картельных соглашений акцент ставится на доказательстве существования соглашения о фиксировании цен, т.е. правовой проблеме, а не доказательстве влияния поведения продавцов на цену и выпуск, т.е. экономической проблеме.
В этой связи экономический анализ можно использовать для выявления признаков, указывающих на предрасположенность рынка к антиконкурентным соглашениям.
Чем меньше это число, тем меньше издержки координации их деятельности.
Чем однороднее продукт, тем труднее обманывать путем изменения качества продукта, изменение сразу будет заметно.
Чем меньше эластичность спроса, тем больше прибыль, порождаемая монопольной ценой, а значит и больше стимул к монополизации.
Чем меньше барьеров входа и чем быстрее осуществим вход на рынок, тем меньше стимул к картелизации.
Зачастую фиксирование цены приводит к замещению ценовой конкуренции неценовой (качество, сервис, услуги, опции и т.д.). В конечном итоге это приводит к усилению конкуренции между торговыми марками.
Если рынок растет, то трудно уследить за исполнением участниками картеля своих обязательств. Продавец, теряющий долю рынка, может просто отставать от конкурентов в привлечении покупателей. Стабильный по времени рынок прозрачен и предрасполагает к картелизации. Наиболее благоприятным является сокращающийся рынок, т.к. постоянные издержки уже не могут быть сокращены за счет уменьшения выпуска. Ценовая конкуренция будет особенно деструктивной ввиду рисков банкротства компаний и необходимости поддержания высокой цены.
Чем больше покупателей одинакового размера, тем больше вероятность раскрытия обмана одним из членов картеля, за счет простого увеличения необходимых транзакций.
Экономический анализ может также выявить факты, указывающие на то, что рынок подвергся успешной картелизации.
Таким образом, в рамках реализации концепции основная работа будет сосредоточена на внедрении и расширении применения экономического анализа на основе эконометрических моделей при рассмотрении нарушений антимонопольного законодательства. При этом, Методика анализа и оценки состояния конкуренции на товарных рынках станет основой проведения этой работы. Будет также рассмотрена целесообразность внедрения должности главного экономиста на основе передового международного опыта.
Появление новых цифровых продуктов, предлагаемых по новым моделям монетизации, механизмам взаимодействия поставщиков и покупателей, приводит к изменению структур рынков, и, для конкурентных ведомств многих стран возникла необходимость в изменении традиционных наборов инструментов, которыми пользовались контрольно-надзорные органы для выполнения своих функций. В этой связи, законодательство о конкуренции и сама Методика анализа и оценки состояния конкуренции на товарных рынках будет усовершенствована применительно к цифровой экономике.
К 2020 году ряд стран уже ввели в свои антимонопольные законы изменения, связанные с особенностями функционирования цифровых рынков, например, Германия и Австрия. Другие страны учли специфику конкуренции в цифровую эпоху на уровне подзаконных актов и рекомендаций. К этим странам относятся, в частности, Южная Корея, Япония. Страны, которые еще не успели изменить свое антимонопольное законодательство, активно обсуждают необходимость совершенствования подходов, в частности, Китай, Великобритания, Италия, Россия, Индия, Южная Африка, Бразилия.
Первой страной, которая ввела в антимонопольный закон поправки, учитывающие особенность цифровых рынков, стала Федеративная Республика Германия. Девятый антимонопольный пакет в июле 2017 года ввел в немецкий Закон «О защите конкуренции» новеллы касательно определения товара как объекта исследования в цифровом пространстве, также предусмотрены критерии определения доминирующего положения цифровых платформ.
Аналогичным образом в законодательство Казахстана планируется ввести изменения, касающиеся регулирования цифровой экономики:
Во-первых, уточнение, что безвозмездное предоставление товаров или услуг, то есть, предоставление товаров или услуг другой стороне (например, пользователям) без получения от нее платы или иного встречного предоставления, не препятствует определению границ рынка, рынок может существовать и в том случае, если товар или услуга предоставлены покупателю безвозмездно. Данная поправка будет введена в закон для того, чтобы не было сомнений в том, что антимонопольное ведомство может определить границы рынка даже тогда, когда товар или услуга (например, интернет-поиск, мессенджеры) предоставляется безвозмездно.
Данная поправка о безвозмездном предоставлении товаров и услуг созвучна правоприменительной практике немецкого законодателя и Европейской Комиссии в рассмотренном деле против компании Google на рынке услуг общего поиска в интернете. В частности, ЕК отмечает, что, несмотря на то, что цифровая платформа предоставляет услуги пользователям безвозмездно, это не значит, что рынок отсутствует, так как экономическая деятельность ведется на другой стороне платформы. Соответственно, при анализе многосторонних цифровых рынков необходимо анализировать все стороны цифровой платформы.
Во-вторых, будут введены новые факторы, которые необходимо учитывать при оценке доминирующего положения цифровых платформ. Так, применительно к многосторонним рынкам и сетевым платформам при оценке доминирующего положения хозяйствующего субъекта на рынке будут учитываться также:
1) прямые и косвенные сетевые эффекты;
2) параллельное использование нескольких цифровых платформ пользователями и издержки пользователя на переход на другую цифровую платформу;
3) экономия за счет масштаба производства во взаимосвязи с сетевыми эффектами,
4) доступ компании к релевантным для конкуренции данным;
5) влияние инноваций на конкуренцию.
Основное внимание будет сосредоточено на выявлении и пресечении следующих нарушений антимонопольного законодательства в цифровой сфере:
«Большие данные» и «цифровые алгоритмы» могут влиять на два структурных фактора антиконкурентного сговора: на частоту взаимодействия его участников и прозрачность соответствующего рынка. «Цифровые алгоритмы» потенциально могут использоваться конкурентами для мониторинга цен друг друга и программирования немедленной реакции на любые изменения. Однако в большинстве случаев поведение, наблюдаемое на рынке, является результатом одновременного использования «алгоритмов» конкурентами, без какого-либо предварительного контакта между ними – а это не будет являться практикой, 26 выходящей за рамки правовых положений, запрещающих соглашения между конкурентами.
Таким образом, «большие данные» и «цифровые алгоритмы» могут интерпретироваться в контексте антиконкурентного соглашения или антиконкурентной координации в тех случаях, когда они целенаправленно используются участниками рынка как инструмент реализации антиконкурентного соглашения или координации антиконкурентного поведения. При этом такой подход «мониторинга» рынка и корректировки цен может быть квалифицирован как «алгоритмический сговор», когда могут быть доказаны существующие договоренности об одновременном использовании аналогичных компьютерных алгоритмов.
В частности, ЕК отмечает, что с 2008 года компания Google начала реализовывать на европейских рынках фундаментальные изменения в стратегии, направленные на продвижение своего сервиса сравнения покупок, которая основывалась на доминировании Google на рынке общего поиска в Интернете, путем:
– систематического предоставления приоритетного места своей собственной службе сравнения покупок (когда потребитель вводит запрос в поисковую систему Google, в отношении которой служба сравнения покупок Google хочет показать результаты, они отображаются в верхней части результатов поиска или рядом с ними);
– понижения рейтинга конкурирующих сервисов сравнения покупок в результатах поиска (Конкурирующие сервисы сравнения покупок появляются в результатах поиска Google на основе общих поисковых алгоритмов Google. Google включил в эти алгоритмы ряд критериев, в результате чего конкурирующие сервисы сравнения цен понижаются. Факты показывают, что даже самый авторитетный конкурирующий сервис появляется в среднем только на четвертой странице результатов поиска Google, а другие - еще ниже. Собственная служба сравнения покупок Google не подчиняется общим алгоритмам поиска Google, включая такие понижения. В результате сервис сравнения покупок Google гораздо более заметен для потребителей в результатах поиска Google, в то время как конкурирующие сервисы сравнения покупок гораздо менее заметны).
Это означает, что уделяя первоочередное место только своей собственной службе сравнения покупок и понижая уровень конкурентов, компания Google получила значительное преимущество по сравнению с конкурентами.
Компания Google ввела эту практику во всех 13 странах Европейской зоны, где внедрена ее служба сравнения покупок.
Европейская Комиссия (дело № 40099 от 18.07.2018г.) в 2015 году возбудила дело в отношении действий компании Google по установлению для производителей устройств на базе ОС «Android» ряда ограничений. ЕК было установлено, что компания Google доминирует на национальных рынках общего поиска в Интернете по ЕЭЗ, то есть во всех 31 государстве-члене. Также, благодаря контролю над Android, компания Google занимает доминирующее положение на мировом рынке лицензируемых интеллектуальных мобильных операционных систем (за исключением Китая) с долей рынка более 95%. Кроме того, компания Google доминирует и на мировом рынке (за исключением Китая) магазинов приложений для мобильной операционной системы Android.
По результатам проведенного расследования ЕК принято решение о признании действий компаний Google и Alphabet нарушением статьи 102 Договора о Функционировании Европейского союза и о прекращении ими соответствующего нарушения. В случае невыполнения решения ЕК компании должны будут оплатить штрафы в размере до 5% от среднего дневного оборота Alphabet (материнской компании Google). Одновременно ЕК оштрафовала компанию Google на 4,34 миллиарда евро за нарушение антимонопольных правил ЕС.
Злоупотребление доминирующим положением компании Google выразилось:
– В незаконном связывании Google Play Store с поиском компании Google и приложения браузера Google Chrome. Так, компания Google предлагает свои мобильные приложения и услуги производителям устройств в виде пакета, который включает в себя Google Play Store, приложение Google Search и браузер Google Chrome. Условия лицензионного соглашения компании Google не позволяют производителям предварительно устанавливать приложения разработанные конкурентами Google;
– В незаконных платежах со стороны компании Google в адрес некоторых крупных производителей устройств при условии предварительной установлении Google Search;
– В запрете производителям устройств использовать любую альтернативную версию Android, не одобренную Google («вилки» Android). Это позволило компании Google иметь возможность предварительно установить на свои устройства проприетарные приложения Google, включая Play Store и Google Search, а производителям пришлось взять на себя обязательство не разрабатывать и не продавать даже одно устройство, работающее на «вилках» Android.
Практика по применению техник геоблокинга как потенциального нарушения конкуренции в последнее время получила широкое распространение на цифровых рынках. Активно над правовой и экономической оценкой данной потенциально антиконкурентной практикой работает Европейская Комиссия, в опыте которой имеется уже несколько расследований и возбужденных дел против компаний, использовавших технологии геоблокинга для получения конкурентных преимуществ на различных цифровых рынках.
Обобщая практику ЕК по выявлению и анализу случаев ограничения трансграничной торговли на различных цифровых рынках посредством геоблокина, подходы ЕК в общем виде сводятся к следующему:
1) геоблокинг как нарушение правил конкуренции на общем рынке чаще всего проявляется на рынках, где возможна онлайн-продажа товаров или сервисов (видеоконтент, ПК-игры, онлайн-продажа лицензионных продуктов);
2) условия геоблокинга предусматриваются в лицензионных соглашениях, заключенных между правообладателями прав интеллектуальной собственности и лицензиатами;
3) при рассмотрении необходимо соотносить нормы конкурентного права и права интеллектуальной собственности.
В целом экспертным сообществом отмечается положительная динамика изменений законодательства Казахстана в части либерализации регулирования экономической концентрации, но ее характер является несистемным и некомплексным. Изменения носили больше эпизодический характер.
В целом, соотношение согласованных (98%) и запрещенных сделок (2%) может свидетельствовать о том, что механизм рассмотрения антимонопольным органом сделок по экономической концентрации является малоэффективным, причиной для чего может выступать все еще широкий охват регулируемой сферы. Распределение сферы контроля за экономической концентрацией в настоящее время обусловлено закрепленными в законодательстве критериями признания сделок экономической концентрацией, а также пороговыми значениями по стоимости активов и оборотов субъектов рынка, участвующих в сделке.
Объективность распределения сферы регулирования экономической концентрацией прямым образом транслирует рациональность нагрузки на персонал антимонопольного органа и бизнес-среду. Таким образом, опасность нерационального распределения сферы регулирования экономической концентрации заключается в том, что она может способствовать тому, что базовая цель по выявлению ограничивающих конкуренцию сделок будет подменена формальным исполнением антимонопольным органом бюрократических процедур по рассмотрению ходатайств на экономическую концентрацию.
В таких условиях существующая административная процедура по согласованию сделок экономической концентрации, приводит к снижению инвестиционной привлекательности. Причинами избыточной нагруженности действующей процедуры определены непомерно большой объем информации, требуемый для предоставления в антимонопольный орган, длительные сроки рассмотрения ходатайств.
Асимметричность информации подразумевает под собой неравномерное распределение информации между сторонами. Асимметричная информация характерна для многих ситуаций в предпринимательстве. Как правило, поставщик товара знает о его характеристиках, а также об имеющихся предложениях на рынке, больше, чем покупатель. В данном случае формируются предпосылки для «провала», так как асимметричная информация создает барьеры для переориентации спроса: ограничивает условия вступления на соответствующий товарный рынок для новых участников, а также возможности потребителей по поиску более выгодных предложений, тем самым дестимулирует конкуренцию продавцов за потребителя.
Примером могут служить рынки услуг жилищно-коммунального хозяйства. Так, в настоящее время действующий порядок смены энергоснабжающей организации значительно и слабая осведомленность самих потребителей о возможности смены поставщика услуг по электроснабжению снижают стимулы для потребителей по переключению на альтернативных поставщиков электрической энергии.
Антимонопольный орган в рамках механизмов раскрытия недобросовестной конкуренции рассмотрит практику «токсичной конкуренции» (toxic competition), то есть идентифицирования и эксплуатирования субъектами рынка поведенческих слабостей потребителей и принуждения их к иррациональному выбору, основанному на ассиметричности информации. В частности, на примере международного опыта будут рассмотрены следующие распространенные схемы ценообразования:
Этот вид ценообразования довольно часто используется в индустрии гостеприимства, путешествий, при продаже товаров через интернет. Компании предлагают изначально низкую базовую цену, которая выступает «приманкой» для потребителя, но не включают дополнительные сборы, которые предъявляются «по факту», либо указываются на последующих страницах сайта мелким шрифтом. К примеру, к изначально низкой цене гостиничного номера добавляются наценки за местные налоги и курортные или туристические сборы, питание, использование дополнительных полотенец и халатов, телевизионных программ, бара, бассейна, тренажерного зала или спа. Авиакомпании могут не включать сборы за багаж, выбор места, налоги, питание. Как результат, конечная цена становится намного выше.
Изначально низкие цены не позволяют провести качественное сравнение вариантов и являются наказанием для добросовестных продавцов. Причиной является то, что потребитель, потративший определенное время на процесс покупки, к моменту получения полной информации уже принял решение о покупке в целях экономии своего времени.
Обычно применяется в отраслях с жесткой ценовой конкуренцией, где цена имеет определяющее значение. В Европейском союзе, Австралии регулирующие органы установили запрет на взимание подобного рода дополнительных сборов и требуют их учета сразу в ценовом предложении.
Недобросовестные ритейлеры сначала завышают стоимость, а затем якобы делают скидку. Такие искусственные завышения могут приводить к тому, что покупая товар со скидкой 50%, покупатель в результате покупает его дороже, чем он стоил до распродажи или с небольшой скидкой.
К примеру, в магазине продаются два вида стирального порошка А и Б с одинаковой ценой 1000 тенге за упаковку 1 кг. Однако марка А продается с дисконтом 33%, с окончательной ценой 670 тенге, а марка Б сохраняет цену, но предлагает увеличенный на 33% объем, то есть 1,33 кг. Что выбрать покупателю?
Еще один пример, в мультибрендовом магазине костюм фирмы Х стоимостью 100000 тенге продается со скидкой 40%. Одновременно в фирменном магазине этой же фирмы на него обозначены две скидки, сначала 20%, затем дополнительно 25%. Что выгоднее?
Немногие имеют возможность и способности быстро считать, поэтому психологически потребитель выбирает большее количество. В первом случае, выбирая увеличенный объем он оказывается в проигрыше, поскольку реально уравновешивающий скидку в 33% дополнительный объем должен быть 50%. Во втором случае никакой разницы нет, т.к. общая скидка одинакова и составляет 40%.
Должны ли компании честно уведомлять об этом потребителя?
Это предложения товаров, основанные на боязни потребителя упустить выгоду. В результате потребители действуют немедленно, хотя зачастую даже не планировали покупку. Подобные «флеш-распродажи» (п.п.4,5) создают шумиху вокруг бренда и вызывают ощущение срочности. Основной принцип подобных распродаж: дефицит + таймер = приманивание покупателя.
Международные организации отмечают ключевое значение конкуренции для государства. К примеру, ОЭСР, Всемирный экономический форум и Стратегический исследовательский институт США говорят о том, что только конкуренция может привести к повышению стандартов уровня жизни населения, мотивирует внедрение инноваций, увеличивает продуктивность, привлекает инвестиции.
В рекомендациях ОЭСР «Руководство для оказания помощи органам по вопросам конкуренции в оценке ожидаемого воздействия их деятельности» отмечено, что слабая конкуренция (отсутствие конкуренции) на рынках может привести в среднем к повышению цен на 3-10%. Процесс нелегального слияния компаний может привести к увеличению концентрации на рынке и вызвать повышение цен в среднем на 3%, в случае со злоупотреблением доминирующим положением в среднем рост цен может достигать 5% и при картельных сговорах 10%. В аналитическом докладе «Последствия слабой конкуренции: количественные оценки и выводы для политики» эксперты отмечают, что связанные с ограниченной конкуренцией максимальные количественные оценки чистых потерь благосостояния колеблются в интервале от 0,1 до 5 -6 % ВВП.
В этой связи, в более чем 125 юрисдикций действует режим законодательства о конкуренции, и в подавляющем большинстве из них действует орган по обеспечению соблюдения законодательства о конкуренции.
Для целей формирования эффективной системы по защиты и развитию конкуренции с учетом современных реалий изучен международный опыт и лучшие мировые практики ОЭСР, Европейского союза, Австрии, Великобритании, Германии, Италии, Канады, Китая, Российской Федерации США и других стран.
Развитие доктрины «ключевой мощности» связано с антитрестовским законодательством США, в дальнейшем постепенное сближение привело к появлению подобной практики в Европейском союзе. К злоупотреблениям, связанным с КМ близко находятся виды злоупотреблений, связанные с отказом от заключения договора, дискриминация по видам потребителей, навязывание условий договора.
Генеральный директорат по конкуренции Европейской комиссии сформулировал следующие 5 условий ограничения доступа к КМ:
1) практика должна классифицироваться, как отказ от заключения договора (сюда относятся, например, тактика затягивания или согласия при условии установления чрезмерно высоких цен);
2) заявляющий об отказе субъект рынка должен занимать доминирующее положение;
3) инфраструктура или объект, или ресурсы производства являются незаменимыми;
4) отказ по всей вероятности, будет сопровождаться отрицательными воздействиями для конкуренции;
5) отказ не имеет объективного объяснения.
Таким образом, занимающий доминирующее положение субъект рынка, владеющий КМ, с помощью которой он способен исключить конкуренцию, как на основном, так и на сопряженном рынке и дублирование которой экономически нецелесообразно, который даже за справедливую плату не дает доступ к ней другому субъекту рынка, хотя предоставление доступа является выполнимым и не оказывает отрицательного влияния на экономическую деятельность владельца КМ совершает нарушение антимонопольного законодательства.
Примером применения доступа к КМ в зарубежной антимонопольной практике являются антимонопольные дела в отношении Microsoft Corporation. В Европейском союзе (середина 2000-х годов) обвинение заключалось в ограничении доступа на рынок независимых производителей серверного и мультимедийного программного обеспечения. Факт применения Microsoft Corporation антиконкурентных мер был доказан. В результате помимо предписаний антимонопольного органа о прекращении нарушений компании была предъявлена серия штрафов за недостаточно оперативное выполнение предъявленных ей требований.
Одной из основных проблем, связанных с искаженным ценообразованием, является проблема так называемого перекрестного субсидирования: один из видов ценовой дискриминации, при которой для одних покупателей (потребителей) устанавливается цена выше предельных издержек, а для других - ниже, что позволяет в итоге формировать цены, равные средним издержкам. К примеру, в странах СНГ в период экономического спада, характеризующегося высоким уровнем инфляции (начало 1990-х гг.) были приняты меры социальной поддержки населения, в том числе путем применения льготных тарифов. Рост издержек предприятий отрасли компенсировался за счет роста цен на электроэнергию иных потребителей.
За последние 10–15 лет страны Европейского союза поэтапно отказались от общих единых социальных тарифов. Они привели цены населения к ценам МСБ и перешли к механизмам адресных субсидий (например, механизм Winter Fuel Payment в Великобритании, по которому 11,8 млн пенсионеров получают 2,1 млрд фунтов стерлингов в год), а также программам «регуляторного энергосервиса» по повышению энергоэффективности жилья. Например, EnergyCompany Obligation – обязательство сбытовых компаний в UK по проведению энергоаудита и внедрению энергосберегающих мер для социально незащищенных слоев населения за счет надбавок энергорынка. В США еще одним методом поддержки населения являются lifeline rates («соцнорма») –ступенчатый тариф с градацией, как правило, до и свыше 300–500 кВтч, обеспечивающий доступность энергоснабжения для домохозяйств с низким энергопотреблением.
В целом, в передовых развитых странах придерживаются принципа невмешательства государства («Laissez-Faire») в рыночные процессы во избежание проблем, связанных с искажением ценообразования. Такой подход обосновывается, тем что рынок на основе законов спроса и предложения самостоятельно устанавливает оптимальную рыночную цену на товары и услуги, приводит к установлению правильных ценовых сигналов на соответствующих товарных рынках и экономики в целом.
Многие из стран ОЭСР используют оценку воздействия на конкуренцию в практике государственного управления. Положительное влияние оценки воздействия на конкуренцию практически во всех случаях очевидно, причем применение данного вида оценки позволяет достаточно быстро добиться существенного повышения состязательности на рынках и, следовательно, улучшения социально-экономических показателей. Особо ощутимый положительный результат оценка воздействия на конкуренцию дает тогда, когда все НПА подлежат оценке, и рано или поздно проходят через процедуру оценки и пересмотра.
Лидером в вопросах проведения оценок воздействия на конкуренцию, бесспорно, является Великобритания. Нормативные акты оцениваются на всех уровнях власти, в том числе и на муниципальном уровне. Оценка воздействия на конкуренцию, в соответствии с Рекомендациями Управления по справедливой торговле Великобритании, проводится в рамках оценки регуляторного воздействия (рассматривается три альтернативных варианта регулирования, в том числе вариант «статус-кво») и использует конкурентный фильтр.
Еще одним из примеров проведения «тотальной» оценки воздействия на конкуренцию всех НПА на всех уровнях власти и всех территориях являются мероприятия Национальной конкурентной политики Австралии.
В 1995 г. доклад Хилмера основной задачей экономической реформы в Австралии поставил отмену законодательных норм, ограничивающих конкуренцию, за исключением тех, которые обеспечивают существенный положительный социальный эффект.
Пересмотр и ревизия законодательства, ограничивающего конкуренцию осуществлялись с 1996 г. По условиям Национальной конкурентной политики, законодательное регулирование, ограничивающее конкуренцию, может быть сохранено только в 2-х случаях: если выгоды для местного сообщества от ограничения конкуренции превышают потери и если цель законодательного регулирования может быть достигнута только в случае ограничения конкуренции.
Автором «теста желтых страниц» является Стефан Голдсмит, профессор Гарвардской школы им. Дж. Кеннеди. Правило «желтых страниц» впервые было применено в США (Штат Индианаполис), в результате чего более 50 видов государственных услуг было передано в конкурентную среду, а расходы на оказание услуг были снижены на более чем 400 млн. долл. США.
Правило «желтых страниц» было реализовано при приватизации полей для гольфа, парков отдыха и развлечений, музеев, зоопарков, что привело к предоставлению услуг лучшего качества по более низкой цене.
Тест желтых страниц закреплен законодательно. Закон «О федеральной инвентаризации» предполагает, что все федеральные агентства ежегодно проводят функциональный анализ и предоставляют в Министерство/департамент бюджета и менеджмента список функций, подразделяя их на традиционные и коммерческие. Все коммерческие функции/услуги далее подлежат приватизации, в т.ч. посредством теста желтых страниц.
Влияние экономического анализа на принимаемые антимонопольными органами решения усиливается как в развитых, так и в развивающихся странах.
Ссылки на экономические исследования зачастую используются в решениях конкурентных ведомств и высших судебных органов в странах ОЭСР. К примеру, более 75% судебных решений в США (в период с 1997 года по 2006 годы) в практических делах по конкуренции было основано на экономических исследованиях. Аналогичным образом обстоят дела по решениям, принятым по фактам антиконкурентного поведения Европейской комиссией и Судом Европейского союза.
Отношение судов к использованию экономического анализа, направленного на обеспечение правовой определенности, сыграло ключевую роль в распространении экономического анализа в вопросах конкуренции.
Учитывая, что вопросы антимонопольного правоприменения зачастую являются комплексными и сложными с экономической точки зрения, в международной практике конкурентные ведомства зачастую привлекают к соответствующей экономической экспертизе главных экономистов по конкуренции (Chief Competition Economist).
К примеру, в Европейской комиссии главный экономист входит в состав Генерального директората по конкуренции. В его команду входят также 28 экономистов. Он дает независимую экономическую оценку по вопросам применения правил конкуренции Европейского союза, участвует в рассмотрении отдельных дел по конкуренции (в частности, связанных со сложными экономическими вопросами и количественным анализом), а также оказывает помощь по судебным делам.
В РФ в целях оптимизации и сокращения количества сделок, подлежащих согласованию антимонопольным органом, определяются исключения в отношении ряда объектов. Например, к зданиям и объектам, не имеющим промышленное назначение, относят, к примеру, бизнес-центры, торгово-развлекательные комплексы, объекты оптовой и розничной торговли и прочие непромышленные помещения. Рынки, на которых происходят сделки в отношении подобных объектов, как правило, не являются олигопольными. Решение одного субъекта на таких рынках, как правило, может не оказывать решающее влияние на других субъектов в силу их многочисленности.
Также в РФ применяется более высокое пороговое значение балансовой стоимости активов (20%), являющихся предметом сделки. Кроме того, в РФ также были предприняты действия по оптимизации положений касательно группы лиц, в связи с чем в ходатайстве на экономическую концентрацию описывается меньшее число субъектов, чем в Казахстане.
Исключение барьеров переориентации спроса. Внимание потребителя является основным предметом конкурентного соперничества между поставщиками. В международной практике введен термин для такого потребителя – empowered consumer (дословно – «потребитель, наделенный властью»).
Издержки смены поставщика услуг могут быть финансовыми (необходимость заплатить), транзакционными (необходимость потратить время и усилия на совершение действия, получение информации) и даже ментальными (например, естественная «якорность» сознания, снижающая стимулы человека к любым изменениям статуса-кво, или психологический дискомфорт от совершения определенных действий). Независимо от типа, такие барьеры ограничивают возможности потребителей уйти от неэффективного поставщика и получить лучшее конкурентное предложение, а значит, сдерживают конкуренцию. Поэтому необходимо стремиться, чтобы издержки переключения для потребителей были минимальными.
Показательным в данном случае является опыт Германии: потребитель с помощью специального интернет-ресурса, обеспечивающего сравнение ценовых предложений поставщиков электричества и заключение с ними соглашений, может определить оптимальный для своих нужд тариф, затем посредством различных способов связи (телефон, интернет, офис) направляет заявку на заключение договора.
Получив заявку, новый поставщик уведомляет прежнюю ЭСО о расторжении договора и производит соответствующие процедуры по переходу потребителя на свое обслуживание. Данная процедура в среднем занимает около двух недель и позволяет потребителю получать скидки до 30%.
В своем Послании народу Казахстана «КАЗАХСТАН В НОВОЙ РЕАЛЬНОСТИ: ВРЕМЯ ДЕЙСТВИЙ» от 1 сентября 2020 года Глава государства К.К. Токаев обозначил вопросы честной конкуренции, ведущей роли частного предпринимательства и справедливого распределения благ в качестве одних их основных принципов нового экономического курса страны и поручил разнообразить конкурентное поле, создать действительно равные возможности для каждого предпринимателя, прекратить монополизацию рынков.
Соответствующий вектор развития государственной политики в области конкуренции Республики Казахстан в настоящее время закреплен в основных документах Системы государственного планирования: в Стратегии развития Казахстана до 2050 года (далее – Стратегия), Общенациональном приоритете 8 «Построение диверсифицированной и инновационной экономики» (далее – Общенациональный приоритет), Национальном плане развития Республики Казахстан до 2025 года (далее – Нацплан).
Одним из требований Стратегии является обеспечение правил честной конкуренции. В связи с чем, честная конкуренция объявлена одним из основных принципов формирования новой модели развития страны, изложенной в Нацплане. Нацпланом в целом сформулированы подходы к реализации, в т.ч. Общенационального приоритета, направленного на стимулирование и развитие экономической активности предпринимателей, эффективную защиту частной собственности и конкуренции.
Общенациональным приоритетом определены принципиальные изменения для Казахстана, в том числе:
от регулирования к мотивированию;
от повышенного административного контроля к упрощению и легальному ведению предпринимательской деятельности;
от активной роли государства как собственника и регулятора в отраслях к здоровой конкуренции между частными субъектами.
Также Общенациональным приоритетом определены необходимые для реализации принципиальных изменений основные задачи, в том числе по разгосударствлению в конкурентных отраслях, а также обеспечению здоровой конкурентной среды.
Основным стратегическим показателем является увеличение доли среднего предпринимательства в экономике Казахстана более чем в 1,7 раза.
В рамках реализации Общенационального приоритета важно обеспечить достижение следующих целей:
1) формирование благоприятной проконкурентной правовой и институциональной среды для эффективной защиты и развития конкуренции;
2) устранение системных барьеров, сдерживающих развитие конкуренции;
3) обеспечение недискриминационного доступа к «ключевой мощности»;
4) сокращение доли субъектов рынка с государственным участием;
5) снижение уровня рыночной концентрации на ключевых товарных рынках;
6) обеспечение равного доступа субъектов бизнеса к мерам государственной поддержки.
Особенностью нового этапа развития сферы защиты и развития конкуренции является уход от карательной ее направленности с ориентацией на мероприятия, ведущие к формированию проконкурентной среды на товарных рынках. Это требует существенного повышения качества реализации мер по защите конкуренции, в связи с чем одним из главных приоритетов в деятельности антимонопольного органа будет являться совершенствование законодательства в области защиты конкуренции и практики его правоприменения в соответствии с лучшим международным опытом посредством формирования эффективных подходов и механизмов предупреждения нарушений.
Важнейшей вехой в развитии конкуренции в стране помимо институционального усиления ее архитектуры стал «перезапуск» государственной конкурентной политики: определены основные направления государственной политики по развитию конкуренции (Указ Президента Республики Казахстан №484), где впервые содействие развитию конкуренции и внедрение проактивной конкурентной политики в стране объявлено приоритетным направлением деятельности Президента, Правительства, центральных государственных и местных исполнительных органов, органов местного самоуправления.
В этой связи, будут определены подходы по эффективному взаимодействию государственной политики в области конкуренции Республики Казахстан и отраслевых государственных политик в целях выстраивания целостной конкурентной политики Казахстана, интегрируемой в общую экономическую политику страны. Для этого важнейшее значение принимает необходимость, в том числе реализации мер экономического стимулирования развития рынков и введения в сферы законодательства Республики Казахстан норм проконкурентного характера.
Вместе с тем, быстро изменяющаяся внешняя среда активно создает новые вызовы для конкуренции. К примеру, международные эксперты отмечают, что последствия пандемии и связанная с ней рецессия, могут усугубить и без того растущую в докризисный период концентрацию рынков.
Потенциально новой проблемой, вызванной коронакризисом, является риск от применяемых в период пандемии мер поддержки, которые могут стать инструментом искажения рыночных условий. Современная конкурентная политика, по мнению экспертов, должна учитывать новые факторы рыночной концентрации, связанные в т.ч. с учетом четвертой промышленной революции.
Развитие государственной политики в сфере защиты и развития конкуренции осуществляется на основе 7 основных принципов:
Основополагающий принцип конкурентной политики, в соответствии с которым всем участникам рынка независимо от их формы собственности и любых иных обстоятельств предоставляются равные условия и возможности при осуществлении предпринимательской деятельности.
Профилактика нарушений законодательства в области защиты конкуренции и мотивация субъектов рынка исполнять требования, установленные законодательством Республики Казахстан имеют приоритет перед применением мер государственного принуждения в процессе осуществления предпринимательской деятельности.
В целях развития частного предпринимательства и конкуренции государством принимаются меры, направленные на сокращение доли участия государства в предпринимательской деятельности.
Центральные и местные исполнительные органы принимают участие в реализации государственной политики в области конкуренции в пределах их компетенции, определенной законодательством Республики Казахстан. Государственные органы в пределах своей компетенции обязаны принимать меры по развитию конкуренции при реализации государственной политики в соответствующих отраслях экономики и не совершать действий (бездействия), нарушающих принцип «полезного действия» («effet utile») конкуренции.
Деятельность антимонопольного органа должна быть публичной и открытой по принятию решений, затрагивающих интересы субъектов предпринимательства в пределах, установленных законами Республики Казахстан.
Деятельность, направленная на ограничение или устранение конкуренции, ущемление прав и законных интересов потребителей, недобросовестная конкуренция запрещаются. Монополистическая деятельность регулируется и ограничивается законом.
Реализация государственной политики по защите и развитию конкуренции будет осуществляться по следующим направлениям:
В условиях высокой концентрации рынков, в том числе в сфере топливно-энергетического комплекса (уголь, нефтепродукты, электроэнергия) необходимо обеспечить доступ независимых поставщиков к ресурсам производителей.
С учетом сформированной олигопольной структуры рынка, необходимым инструментом развития конкуренции выступает развитие биржевой (организованной) торговли, которая имеет ряд преимуществ:
- обеспечение равного доступа к ресурсам, что обусловлено возможностью одновременного участия на торгах неограниченного круга продавцов и покупателей;
- формирование информативного рыночного ценообразования, формирующего надежные ценовые индикаторы, что в свою очередь упрощает процедуры надзора (мониторинга) со стороны регулирующих органов;
- участникам торгов биржевые площадки гарантируют исполнение обязательств по заключенным сделкам с использованием клиринга биржи, а также экономию ресурсов (проведение торгов в кратчайшие сроки, широкий региональный охват, отсутствие необходимости в поиске контрагентов и проведения конкурсных процедур).
В этой связи, должны быть решены 2 основные задачи: расширение перечня биржевых товаров и поэтапное увеличение объемов биржевых торгов.
Казахстанский рынок нефтепродуктов характеризуется высокой степенью монополизации. Деятельность вертикально-интегрированных компаний, доминирующих, как на оптовом, так и розничном рынках, выдавливает независимых мелких предпринимателей. В этой связи, важнейшим направлением станет работа по повышению прозрачности системы производства и реализации нефтепродуктов.
Будут предложены новые конкурентные условия функционирования товарных рынков и реализации ресурсов.
Биржевые торги нефтепродуктами будут проводится в «жестких» рамках, исключающих любые ценовые манипуляции, включая максимальный процентный шаг роста цен в течение в торговой сессии, равномерные объемы реализации, а также приостановление торгов в случаях высоких ценовых колебаний.
Реализация внебиржевых объемов нефтепродуктов будет осуществляться в рамках правил доступа к КМ, определяющих порядок отбора контрагентов, основания отказа в реализации продукции.
Будет также пересмотрен действующий механизм «давальческой» схемы поставки нефти и нефтепродуктов с поэтапным переходом к биржевой торговле нефтью. В условиях сохранения обязательств недропользователей по обеспечению потребности внутреннего рынка реализация данных подходов обеспечит не только прозрачность функционирования рынка, но и снятие всех ограничений доступа новых игроков, а также уход с рынка непродуктивных посредников.
Важнейшей задачей является обеспечение доступа к ключевой мощности.
Примерами являются магистральная железнодорожная сеть, кабельная канализация для связи, первичные металлы для дальнейшей переработки, морские порты, субстанции для производства лекарств, технологии производства. Нами определены не только принципы доступа к ключевой мощности: равный доступ, открытость, платность, но и будут детализированы условия, сроки, основания отказа и прочее.
Важнейшим направлением развития конкуренции является сокращение государственного участия.
Крайне важно изменить текущую роль государства в экономике за счет ее выборочного снижения в предпринимательской деятельности и обеспечения равных условий для участников рынка. Результаты данной работы должны обеспечить увеличение числа частных предприятий за счет освобождения государством соответствующих рыночных ниш, повышение конкуренции между субъектами товарных рынков, а также сокращение затрат субъектов квазигосударственного сектора, которые в условиях конкуренции будут вынуждены оптимизировать свою деятельность. Данное направление будет реализовано посредством решения нижеследующих задач.
В реализацию принципа «Yellow Pages Rules» будет продолжена работа по приватизации объектов государственной собственности. Целесообразность присутствия государства на товарных рынках в настоящее время антимонопольным органом определяется в рамках анализа состояния конкуренции.
Проведение анализа и оценки состояния конкурентной среды на товарном рынке включает 7 этапов (определение товара, границ, временной интервал, субъектный состав, объем рынка, барьеры, состояние конкурентной среды). Наряду с этим, для установления целесообразности присутствия государства необходимо дополнительно проведение трех этапов (анализ учредительных документов субъектов квазигосударственного сектора, анализ и оценку финансово-хозяйственной деятельности, обследование товарного рынка, на соответствие принципу субсидиарности (вспомогательной роли государства).
Проведение всех вышеуказанных этапов является длительной процедурой и может достигать 12 месяцев. Для ускорения процессов разгосударствления внедряется «секторальный подход» (метод ускоренной приватизации). Так, вместо привязки к ОКЭД (разукрупненные категории предпринимательской деятельности) предлагается рассматривать конкретные сферы экономической деятельности, включающие множество товарных рынков.
Новые подходы к отбору активов, подлежащих передаче в конкурентную среду, будут реализованы в два этапа.
В первую очередь, будут предложены базовые критерии отбора, понятные для общества, государственных органов. Это доля малого и среднего предпринимательства, частных инвестиций, оборот розничной торговли частных предпринимателей. Данные показатели будут рассматриваться в административных границах нахождения объекта приватизации.
На втором этапе, в целях недопущения создания монопольного положения при приватизации государственных доминирующих компаний предлагается определить порядок формирования плана приватизации. Перед оценкой актива антимонопольный орган также будет давать предложения о вариантах приватизации с учетом сложившейся структуры рынка.
Действующий перечень видов деятельности, разрешенных для субъектов квазигосударственного сектора, принят в 2015 году и представляет собой обезличенный список, с указанием пятизначных кодов ОКЭД (общий классификатор видов экономической деятельности).
С учетом новых задач по кардинальному сокращению государственного участия в экономике разработан новый формат перечня видов деятельности. Пересмотр действующих инструментов позволит внедрить принципы «умного регулирования», а именно сокращение видов деятельности государства с учетом уровня развития конкуренции регионах.
Новая редакция перечня позволит исключить присутствие государства в крупных городах, без ущерба для сельского населения. Кроме того, с учетом исполнения Плана приватизации неактуальные виды деятельности будут автоматически исключаться в целях недопущения повторного присутствия государства на рынках с развитой конкуренцией.
Новый формат перечня позволит сократить участие государственных предприятий с учетом баланса интересов государства и бизнеса.
Одним из направлений по сокращению государственного участия в предпринимательстве будет определение исчерпывающего перечня оснований выделения государственных заданий, как наиболее распространенной формы финансирования подведомственных предприятий и неконкурентного закупа товаров. В целях обеспечения единой правоприменительной практики будет внедрена процедура согласования государственных заданий.
Выявлено более 50 субъектов рынка, наделенных исключительными правами, уполномоченных на реализацию отдельных экономических функций и монопольное оказание услуг. Наличие норм, закрепляющих исключительные права за определенными субъектами рынка, ограничивает конкуренцию на соответствующих товарных рынках и, как правило, ведет к увеличению расходов покупателей товаров.
Предоставление исключительных прав субъектам рынка должно соответствовать установленным Предпринимательским кодексом целям и задачам такого ограничения конкуренции: сохранение конституционного строя, обеспечение национальной безопасности, общественного порядка, прав и свобод человека, здоровья граждан.
Более того, на деятельность субъектов государственной монополии распространяется ряд ограничений, таких как реализация товаров по регулируемым ценам, запрет на осуществление иных видов деятельности (участие на смежных рынках), законодательное регулирование их деятельности. Наличие этих требований обусловлено наличием монопольного права и высокими рисками злоупотребления им. С учетом изложенного, правовой режим государственной монополии будет распространен на операторов.
В рамках подписанного Главой государства 3 января 2022 года Закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам развития конкуренции» жестко регламентированы условиях создания и функционирования государственных и частных операторов. Это конкурсный отбор, ограниченный срок деятельности, согласование цен и запрет на осуществление не основной деятельности.
Будет продолжена работа по сокращению уже созданных операторов.
В рамках действующего законодательства перед СПК неопределенны конкретные цели и задачи. Региональные институты развития конкурируют с частным бизнесом при решении краткосрочных задач МИО. Для решения данной проблемы необходимо рассмотрение вопроса разработки законопроекта по регулированию деятельности СПК.
Центральные государственные органы в пределах своей компетенции будут принимать меры по развитию конкуренции при реализации государственной политики в соответствующих отраслях экономики. В частности, совместно с отраслевыми ведомствами ежегодно будут разрабатываться план развития конкуренции на 5-7 рынках.
Внедрение механизма и методологии оценки воздействия на конкуренцию проектов нормативных правовых актов будет осуществлено в соответствии со стандартами ОЭСР. Под оценкой воздействия на конкуренцию понимается процесс анализа нормативных актов, направленный на достижение двух основных целей. Во-первых, выявляются те нормы, которые без необходимости препятствуют конкуренции. Во-вторых, оказывается помощь в их пересмотре, чтобы они не создавали таких препятствий без особой необходимости.
Оценка воздействия на конкуренцию может быть использована государственными органами как для оценки действующих нормативных правовых актов (в конкретных отраслях), так и разрабатываемых проектов нормативных правовых актов.
Это позволит государственным органам корректировать отраслевую политику с учетом ее возможного влияния на конкуренцию.
Если результаты оценки будут указывать на возможность ухудшения состояния конкурентной среды на товарном рынке, разработчик проекта нормативного правового акта должен будет найти наименее антиконкурентную альтернативу, которая позволяет достичь тех же самых целей, что и оцениваемые нормы регулирования.
Таким образом, государственные органы смогут уменьшить число необоснованных ограничений, применяя методологию оценки воздействия на конкуренцию, разработанную в соответствии со стандартами ОЭСР.
С учетом изложенного, включение оценки воздействия на конкуренцию в процесс разработки проектов нормативных актов принесет значительные экономические выгоды, указывая на те области, где функционирование рынка без необходимости ограничивается, и предлагая альтернативные нормы, которые позволят достичь поставленных целей, в то же время насколько это возможно, ориентируясь на развитие конкуренции.
В целях устранения факторов, приводящих к искажению ценообразования, и как следствие устраняющих ценовую конкуренцию, будут реализованы меры по постепенной замене инструментов ценового регулирования инструментами антимонопольного контроля.
Будет интенсифицирована деятельность краудсорсинговых площадок, направленных на выявление и устранение барьеров входа на товарные рынки.
Существующая практика персонализации мер государственной поддержки является фактором, сдерживающим развитие конкуренции в различных секторах экономики. В основном поддерживается крупный бизнес. Глава государства, выступая перед Мажилисом Парламента Республики Казахстан 11 января 2022 года, поставил задачу по кардинальному пересмотру подходов по предоставлению мер государственной поддержки.
В этой связи, в целях развития малого предпринимательства и создания равных условий принимаемые меры государственной поддержки должны будут согласовываться с антимонопольным органом, за исключением случаев реализации комплекса антикризисных мероприятий для поддержки экономики, стимулирования деловой активности и занятости населения, инициированных по поручению Президента Республики Казахстан.
При принятии мер государственной поддержки будут учитываться уровень концентрации товарного рынка, его монополизации, наличие барьеров входа на рынок, доля малого, среднего предпринимательства, баланс рынка и уровень государственного участия.
Это будет реализовано посредством согласования новых мер, правил государственной поддержки предпринимательства и мониторинга деятельности лиц, предоставляющих меры поддержки, на предмет соблюдения конкурентного законодательства.
В рамках направления по развитию сельского хозяйства будет изменен действующий механизм государственной поддержки предприятий.
Ежегодно выделяемый объем средств распределяется среди ограниченного круга крупных товаропроизводителей. По остаточному принципу субсидируются мелкие и средние хозяйства. В этой связи, будут заменены экономически неэффективные субсидии на удешевление стоимости сельхозпродукции на льготное кредитование, снижение пороговых значений для получения оставшихся субсидий, ориентация мер государственной поддержки агропромышленного комплекса на импортозависимые товарные рынки.
В условиях смешанной экономики при осуществлении закупок государство выступает в качестве крупнейшего потребителя целого ряда отраслей экономики, превращая закупки в мощный инструмент поддержки предпринимательства. В связи с пандемией его значение существенно возрастает. В этой связи, будут пересмотрены основания для осуществления закупок из одного источника.
Вместе с тем, учитывая объемы государственных, квазигосударственных закупок, будет предложено не только ужесточение процедур для национальных компаний, но расширение доступа к закупкам для малого, среднего бизнеса и новых субъектов рынка.
Это децентрализация закупок, включающая снижение лотов, обязательный перечень товаров, закупаемых у микро-, малого предпринимательства, снижение или отмена пороговых требований для увеличения числа участников, отмена абонентских платежей за доступ к электронным системам и прочие мероприятия, направленные на увеличение ценовой конкуренции.
Одним из характерных признаков монопольных / олигопольных моделей рынка является ограниченный доступ к информации, что не только ограничивает условия вступления в отрасль для новых компаний, но и возможности потребителей по поиску более выгодных предложений.
В этой связи, по примеру стран ОЭСР будут реализованы меры, направленные на смягчение недостатков рыночного механизма и тем самым на благо потребителя. В данном случае в условиях проводимой цифровизации экономики, подлежит развитию набирающий в мировой практике тренд по внедрению системы «открытых интерфейсов», которая представляет собой общедоступный набор программных инструментов, обеспечивающих взаимодействие между приложениями.
К основным преимуществам открытых интерфейсов относят в первую очередь повышение качества услуг за счет увеличения скорости всех бизнес-процессов, расширения продуктовой линейки (ассортимента) и удобный поиск выгодных предложений (например, в финансовой сфере депозитов), персонализация товарного предложения посредством анализа и определения потребительских предпочтений.
В данном случае, стоит задача по обеспечению к информационным ресурсам провайдеров товаров (работ, услуг) для их интеграции или создания сравнительных ресурсов для анализа и дистрибуции продуктов (витрины-агрегаторы, отражающие информацию о товарах (работах, услугах) от разных поставщиков и представляющие возможность их сравнения).
Таким образом, покупатели получают широкие возможности для выбора товаров (работ, услуг) и смены поставщиков, и как результат устраняются препятствия для поиска более подходящих сделок и переориентации спроса, что стимулирует конкуренцию за потребителя.
Кроме того, внедрение информационных технологий позволяет формировать электронные платформы (market place), позволяющие приобретать товары (работы, услуги) удаленно, тем самым обеспечивает конкурентный механизм онлайн смены операторов услуг. В настоящее время, такой механизм должен заработать на рынках в сфере жилищно-коммунального хозяйства.
Совершенствование механизма защиты и развития конкуренции позволит повысит эффективность антимонопольных мер, направленных на формирование благоприятной конкурентной среды. Будут решены вопросы по развитию инфраструктуры повышения квалификации сотрудников антимонопольных органов, развитию институтов разъяснений и рекомендаций («guidelines») по применению законодательства в области защиты конкуренции, обеспечению эффективного взаимодействия между антимонопольным органом, органами судебной и исполнительной власти в целях выработки единых подходов в правоприменении и методологической помощи.
Несмотря на действенность методики анализа для оценки состояния конкурентной среды на товарном рынке, структуры рынка, имеющихся барьеров входа, влияния государственного участия на конкуренцию современные тенденции развития антимонопольного законодательства ставят во главу угла полноценный многофакторный экономический анализ рыночной ситуации. В этой связи, при рассмотрении фактов нарушений законодательства в области защиты конкуренции основная работа будет сосредоточена на применении экономического анализа на основе эконометрических моделей.
В целях увеличения прозрачности и эффективности работы антимонопольного органа, включая более качественное применение экономического анализа и экспертизы, будет рассмотрена целесообразность внедрения института главного экономиста по конкуренции (Chief Competition Economist) на основе передового международного опыта.
В законодательство Казахстана планируется ввести изменения, касающиеся регулирования цифровой экономики:
Во-первых, уточнение, что безвозмездное предоставление товаров или услуг, то есть, предоставление товаров или услуг другой стороне (например, пользователям) без получения от нее платы или иного встречного предоставления, не препятствует определению границ рынка, рынок может существовать и в том случае, если товар или услуга предоставлены покупателю безвозмездно. Данная поправка будет введена в закон для того, чтобы не было сомнений в том, что антимонопольное ведомство может определить границы рынка даже тогда, когда товар или услуга (например, интернет-поиск, мессенджеры) предоставляется безвозмездно.
Во-вторых, будут введены новые факторы, которые необходимо учитывать при оценке доминирующего положения цифровых платформ.
Эффективный анализ слияний является важным компонентом любого режима конкуренции. Это может помочь предотвратить вред для потребителей от антиконкурентных сделок, которые снижают конкуренцию между конкурирующими фирмами и исключают конкурентов.
В целях повышения эффективности деятельности антимонопольного органа, для стимулирования инвестиционной активности необходимо решение задач по оптимизации бизнес-процессов при рассмотрении ходатайств о согласии на экономическую концентрацию.
На законодательном уровне необходимо внесение изменений, позволяющих услугополучателям представлять меньшее количество документов по аналогии с международным опытом.
В целом, перечисленные направления оптимизации процесса рассмотрения сделок по экономической концентрации антимонопольного органа РК должны положительным образом отразиться на его деятельности, предоставляя ему более эффективную систему государственного контроля за концентрацией, способной предупреждать совершение опасных для конкуренции сделок и минимизировать издержки административных процедур, возлагаемых на субъектов рынка.
Кроме того, будет установлена обязанность по проведению анализа конкуренции на смежных рынках при осуществлении предварительного контроля за совершением сделок. В целях обоснования решений по экономической концентрации будет обеспечено включение в мотивировочную часть решения изложение выводов о состоянии конкуренции на соответствующем товарном рынке и последствиях осуществления сделки.
- До 20 % от общего объема реализации бензина, дизельного топлива, топлива для реактивных двигателей и битума будут реализовываться через товарные биржи к 2026 году;
- До 40 % от общего объема производства угля будут реализовываться через товарные биржи напрямую региональным тупикам к 2026 году;
- До 30 % от общего объема реализуемой электрической энергии будут реализовываться на централизованных торгах к 2026 году;
- Доступ к не менее 2 поставщикам наземного обслуживания на территорию аэропортов пассажиропотоком более 2 млн. человек в год получать субъекты рынка к 2023 году;
- Доли частных железнодорожных грузовых перевозчиков будет увеличена до 31,8 % к 2025 году;
- Число субъектов, получивших равный доступ к радиочастотному спектру, кабельной канализации и к инфраструктуре коммунально-бытового сектора, не аффилированные с владельцем инфраструктуры, сдаваемой в аренду увеличиться к 2025 году (не менее 5 субъектов рынка);
- на 6 автобусных парков с участием государства в городах республиканского и областного значения сократиться к 2025 году;
- Количество государственных заданий сократиться до 70 и будут обеспечены субъекты рынка закупом соответствующих товаров (работ услуг) конкурентным способом на сумму более 30 млрд. тг. к 2025 году;
- Количество единых операторов сократиться до 30 к 2025 году;
- Объемы товаров (работ услуг), приобретаемых конкурентным способом для малого и среднего предпринимательства, увеличиться за счет сокращения оснований из одного источника на сумму более 150 млрд. тг. к 2025 году.
- Поэтапное сокращение разницы и отмена дифференциации тарифов между группами потребителей на услуги электроснабжения к 2025 году;
- Удельный вес потребителей, перешедших к альтернативным поставщикам электрической энергии, достигнет до 10 % к 2025 году;
- Доли доминирующих операторов в области связи, с учетом появления нового участника рынка сотовой связи снизятся на 4,8 % к 2024 году;
- Обеспечение доступа сельхозпроизводителей к мерам государственной поддержки по созданию и расширению объектов для откорма скота единовременного содержания емкостью от 500 до 5000 скотомест;
- Увеличение объема лабораторных исследований на наличие ВИЧ-инфекции доступных для частных лабораторий.
Приложение
к Концепции защиты и развития конкуренции в Республике Казахстан до 2026 года
|
№ |
Наименование реформ / основных мероприятий |
Форма завершения |
Срок завершения |
Ответственные исполнители |
|
1 |
2 |
3 |
4 |
5 |
|
Направление: Защита и развитие конкуренции в Республике Казахстан Целевые индикаторы: 1. Содействовать увеличению доли среднего предпринимательства в экономике (16 % валовой добавленной стоимости в ВВП к 2026 году); 2. Содействовать снижению доли государства в экономике до 13,9% к 2026 году; 3. Устранение барьеров для бизнеса и развития конкуренции – не менее 50 барьеров к 2026 году; 4. Рейтинг Глобального Индекса Конкурентоспособности Всемирного экономического форума по индикатору «Конкуренция в сфере услуг» - не ниже 67 баллов к 2026 году; 5. Рейтинг Глобального Индекса Конкурентоспособности Всемирного экономического форума по индикатору «Степень доминирования на рынке» - не ниже 48 баллов к 2026 году. |
||||
|
1 |
Реформа 1. Развитие биржевой (организованной) торговли |
|
|
|
|
2 |
Мероприятие 1. Увеличение доли реализации бензина, дизельного топлива, топлива для реактивных двигателей и битума через товарные биржи до 20 % от общего объема реализации |
НПА |
2025 |
МТИ, МЭ, АЗРК |
|
3 |
Мероприятие 2. Обеспечение регистрации внебиржевых сделок и закрепление соответствующей ответственности |
НПА |
2022 |
МТИ, МЭ, АЗРК, МИИР |
|
4 |
Мероприятие 3. Формирование биржевых и внебиржевых котировок |
НПА |
2026 |
МТИ, МЭ, АЗРК, МИИР |
|
5 |
Мероприятие 4. Доведение доли реализации угля через товарные биржи до 40 % от общего объема производства напрямую региональным тупикам |
НПА |
2026 |
МТИ, МИИР, АЗРК |
|
6 |
Мероприятие 5. Доведение объема реализации электрической энергии на централизованных торгах до 30 % от общего объема реализации |
НПА |
2025 |
АЗРК, МЭ |
|
7 |
Мероприятие 6. Внесение изменений в Закон «Об электроэнергетике» в части закрепления полномочии Министерства энергетики и антимонопольного органа по закреплению доли электрической энергии, подлежащей реализации через централизованные торги |
НПА |
2022 |
АЗРК, МЭ |
|
8 |
Мероприятие 7. Исключение ценового регулирования в рамках предельных тарифов для объемов реализации электрической энергии, обязательно выставляемых на торги |
НПА |
2022 |
АЗРК, МЭ |
|
9 |
Мероприятие 8. Внесение изменений в Кодекс об административных правонарушениях в части ответственности энергопроизводящих организаций за несоблюдение обязанности по реализации электроэнергии на централизованных торгах |
НПА |
2022 |
АЗРК, МЭ |
|
10 |
Мероприятие 9. Внесение изменений в Правила централизованной торговли электрической энергией в части установления размера выставляемых на торги объемов электрической энергии и детализации соответствующих мер |
НПА |
2022 |
МЭ, АЗРК |
|
11 |
Мероприятие 10. Пересмотр действующего механизма «давальческой» схемы поставки нефти и нефтепродуктов |
Информация в Администрацию Президента Республики Казахстан |
2022 |
МЭ, АЗРК |
|
12 |
Реформа 2. Доступ к инфраструктуре |
|
|
|
|
13 |
Мероприятие 11. Обеспечить доступ не менее 2 субъектам рынка к услугам наземного обслуживания на территорию аэропортов пассажиропотоком более 2 млн. человек в год |
НПА |
2023 |
МИИР, АЗРК |
|
14 |
Мероприятие 12. Внесение изменений в Правила осуществления наземного обслуживания в аэропортах, а также в Правила доступа к оказанию услуг на территории аэропорта, не относящихся к аэропортовской деятельности |
НПА |
2022 |
МИИР, АЗРК |
|
15 |
Мероприятие 13. Пересмотр Перечня товаров, работ, услуг аэродромного и наземного обслуживания, входящих в состав аэропортовской деятельности от 30 октября 2018 года № 749 |
НПА |
2022 |
МИИР, АЗРК |
|
16 |
Мероприятие 14. Разработка методики определения инфраструктурного сбора, взимаемых аэропортами за доступ операторов и самостоятельное выполнение авиакомпаниями операции |
НПА |
2022 |
МИИР, АЗРК |
|
17 |
Мероприятие 15. Увеличить количество частных железнодорожных грузовых перевозчиков до 10 |
НПА |
2026 |
МИИР, АЗРК |
|
18 |
Мероприятие 16. Увеличить долю частных железнодорожных грузовых перевозчиков до 31,8 % |
НПА |
2026 |
МИИР, АЗРК |
|
19 |
Мероприятие 17. Внесение изменений в Правила доступа к услугам МЖС предусматривающих резервирование ниток графика, приоритетное предоставление в силу наличия долгосрочных контрактов и т.д., в целях обеспечения недискриминационного доступа частных перевозчиков |
НПА |
2022 |
МИИР, АЗРК |
|
20 |
Мероприятие 18. Обеспечение порядка равного доступа частных грузовых перевозчиков к информационным системам оператора инфраструктуры |
НПА |
2022 |
МИИР, АЗРК |
|
21 |
Мероприятие 19. Рост числа субъектов, получивших равный доступ к радиочастотному спектру (не менее 1 компании) |
НПА |
2023 |
МЦРИАП, АЗРК |
|
22 |
Мероприятие 20. Внесение изменений в действующий приказ и.о. Министра по инвестициям и развитию Республики Казахстан от 20 января 2015 г. № 21 «Об утверждении квалификационных требований и перечня документов, подтверждающих соответствие заявителя на осуществление деятельности по предоставлению услуг в области связи» |
НПА |
2022 |
МЦРИАП, МИИР, АЗРК |
|
23 |
Мероприятие 21. Рост числа субъектов, получивших равный доступ к кабельной канализации и к инфраструктуре коммунально-бытового сектора (не менее 2 компаний) |
НПА |
2023 |
МЦРИАП, АЗРК |
|
24 |
Мероприятие 22. Внесение изменений в действующие Правила предоставления в пользование кабельной канализации, утвержденных Приказ и.о. Министра по инвестициям и развитию Республики Казахстан от 28 января 2016 года № 120 |
НПА |
2022 |
МЦРИАП, МИИР, АЗРК |
|
25 |
Мероприятие 23. Внесение изменений и дополнений в Законы РК «О связи», «О жилищных отношениях», «Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в Республике Казахстан», в части обеспечения недискриминационного доступа операторов связи и телерадиовещания к инфраструктуре коммунально-бытового сектора (жилые комплексы, здания и сооружения) |
НПА |
2023 |
МЦРИАП, МИИР, АЗРК |
|
26 |
Мероприятие 24. Принятие Правил обеспечения отечественным сырьем предприятий обрабатывающей промышленности |
НПА |
2023 |
МИИР, АЗРК |
|
27 |
Мероприятие 25. Внедрение порядка ценообразования на цветные металлы внутри страны исходя из потребностей перерабатывающих предприятий. |
НПА |
2023 |
МИИР, АЗРК |
|
28 |
Мероприятие 26. Увеличение доли реализации земельных участков через конкурсы |
Информация в Администрацию Президента Республики Казахстан |
2025 |
АЗРК, ЦГО, МИО |
|
29 |
Реформа 3. Сокращение доли субъектов рынка с государственным участием (разгосударствление экономики) |
|
|
|
|
30 |
Мероприятие 27. Разработка новых подходов к отбору активов, подлежащих передаче в конкурентную среду |
Информация в Администрацию Президента Республики Казахстан |
2022 |
МФ, АЗРК |
|
31 |
Мероприятие 28. Проведение секторального анализа на предмет дополнения плана приватизации, продажи отдельных профильных активов государства, сокращения видов деятельности |
Информация в Администрацию Президента Республики Казахстан |
2026 |
АЗРК |
|
32 |
Мероприятие 29. Внесение дополнений в план приватизации по итогам секторального анализа |
НПА |
2025 |
АЗРК |
|
33 |
Мероприятие 30. Реализация пакета акций компаний квазигосектора, участвующих в пассажирской перевозочной деятельности (51%) |
НПА |
2022 |
АО «Самрук-Казына» (по согласованию), МИИР |
|
34 |
Мероприятие 31. Приватизация 6 автобусных парков с участием государства в городах республиканского и областного значения |
Информация в Администрацию Президента Республики Казахстан |
2026 |
МИО, МИИР, АЗРК |
|
35 |
Мероприятие 32. Снижение количества государственных заданий |
Информация в Администрацию Президента Республики Казахстан |
2025 |
АЗРК |
|
36 |
Мероприятие 33. Разработка проекта Закона о внесение изменений в законодательство в части упразднения некоторых институтов «единых операторов» |
НПА |
2025 |
АЗРК, МНЭ, МФ |
|
37 |
Мероприятие 34. Разработка проекта Закона регламентирующего деятельность социально – предпринимательских корпораций |
Закон |
2025 |
МНЭ, АЗРК |
|
38 |
Реформа 4. Сокращение административных и экономических барьеров входа на товарные рынки, инструментов государственного ценового регулирования |
|
|
|
|
39 |
Мероприятие 35. Конкретизация регламентации определения сроков действия соглашений Национального перевозчика по социально-значимым маршрутам (от 5 до 20 лет) |
НПА |
2023 |
МИИР |
|
40 |
Мероприятие 36. Обеспечение доступа частных перевозчиков к осуществлению перевозок на международных сообщениях |
НПА |
2023 |
МИИР |
|
41 |
Мероприятие 37. Поэтапное сокращение разницы и отмена дифференциации тарифов между группами потребителей на услуги электроснабжения |
НПА |
2025 |
МНЭ, АЗРК |
|
42 |
Мероприятие 38. Утверждение Детального плана ежегодного сокращения дифференциации цен субъектов общественно значимых рынков (энергоснабжающие организации, в отношении которых осуществляется государственное регулирование цены) в области розничной реализации электрической энергии |
Детальный план |
2022 |
МНЭ, АЗРК |
|
43 |
Мероприятие 39. Внесение изменений в Приказ МСХ РК от 23 июля 2018 года № 317 «Об утверждении Правил субсидирования по возмещению части расходов, понесенных субъектом агропромышленного комплекса, при инвестиционных вложениях», в части снижения норматива в Паспорте проекта №5 «Создание и расширение объектов для откорма скота» |
НПА |
2022 |
МСХ, АЗРК |
|
44 |
Мероприятие 40. Внесение изменений в Приказ МСХ РК от 15 марта 2019 года №108 «Об утверждении Правил субсидирования развития племенного животноводства, повышения продуктивности и качества продукции животноводства», в части включения раздела Порядка формирования и распределения субсидирования |
НПА |
2022 |
МСХ, АЗРК |
|
45 |
Мероприятие 41. Внесение изменений и дополнений в приказ МЗ РК от 25 ноября 2020 года № ҚР ДСМ-204/2020 Правила добровольного обследования на ВИЧ-инфекции |
НПА |
2022 |
МЗ, АЗРК |
|
46 |
Мероприятие 42. Внесение изменений и дополнений Кодекс РК «О здоровье народа и системе здравоохранения», в приказ МЗ от 27 ноября 2020 года № ҚР ДСМ-211/2020 (Правила обязательного обследования на ВИЧ), в части устранения монополии центров СПИД и КНЦДИЗ на проведение анализа на ВИЧ-инфекцию |
НПА |
2022 |
МЗ, АЗРК |
|
47 |
Мероприятие 43. Проведение закупок в рамках ГОБМП на услуги по диагностике ВИЧ-инфекции, забора материалов на конкурсной основе раздельно по лотам среди потенциальных поставщиков независимо от форм собственности |
НПА |
2022 |
МЗ, АЗРК |
|
48 |
Мероприятие 44. Принятие нормативного правового акта, обеспечивающего доступ лабораторий, имеющих условия на работу с микроорганизмами III-IV группы патогенности, к проведению исследований по обнаружению в крови людей антигенов (без накопления возбудителя), антител к ним и диагностике молекулярно-генетическими методами (без накопления возбудителя) по детекции в клиническом материале возбудителей Sars-Cov-2. |
НПА |
2022 |
МЗ, АЗРК |
|
49 |
Мероприятие 45. Снижение доли доминирующих операторов в области связи на 4,8 %, с учетом появления нового участника рынка сотовой связи |
НПА |
2024 |
МЦРИАП, МИИР, АЗРК |
|
50 |
Мероприятие 46. Внесение изменений в действующие Правила оказания государственной услуги «Выдача лицензии на предоставление услуг в области связи», в части исключения из квалификационных требований обязательного наличия разрешения на использование радиочастотного спектра |
НПА |
2022 |
МЦРИАП, МИИР, АЗРК |
|
51 |
Реформа 5. Обеспечение равного доступа субъектов предпринимательства к мерам государственной поддержки и государственным закупкам |
|
|
|
|
52 |
Мероприятие 47. Согласование новых мер, правил государственной поддержки предпринимательства и мониторинга деятельности лиц, предоставляющих меры поддержки, на предмет соблюдения конкурентного законодательства |
Информация в Администрацию Президента Республики Казахстан |
2026 |
АЗРК |
|
53 |
Мероприятие 48. Разработка правил осуществления мониторинга деятельности лиц, оказывающих меры государственной поддержки, на предмет соблюдения требований о защите конкуренции, за исключением деятельности государственных органов и организаций по реализации комплекса антикризисных мероприятий для поддержки экономики, стимулирования деловой активности и занятости населения, инициированных по поручению Президента Республики Казахстан. |
НПА |
2022 |
АЗРК |
|
54 |
Мероприятие 49. Пересмотр порядка закупок «Самрук-Казына» и иных национальных компаний |
Информация в Администрацию Президента Республики Казахстан |
2022 |
МФ, АЗРК |
|
55 |
Мероприятие 50. Разработка проекта Закона о внесение изменений в Закон Республики Казахстан «О государственных закупках» в части сокращения оснований закупа из одного источника. |
НПА |
2023 |
МФ, АЗРК |
|
56 |
Мероприятие 51. Внесение изменений в Государственную программу «Нурлы Жол», в части обеспечения равного доступа к субсидированию лизингового финансирования частным перевозчикам |
НПА |
2022 |
МИИР |
|
57 |
Мероприятие 52. Увеличение количества обновленных вагонов у частных перевозчиков |
Информация в Администрацию Президента Республики Казахстан |
2025 |
АЗРК, ЦГО, МИО |
|
58 |
Реформа 6. Обеспечение информационной открытости субъектов товарного рынка, занимающих доминирующее или монопольное положение, и реализации ими системы мер по предупреждению нарушений законодательства Республики Казахстан в области защиты конкуренции |
|
|
|
|
59 |
Мероприятие 53. Увеличение до 10% удельного веса потребителей, перешедших к альтернативным поставщикам электрической энергии |
Информация в Администрацию Президента Республики Казахстан |
2025 |
АЗРК, МЭ, АО «КОРЭМ» (по согласованию) |
|
60 |
Мероприятие 54. Внедрение онлайн цифровой платформы (market place) для смены поставщика электрической энергии |
Информация в Администрацию Президента Республики Казахстан |
2025 |
АЗРК, МЭ, АО «КОРЭМ» (по согласованию) |
|
61 |
Мероприятие 55. Выравнивание регуляторной среды для функционирования Open API на финансовом рынке |
НПА |
2022 |
АРРФР, НБ, АЗРК |
|
62 |
Мероприятие 56. Введение стандартов и требований функционирования Open API в финансовой отрасли Казахстана; |
НПА |
2022 |
АРРФР, НБ, АЗРК |
|
63 |
Мероприятие 57. Создание общих элементов инфраструктуры Open Banking для участников рынка для снижения издержек отрасли. |
НПА |
2022 |
АРРФР, НБ, АЗРК |
|
64 |
Мероприятие 58. Развитие дистанционных способов предоставления финансовых услуг с использованием механизмов биометрии, удаленной идентификации и аутентификации |
НПА |
2022 |
АРРФР, НБ, АЗРК |
|
65 |
Мероприятие 59. Создание и расширение перечня финансовых услуг в цифровом формате, посредством мобильных сервисов и приложений по наиболее массовым услугам |
НПА |
2022 |
АРРФР, НБ, АЗРК |
|
66 |
Мероприятие 60. Разработка и внедрение стандартов раскрытия информации о финансовых продуктах и услугах |
НПА |
2022 |
АРРФР, НБ, АЗРК |
|
67 |
Мероприятие 61. Организация электронных платформ по смене поставщиков услуг домофонных, лифтовых, управляющих компаний |
НПА
|
2022 |
МИИР, МЦРИАП, МЮ, АЗРК (по согласованию) |
|
68 |
Реформа 7. Совершенствование механизмов защиты и развития конкуренции |
|
|
|
|
69 |
Мероприятие 62. Разработка и утверждение дорожных карт по развитию конкуренции в курируемых отраслях на 5-7 рынках |
План |
2026 |
ЦГО, МИО |
|
70 |
Мероприятие 63. Разработка правил проведения оценки воздействия на конкуренцию |
НПА |
2022 |
АЗРК |
|
71 |
Мероприятие 64. Разработка методических рекомендаций по разработке и внедрению внутреннего акта антимонопольного комплаенса |
НПА |
2022 |
АЗРК |
|
72 |
Мероприятие 65. Совершенствование методики по проведению анализа состояния конкуренции с учетом цифровых рынков |
НПА |
2023 |
АЗРК |
|
73 |
Мероприятие 66. Внесение изменений и дополнений в Приказ Министра национальной экономики Республики Казахстан от 30 ноября 2015 года № 741 «Об утверждении Методики по проведению анализа и оценки состояния конкурентной среды на товарном рынке» |
НПА |
2022 |
АЗРК |
|
74 |
Мероприятие 67. Разработка гайдлайнсов (путеводители) с рекомендациями (по каждому виду нарушений с возможными мерами ответственности) |
Методическое пособие
|
2026 |
АЗРК |
|
75 |
Мероприятие 68. Разработка сборников наглядных кейсов по всем видам нарушений антимонопольного законодательства |
Сборник |
2026 |
АЗРК |
|
76 |
Мероприятие 69. Обеспечение доступа к первичным статистическим данным, необходимых для анализа товарных рынков |
Закон |
2023 |
АСПР, АЗРК |
|
77 |
Мероприятие 70. Установить обязанности заказчика разрабатывать и публиковать методику определения победителя в случае проведения торгов в целях создания условий, препятствующих недопущению, ограничению или устранению конкуренции при проведении торгов |
Закон |
2023 |
МФ, АЗРК, МНЭ |
|
78 |
Мероприятие 71. Внедрение нотификации торговых политик доминирующих субъектов рынка с целью предотвращения дискриминации потребителей их товаров, работ или услуг |
Закон
|
2023 |
АЗРК |
Расшифровка аббревиатур:
НБ – Национальный Банк Республики Казахстан;
АЗРК – Агентство по защите и развитию конкуренции в Республике Казахстан;
АРРФР – Агентство Республики Казахстан по регулированию и развитию финансового рынка;
АСПР – Агентство по стратегическому планированию и реформам Республики Казахстан;
МЗ – Министерство здравоохранения Республики Казахстан;
МИИР – Министерство инудстрии и инфраструктурного развития Республики Казахстан;
МИО – Местные исполнительные органы;
МНЭ – Министерство национальной экономики Республики Казахстан;
МСХ – Министерство сельского хозяйства Республики Казахстан;
МТИ – Министерство торговли и интеграции Республики Казахстан;
МФ – Министерство финансов Республики Казахстан;
МЦРИАП – Министерство цифрового развития, инноваций и аэрокосмической промышленности Республики Казахстан;
МЭ – Министерство энергетики Республики Казахстан;
МЮ – Министерство юстиции Республики Казахстан;
ЦГО – Центральные государственные органы;
АО – Акционерное общество.
Президенту
Республики Казахстан
Токаеву К.К.
ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА
к проекту Указа Президента Республики Казахстан «Концепция защиты и развития конкуренции в Республике Казахстан до 2026 года» (далее – проект Указа)
Проект Указа направлен на создание благоприятной конкурентной среды для субъектов рынка и содействие достижению поставленных целей и задач, предусмотренных в Национальном плане развития Республики Казахстан до 2025 года, Посланиях Главы государства народу Казахстана посредством устранения системных барьеров, сдерживающих конкуренцию, совершенствования подходов и механизмом защиты конкуренции.
Проектом Указа предусматривается утверждение Концепции защиты и развития конкуренции до 2026 года (далее – Концпеция).
Основная роль Концепции – создание целостной политики в сфере защиты и развития конкуренции, синхронизированной с другими государственными политиками, прямо или косвенно влияющими на конкуренцию, и интегрированной в общую экономическую политику страны.
Принятие проекта Указа не повлечет дополнительных финансовых затрат из государственного бюджета, отрицательных социально-экономических, политико-правовых, экологических и демографических последствий.
Председатель Агентства
по защите и развитию конкуренции
Республики Казахстан С. Жумангарин