Поручения Главы государства по итогам рабочей встречи с представителями иностранных нефтегазовых компаний – членами Совета иностранных инвесторов от 3 марта 2021 года.
|
№ |
Проблемный вопрос |
Основные причины возникшей проблемы |
Аналитические сведения, показывающие уровень и значимость описываемой проблемы |
|
1. |
В нефтегазовой отрасли существуют проекты, которые по своим геологическим, техническим, технологическим и географическим условиям связанны со сложностью их разработки и как следствие имеют повышенные рисками для инвесторов. Такие проекты являются малопривлекательными для целей инвестирования в их разведку и добычу. Для повышения инвестиционной привлекательности указанных проектов необходимы стимулы регуляторного и фискального характера. В этой связи необходимо предусмотреть критерии сложных проектов, которые в нефтегазовой отрасли считаются как наиболее рисковые проекты в силу особенностей геологии, условий разработки, составу и свойствам углеводородов. Для разведки и добычи таких сложных проектов необходимо предусмотреть отдельный вид контракта – контракт по сложным проектам.
|
В связи с курсом ведущих мировых стран на декарбонизацию экономики, переходу к возобновляемым источникам энергии, переходу на принципы ESG инвестиции в нефтегазовую отрасль резко сократились. Возросшие геополитические риски также негативно влияют на привлекательность нефтегазового сектора Казахстана. |
Согласно докладу Международного энергетического агентства «спрос на нефть уже никогда не вернется к пику 2019 года". По мнению данного агентства, в ближайшие три десятилетия он будет ежегодно снижаться в среднем на 4%. В результате цена нефти к 2030 году упадет до 35 долларов США за баррель. Поэтому поставки нефти на мировой рынок сосредоточит в своих руках лишь небольшое число стран-производителей с наиболее низкой себестоимостью добычи, к которым авторы исследования относят членов ОПЕК. Их доля на мировом рынке нефти вырастет с примерно 37% в последние годы до 52% в 2050-м, указывается в докладе МЭА.
|
|
2. |
Требование об установлении минимальной доли внутристрановой ценности для работ и услуг, а также кадров не учитывает специфику сложных проектов, где могут применяться сложные технологии и технические решения, требующие привлечения соответствующих специалистов, работ и услуг, что отрицательно влияет на инвестиционную привлекательность сложных проектов.
|
Кодекс о недрах содержит общие требования о необходимости соблюдения требований по минимальные доли внутристрановой ценности для работ и услуг, а также кадров при проведении операций по недропользованию. |
Отчеты фокус—группы по итогам работы Совета иностранных инвесторов под председательством Президента Республики Казахстан |
|
3. |
Отсутствие возможности заключения совмещенного контракта, включающего период разведки и добычи
|
Действующие положения Кодекса не предусматривают совмещенного срока контракта. На каждый период (разведка, добыча) устанавливается отдельная процедура закрепления срока. Так, для закрепления период добычи необходимо выполнить предусмотренные Кодексом условия (утвердить проект разработки, получить на него необходимые экспертизы и др.). По мнению инвесторов, это создает для них риски, связанные с возможной «потерей» контракта из-за возможного невыполнения формальных условий. Инвесторам необходимо иметь гарантии перехода от разведки к добыче.
|
Отчеты фокус—группы по итогам работы Совета иностранных инвесторов под председательством Президента Республики Казахстан |
|
4. |
Для контрактов в сфере углеводородов по сложным проектам отсутствует возможность предоставления всех видов обеспечения, предусмотренных главой 8 Кодекса о недрах, включая страхование, банковскую и корпоративную гарантию. Отсутствует возможность формирования ликвидационного фонда. Не урегулирован вопрос с предоставление банковской гарантии иностранного банка, особенностей формирования ликвидационного фонда за рубежом. Это влечет дополнительные издержки для потенциального инвестора и снижает привлекательность нефтегазового сектора Казахстана. При этом в целях обеспечения баланса интересов в части сохранности средств и вовлеченности отечественной банковской системы в сфере недропользования необходимо предусмотреть особенности условий предоставления банковской гарантии и формирования ликвидационного фонда в иностранных и казахстанских банках.
|
Для контрактов по углеводородам Кодекс о недрах предусматривает только один вид обеспечения ликвидации последствий недропользования – залог банковского вклада, который размещается только в казахстанском банке второго уровня. Другие виды обеспечений не допускаются (страхование, гарантия). В связи с отсутствием возможности предоставления банковской гарантии иностранного банка или формирования ликвидационного фонда в иностранном банке Кодекс не предусматривает особенностей регулирования для таких случаев. |
Отчеты фокус—группы по итогам работы Совета иностранных инвесторов под председательством Президента Республики Казахстан |
|
5. |
Законодательство Республики Казахстан не допускает возможность назначения в качестве оператора по контракту на недропользование одного из недропользователей, в случаях, когда по одному контракту имеется несколько совместных недропользователей, что является общепризнанной международной практикой. Указанное ограничение влечет в таких случаях дополнительные издержки, связанные с необходимостью создания отдельного юридического лица.
|
Согласно статье 49 Кодекса о недрах запрещается назначение в качестве оператора лица, являющегося недропользователем по контракту на недропользование. |
Отчеты фокус—группы по итогам работы Совета иностранных инвесторов под председательством Президента Республики Казахстан |
|
6. |
В международной практике одним из наиболее надежных механизмов защиты прав инвесторов является возможность передачи спора между государством и инвестором в арбитраж. Наличие гарантий разрешения спора в независимом от сторон арбитраже, рассматривается как один из ключевых аспектов инвестиционной привлекательности отрасли для инвестиций. |
Статья 78 Кодекса о недрах предусматривает, что споры, связанные с осуществлением, изменением или прекращением права недропользования, подлежат урегулированию в соответствии с законами Республики Казахстан и международными договорами, ратифицированными Республикой Казахстан. Отсутствие в указанной статье прямого указания на возможность передачи спора в арбитраж ограничивает возможность включения в условия контракта на недропользование арбитражной оговорки.
|
Отчеты фокус—группы по итогам работы Совета иностранных инвесторов под председательством Президента Республики Казахстан |
|
7. |
В связи с тем, что контракт на разведку и добычу по сложным проектам будет совмещенным, возникла необходимость предусмотреть особенности таких контрактов в части условий выделения части участка недр, в случаях, когда на контрактной территории выявлено месторождение, не соответствующее критерию сложных. Также необходимо предусмотреть особенности регулирования по сложным контрактам в части: проведения аукциона; определения пространственных границ участка недр; перехода с этапа поиска к оценке, с оценки к добыче; условий досрочного прекращения контракта. Указанные изменения связанные с необходимостью упрощения процедур перехода от этапа разведки к этапу добычи по сложным проектам в целях повышения инвестиционной привлекательности с учетом международной практики.
|
Действующие положения Кодекса о недрах не предусматривают особенностей регулирования по совмещенным контрактам по сложным проектам, поскольку данный вид контрактов в настоящее время им не регулируется. |
Отчеты фокус—группы по итогам работы Совета иностранных инвесторов под председательством Президента Республики Казахстан |
|
8. |
При привлечении стратегического партнера по совместным проектам национальные компании сталкиваются с правовым пробелом в части невозможности указания стратегического партнера, который привлекается посредством создания совместного предприятия, которому в последующем передается право недропользования. В таких случаях национальная компания сталкивается с налоговыми рисками в виде возможного начисления подходного налога в случае отрицательного результата по итогам разведки, так как, как правило, стратегический партнер привлекается на условиях кэрри финансирования.
|
Нормы Кодекса о недрах в части порядка определения национальной компанией стратегического партнера являются неоднозначными. Из буквального толкования соответствующих статей можно сделать вывод, что стратегический партнер определяется только по проектам, где стратегический партнер будет обладать долей в контракте, а не иными другими способами, например, через СП. |
Обращение АО НК «КазМунайГаз» с заявлением о начале прямых переговоров с участием стратегического партнера в соответствии со статьей 103 Кодекса о недрах |
|
9. |
Действующее законодательство в сфере недропользования устанавливает ряд норм, которые закрепляют за национальными компаниями привилегированное положения по отношению к другим недропользователям в части обязательного участи в доле оператора (не менее 50%) в проектах с обязательным долевым участием национальной компании. Для сложных проектов наличие таких норм рассматривается как дополнительное обременение для инвестора, что также негативно влияет на инвестиционную привлекательность таких проектов.
|
Согласно статьей 121 Кодекса о недрах в контрактах с обязательным долевым участием национальной компании в области углеводородов доля участия национальной компании в уставном капитале оператора первоначально должна составлять не менее пятидесяти процентов. |
Отчеты фокус—группы по итогам работы Совета иностранных инвесторов под председательством Президента Республики Казахстан |
|
10. |
В условиях, когда значительная часть хорошо изученных перспективных геологических структур введена в разработку, новые перспективы обнаружения крупных месторождений в основном связаны со сложными проектами, которые по своей природе являются высокозатратными. Основная доля затрат в таких проектах, как правило, приходится на бурение скважин. Существующая практика предоставления права недропользования сопровождается принятием недропользователем на себя обязательства по бурению скважины, а также по проведению сейсморазведки. Вместе с тем данные сейсморазведки могут указывать на бесперспективность бурения скважины. В таких случаях у инвестора должно быть право на отказ от бурения. При этом государство получает выгоду в виде новой геологической информации. |
Согласно Кодексу о недрах условия аукциона должны предусматривать минимальную программу работ, которую недропользователь обязан выполнить в период разведки. Условия аукциона определяются компетентным органом. Невыполнение минимальной программы работ влечет наложение на недропользователя санкций в виде выплаты штрафов. |
Отчеты фокус—группы по итогам работы Совета иностранных инвесторов под председательством Президента Республики Казахстан |
|
11. |
Законодательство о недрах предусматривает ряд сопутствующих обязательств для недропользователей в части регулирования: расходов на НИОКР; процедур закупа товаров, работ и услуг; обязательных поставок нефти на внутренний рынок. Данные требования создают дополнительные административные барьеры при осуществлении деятельности по разведке и добычи углеводородов по сложным проектам. |
Кодекс не предусматривает освобождение от обязательств по финансирования НИОКР, а также по обязательным поставкам на внутренний рынок для сложных проектов. Процедуры закупок также не предусматривают исключений для сложных проектов.
|
Отчеты фокус—группы по итогам работы Совета иностранных инвесторов под председательством Президента Республики Казахстан |
|
12. |
В практике разработки нефтегазовых месторождений возможны ситуации, когда несколько месторождений, как правило, смежных, разрабатываются с использованием единой инфраструктуры, что позволяет достичь максимального экономического эффекта. В таких случаях для них может разрабатываться единый проект. Однако в законодательстве РК такая возможность не предусмотрена, что создает дополнительные барьеры. |
Согласно действующим положениям статьи 137 Кодекса о недрах на каждое месторождение разрабатывается отдельный проект разработки, что создает излишние административные барьеры при разработки нескольких месторождений в рамках одного контракта |
Отчеты фокус—группы по итогам работы Совета иностранных инвесторов под председательством Президента Республики Казахстан |
|
13. |
В Казахстане геологами выделены 15 осадочных бассейнов с прогнозными ресурсами условного топлива порядка 76 млрд. тонн, из которых по предварительной оценке порядка 4,5 млрд. тонн - в малоизученных осадочных бассейнах. Степень изученности осадочных бассейнов разная, из них 5 – освоенные, 5 – малоизученные, и 5 - малоперспективные. На сегодня весь объем добычи нефти и газа производится только по 5-ти освоенным бассейнам.
|
Кодекс не предусматривает исключительного права перехода с геологического изучения недр на дальнейшую разведку и добычу. Тем самым, инвесторы не заинтересованы в изучении малоизученных территории Казахстана без каких-либо гарантии (исключительного право) на участок. Также необходимо отметить, что на сегодня старых сейсмических данных по осадочным бассейнам множество, но качество и детализация не соответствует современным требованиям.
|
На сегодняшний день по освоенным бассейнам контракты на разведку и добычу по углеводородному сырью заключены с 189 недропользвателями. По малоизученным осадочным бассейнам контракты на добычу отсутствуют. Вместе с тем, наблюдается спад добычи нефти по Кызылординской области (добыча ведется на Южно-Тургайском освоенном осадочном бассейне). По подсчетам за последний пятилетний период объем добычи по Кызылординской области уменьшился на |
|
14. |
Согласно преходным положениям Кодекса о недрах (пункты 33 и 34 статьи 278) контракты на разведку, заключенные до введения в действие Кодекса, осуществляли переход на условия типового контракта на разведку и добычу. При этом по причине отсутствия в утвержденных типовых контрактах особенностей формирования программы работ в случаях такого перехода, в заключаемых контрактах на разведку и добычу в новой редакции действующая рабочая программа включалась как программа работ. При возврате части контрактной территории по результатам разведки возник вопрос необходимостью исключения из программы работ, работ относящихся к возвращаемой территории, которые изначально были предусмотрены рабочей программой контракта. |
В переходных положениях статьи 278 Кодекса о недрах отсутствуют нормы, регулирующие порядк измеения программы работ по контрактам, заключенным до введения его в действие и перешедших на уловия типового контракта на разведку и добычу, в случае возврата части контрактной территории |
Обращение АО НК «КазМунайГаз». |
Видение разработчика
Для таких сложных проектов следует предусмотреть отдельный вид контракта – улучшенный модельный контракт по сложным проектам.
Возможные положительные последствия:
Наличие критериев сложных проектов дает возможность предусмотреть дополнительные меры стимулирования регуляторного и фискального характера, что позволит привлечь дополнительные инвестиции в геологоразведку.
Возможные негативные последствия: Риск использования критериев сложных проектов для традиционных проектов с целью получения соответствующих выгод.
Возможные положительные последствия:
Возможность установления особенностей по доле внутристрановой ценности для работ и услуг, а также кадров для сложных проектов позволит решить задачи по привлечению инвестиций с учетом интересов государства по использованию недр в интересах народа.
Возможные негативные последствия:
Существует риск, что инвесторы будут использовать данные особенности для максимального использования иностранных работ и услуг, а также кадров при проведении операций по разведке и добыче по сложным проектам.
Возможные положительные последствия:
Улучшение инвестиционной привлекательности сложных проектов.
Возможные негативные последствия:
Необоснованное удержание участков недр, относящихся к сложным проектам.
Возможные положительные последствия: расширение видов обеспечения соответствует международной практике, что позволит улучшить привлекательность сложных проектов в нефтегазовой отрасли.
Возможные негативные последствия: расширение видов обеспечения требует усиления государственного администрирования качества предоставляемого обеспечения.
Возможные положительные последствия: приведение национального законодательства в соответствие с международной практикой нефтегазовой отрасли.
Возможные негативные последствия: отсутствуют
Возможные положительные последствия: Наличие гарантий разрешения спора в независимом от сторон арбитраже, рассматривается как один из ключевых аспектов инвестиционной привлекательности отрасли для инвестиций.
Возможные негативные последствия: риск увеличения издержек государства, связанных с арбитражными разбирательствами.
проведения аукциона;
определения пространственных границ участка недр;
перехода с этапа поиска к оценке, с оценки к добыче;
условий досрочного прекращения контракта.
Возможные положительные последствия: минимизация административных барьеров, касающихся условий выделения участков недр, перехода от этапа разведки к добыче, определения пространственных границ участка недр, что позволит привести регуляторные условия по сложным проектам в соответствие с лучшими международными практиками.
Возможные негативные последствия:
Злоупотребление недобросовестными недропользователями улучшеными регуляторными условими.
Возможные положительные последствия: минимизация налоговых рисков для национальных компаний в случае привлечения стратегического партнера через совместное предприятие.
Возможные негативные последствия: отсутствуют.
Возможные положительные последствия: приведение законодательства страны в соответствие с лучше международной практикой.
Возможные негативные последствия: Снижение возможности влияния национальной компании на принятия управленческих решений в проектах с ее участием.
Возможные положительные последствия: улучшение инвестиционной привлекательности геологоразведочных работ.
Возможные негативные последствия: риск снижения ответственности недропользователей в части обязательных объемов инвестиций в разведку.
Возможные положительные последствия: улучшение инвестиционной привлекательности геологоразведочных работ.
Возможные негативные последствия: уменьшение доли поставок на внутренний рынок по морским и другим сложным проектам.
Возможные положительные последствия: улучшение инвестиционной привлекательности сложных проектов.
Возможные негативные последствия: риск манипуляций по сложным проектам с целью получения необоснованных льгот.
Данный подход обеспечит исключительное право недропользователя на дальнейшую разведку/добычу участка. В случае обнаружения перспективных ресурсов углеводородного сырья на малоизученных территориях будет предоставляться возможность гарантированного перехода с этапа геологического изучения недр на этап разведки и добычи в рамках типвого контракта по сложным проектам.
Возможные положительные последствия:
- повешение геологической изученности территории Казахстана;
- восполнение минерально-сырьевой базы;
- увеличение геологоразведочных работ и привлечение порядка 1 трлн. тенге инвестиции;
- привлечение частных инвестиции;
- создание рабочих мест.
Возможные негативные последствия: отсутствуют
Возможные негативные последствия:
в случае обнаружения крупного месторождения возникновение дисбаланса в интересах государства и недропользователя поскольку по такому месторождению будет автоматически применяться режим сложного проекта со всеми вытекающими регуляторными и фискальными преференциями.
Возможность введения исключительного права для лицензии на геологическое изучение перспектив нефтегазоносности недр на малоизученных территориях может повлечь использование данного вида лицензий для избежания выставления участков недр на аукцион, что является основным механизмом предоставления права недропользования по Кодексу о недрах. Также новый вид лицензии на геологическое изучение перспектив нефтегазоносности недр «стирает» границы между геологическим изучением и разведкой, поскольку неисключительность лицензии на геологическое изучение недр является ключевым отличием этого вида операций по недропользованию от разведки.
Возможные положительные последствия:
Наличие данной нормы будет стимулировать недропользователей к ускоренному возврату территорий, на которых ранее были проведены сейсморазведочные работы и по мнению отсутствуют перспективы бурения. Такие территории могут удерживаться недропользователями из-за риска наложения штрафа за невыполнение работ по бурению, предусмотренных первоначальной рабочей программой и включенных в программу работ при переходе на условия типового контракта.
Возможные негативные последствия:
Существует риск, что данный механизм решит задачу по стимулированию недропользователей по постепенному возврату территорий.
Анализ альтернатив не проводился.
1) адресная рассылка приглашений почтовой связью, и посредством электронной почты конкретным субъектам – представителям целевых групп;
2) публикация на интернет-портале открытых НПА;
3) размещение объявления на интернет-ресурсе ресурсе государственного органа – организатора обсуждения (Министерство энергетики РК);
4) публикация извещения о проводимых законотворческих работах в отраслевых журналах (журнал о нефтесервисном бизнесе Казахстана «Kazservice», Информационно-аналитический журнал «Kazenergy», Oil and gas of Kazakhstan);
5) освещение проводимых работ на официальном телеграмм канале государственного органа – организатора обсуждения (Министерство энергетики РК – «ЭНЕРГЕТИКА Министрлігі DIRECT» а также иных телеграмм каналах: https://t.me/minenergy_kz, https://t.me/energo_official).
Планируется размещения Консультативного документа и прилагающихся к нему материалов на портале «Открытых НПА» для проведения публичного обсуждения.
|
№ |
Текущая ситуация |
Международный опыт |
Предлагаемое регулирование |
|
1. |
Отсутствие частных инвестиций на разведку малоизученных и малоперспективных осадочных бассейнов. |
В США, Канаде, Норвегии и других странах, которые являются общепризнанными лидерами в инвестировании, а также технологическими лидерами разведки и разработки сложных нефтегазовых проектов действует максимально привлекательная инвестиционное законодательство, включая регуляторные и фискальные преференции.
|
Предусмотреть регуляторные и фискальные преференции для сложных проектов в сфере углеводородов с учетом рекомендаций АКСИИ |
|
№ |
Текущие показатели |
Результаты, которые будут достигнуты за 1 год (после принятия закона) |
Результаты, которые будут достигнуты за 2 года (после принятия закона) |
Результаты, которые будут достигнуты за 3 года (после принятия закона) |
Результаты, которые будут достигнуты за 4 год (после принятия закона) |
Результаты, которые будут достигнуты за 5 лет (после принятия закона) |
|
1 |
Объем инвестиций в разведку УВС |
Увеличение количества контрактов на разведку и добычу на 50% |
Увеличение количества контрактов на разведку и добычу на 75% |
Увеличение количества контрактов на разведку и добычу на 100% |
Увеличение количества контрактов на разведку и добычу на 120%
|
Увеличение объема инвестиций в разведку УВС |