О коррупционных рисках в сфере строительства и ремонта автодорог
В сентябре прошлого года в своем послании народу Казахстана Глава государства поставил задачу о восстановлении к 2025 году 95% местных дорог до состояния хорошего качества.
За последние 10 лет на эту сферу израсходовано 4 трлн тенге, однако в международном рейтинге по показателям качества дорог Казахстан занимает лишь 93 место (из 141 стран).
Ежегодно контролирующие органы выявляют порядка 5-6 тысяч нарушений при строительстве и ремонте автодорог.
Только за последние 3 года в госорганы поступило почти 12 тысяч обращений граждан по вопросам качества автодорог.
За этот же период в производстве Антикоррупционной службы находилось свыше 120 уголовных дел по фактам хищений и злоупотреблений в сфере транспортной инфраструктуры, по которым осуждено 40 лиц.
Низкое качество дорожных работ связано с широким пластом проблем, не только препятствующих развитию автодорожной отрасли, но и создающих коррупционные риски.
Первое. Наличие устаревших методов определения категорий автодорог.
Технические строительные стандарты уже неактуальны и не соответствуют современным весовым нагрузкам и интенсивности движения транспорта.
Пересмотр требований к дорожной одежде увеличит показатели допустимой нагрузки (с 13 тонн до 18 тонн) и снимет негативные последствия на дорогах от перевозки тяжеловесных грузов.
К примеру, в странах Европы, США и КНР категории дорог и требования к ним определяют в зависимости от их предназначения, исходя из потребности и функциональной значимости.
Изменение стандартов (пересмотр категорий дорог и технических регламентов в сторону усовершенствования дорожной одежды) сократит и коррупционные риски в работе инспекторов транспортного контроля, поскольку сузятся основания для проверки грузоперевозчиков.
Второе. Несовершенство регулирования среднего ремонта.
С 2022 года внесены изменения в действующее законодательство в части ценообразования строительства транспортной инфраструктуры (внедрена гибкая система корректировки сметы при удорожании строительных работ).
По мнению экспертов ожидается увеличение стоимости строительства и ремонта дорог до 30-40%.
В первую очередь удорожание коснется среднего ремонта, которым охватывается почти 75% всех дорожных работ (3499 км из 4775,6 км). На эти цели планируется выделить 643 млрд тенге (2023-2025 годы).
Между тем анализ показал, что именно по среднему ремонту больше всего правовых пробелов и дискреционных норм, что создает высокие риски некачественного проведения дорожных работ.
До сих пор законодательно не закреплено понятие «средний ремонт», нет четких механизмов определения стоимости, размытая ответственность инжиниринговых организаций (авторский и технический надзор).
Так, при среднем ремонте технадзор проводится на усмотрение заказчика, а авторский надзор и госархитектурно-строительный контроль вообще не предусмотрены.
Все это способствует искусственному завышению затрат и принятию некачественных или фиктивных работ, что имеет коррупционную основу.
Так, по программе «Ауыл – ел бесігі» в 2021 году на средний ремонт дорог Осакаровского района Карагандинской области освоено полмиллиарда тенге. По истечению неполного года на дороге появились ямы, что вызвало обоснованное возмущение жителей.
В 2021 году в Костанайской области при минимальном межремонтном сроке в 3 года дорога повторно отремонтирована уже через 1,5 года на сумму 512 млн тенге.
Следует отметить, что привлечение заказчиком инжиниринговых услуг не является гарантом качества, поскольку обязательства за дефекты в период гарантийного срока возлагаются только на подрядчика.
Эти пробелы в законодательстве нивелируют институт технадзора и авторского надзора, их участие в контроле становится бессмысленным.
Соответственно, эксперты технического надзора и авторского надзора не несут ответственность за выявленные в дальнейшем нарушения, хотя подписывают и согласовывают акты выполненных работ.
Такая ситуация создает предпосылки для формального надзора с их стороны.
Решением проблемы видится внедрение солидарной ответственности экспертов технического и авторского надзора наряду с подрядчиком, а также механизма страхования выполненных работ (на примере Китая).
Другая проблема – это конфликт интересов, когда заказчик контролирует исполнение договорных обязательств самого подрядчика, а также услуг авторского и технадзора.
Тем самым инжиниринговые организации находятся в зависимом положении от заказчика, заинтересованного в приемке объекта и освоении бюджета без «проволочек».
Конфликт интересов усматривается и в деятельности Национального центра качества дорожных активов, подотчетного Комитету автомобильных дорог, выступающему заказчиком по строительству и ремонту республиканских дорог.
Устранение выявленных недостатков за счет страховых выплат исключит повторное финансирование из бюджета на дорожный брак.
Однозначно усилит контроль передача страховым компаниям функции по привлечению инжиниринговых услуг (технический и авторский надзор). Коммерческая заинтересованность этих организаций существенно снизит формализм контроля за качеством дорог.
Данная мера позволит снять текущий конфликт интересов между участниками: «заказчик – подрядчик – инжиниринговые организации» (заказчик, заинтересованный в приемке объекта и освоении бюджета, контролирует исполнение договорных обязательств самого подрядчика, а также услуг технадзора и авторского надзора).
В законодательстве также отсутствуют запреты на аффилированность участников строительного процесса.
Так, специалист по технадзору вправе работать в компании, выступающей генподрядчиком или заказчиком строительства.
Законодательная регламентация среднего ремонта автодорог позволит усилить контроль качества (внедрить обязательное сопровождение ГАСК, технического надзора, общественного мониторинга).
Третье. Низкие сроки гарантийных обязательств.
В Казахстане минимальные пороги гарантийного периода варьируются от 1 до 3 лет (в зависимости от вида ремонта). При этом верхние границы не определены.
Как показывает практика, заказчик выставляет только минимальные сроки. Такая ситуация характерна для всех договоров, заключаемых с АО «КазАвтоЖол».
Такой подход увеличивает нагрузку на бюджет и укрывает результаты некачественной работы.
Тогда как в странах ОЭСР (Германии, США, Дания, Швеция, Великобритания) гарантия на дорожное покрытие составляет до 10 лет, на дорожную одежду (многослойное основание дорожного покрытия) – до 25 лет. В течение гарантийного срока ведется постоянный мониторинг показателей качества (дефекты, ровность, модуль упругости, сцепление и др.).
Справочно: в международном рейтинге эти страны находятся на высоких позициях: Дания – 14, США – 17, Швеция – 20, Германия – 22,
Великобритания – 36.
На примере этих стран предлагаем законодательно увеличить гарантийные сроки дорожных работ.
Из-за отсутствия в открытых источниках списка дорог, находящихся на гарантийном обслуживании, общественный мониторинг фактически не проводится.
Четвертое. Риск несоблюдения нормативов.
Из-за сезонного дефицита строительных материалов возрастает риск отклонения от нормативов.
Несмотря на наличие в стране 4-х производителей битума, дорожные компании ежегодно испытывают его нехватку (около 200 тыс. тонн), что провоцирует сезонное удорожание до 2-3 раз (со 120 тыс. тенге до 250-270 тыс. тенге).
Такой спрос и требуемые объемы (битум составляет порядка 30% сметной стоимости дороги) увеличивают затраты на 50%.
Этому также способствует введенный запрет на импорт битума.
В результате подрядчики становятся заложниками безвыходной ситуации и вынуждены экономить на других строительных материалах либо нарушать технические нормативы.
Пятое. Дефицит кадров в дорожной отрасли.
На сегодняшний день в стране остро ощущается нехватка специалистов, что вызвано изменением системы их обучения (объединены с общей строительной специальностью) и профессиональной непривлекательностью для молодежи (сезонность работ, низкая и нестабильная зарплата).
К примеру, в Восточно-Казахстанский технический университет на автодорожную специальность в этом году поступило лишь 7 студентов.
В 2021 году ВУЗы и колледжи выпустили более 1970 специалистов, из которых треть не пришла в дорожную отрасль.
При такой ситуации и с учетом ожидаемого объема строительства дорог дефицит кадров к 2025 году может составить порядка 2,5–3 тыс. человек.
Антикоррупционная служба по каждому направлению разработала соответствующие предложения (внедрение «дорожного счета», формируемого за счет платежей в бюджет, связанных с транспортом (по опыту США); пересмотр стандартов профессионально образования в дорожной отрасли и другое) и направила в уполномоченные органы для принятия мер.
На текущий момент по рекомендации Антикоррупционной службы акиматы путем корректировки договоров исключили необоснованные затраты на средний ремонт дорог в сумме 268,1 млн тенге (в г. Шымкент на 234 млн тенге в смету включили материалы, не предусмотренные нормативами; в области Жетісу – 34,1 млн тенге в смету внесли 2% непредвиденных затрат, не утвержденных законодательством).
В Костанайской области предотвращен ущерб на 169,5 млн тенге. В ходе совместного обследования со специалистами ремонтируемой дороги выявлено несоблюдение строительных нормативов, недостатки устранены до завершения работ.
Ход реализации предложений, внесенных по итогам антикоррупционного мониторинга, находится на контроле Агентства.