Современное антикоррупционное законодательство: проблемы его совершенствования и модернизации
Казахстан, планомерно осуществляя заявленную реформу государственного управления одним из своих приоритетов, уделив ей первостепенное место в Плане нации «100 конкретных шагов», признает важность целей и задач, равно как и инициативы, которые позволят в кратчайшие сроки искоренить такое социальное явление, как коррупция.
Наличие определенных успехов в ряде областей, включая программно-целевое бюджетирование и расширение «электронного правительства», перед Казахстаном еще много нерешенных проблем.
В сфере государственного управления все еще преобладают бюрократические учреждения с высоким уровнем формализма, организованные на территориальной основе и с иерархической системой подотчетности. Государственные решения и мероприятия осуществляются «сверху», по принципу нисходящей инициативы, на основе негибких традиционных подходов командно-контрольного характера. Следует также констатировать, что принятие решений остается прерогативой исполнительной власти, министерств и других центральных исполнительных органов.
Недавние трансформации по передаче ряда полномочий парламенту в целях укрепления принципа взаимоограничения властей, не позволяет Казахстану в полной мере добиться результатов с учетом большей гибкости и подотчетности, а также расширения возможностей местных органов власти в области принятия решений, доступа к ресурсам и общественного представительства.
В ряду позитивных сдвигов следует отметить, что Казахстан начал проводить политику «открытого правительства», которая привела к принятию законов «О доступе к информации» и «Об общественных советах». Государство стало участником инициатив, оказывающих поддержку и содействие открытости управления, в том числе «Инициативы прозрачности в добывающих отраслях» и «Индекса открытого бюджета». Тем не менее, по мнению ряда экспертов, следовало бы увеличить прозрачность правительственных операций и упорядочить правовую базу, что упростит соблюдение законов и сократит предпосылки для коррупции.
Бесспорно, органы власти хорошо осознают необходимость модернизации госуправления, равно как и наличие проблем, касающихся профессиональной этики и неподкупности в госсекторе; и потому в последние годы был введен ряд мер, направленных на решение обоих вопросов.
Наряду с трансформацией правовой и институциональной базы, Правительство РК сосредоточено на реализации реформ в области госуправления, выработке и реализации политических мер, которые обусловят и расширят взаимодействие между обществом и государством посредством продуктивного открытого диалога.
Предваряя анализ национального законодательства по противодействию, коррупции также необходимо рассмотреть иерархическую основу принятия решений, прерогативы центральных органов власти.
Итак, принятие решений, по мнению ряда авторов, по-прежнему осуществляется центральными органами власти. В системе управления полномочия по принятию решений сосредоточены в ЦОВ, к которым относятся Администрация Президента, Канцелярия Премьер-Министра и Министерство национальной экономики. Эти институты осуществляют политический контроль любых решений, касающихся вопросов политики и стратегического планирования, вследствие чего правительство применяет методы руководства, основанные на принципе нисходящей инициативы, и внимательно следит за выполнением своей повестки.
Международные эксперты (Mizell, L., D. Allain-Dupré) полагают, что недавние реформы повысили степень самостоятельности министерств, а иерархические структуры Правительства в целом лишь укрепились. Также отмечается, что полномочия президента обширны и включают в себя как принятие обязательных указов и исполнительных распоряжений, так и определение стратегических приоритетов.
Президент РК участвует в исполнении большинства функций ЦОВ и отвечает за большинство ключевых функций правительства, определенных Конституцией РК. В число важнейших прерогатив входят распределение бюджетных средств, разрешение споров, наращивание потенциала и некоторые функции министерств.
Ключевые функции Правительства распределены по различным госорганам. К примеру, ответственность за стратегическое руководство, координацию и планирование разделяют между собой Президент, Министерство национальной экономики и Министерство финансов. Разработка программы государственного управления также относится к сфере компетенции президента, Министерства нацэкономики, Министерства финансов, Министерства юстиции и Агентства по делам государственной службы и противодействию коррупции.
Распределение ключевых функций в Казахстане, по оценке ОЭСР, характеризуется высокой централизацией, в связи с чем, функции различных органов с незначительными отличиями в сфере компетенции нередко дублируются. Не оспаривается и то, что более действенное разграничение сфер компетенции помогает избежать дублирования, выработать согласованный, последовательный подход к формированию политики и обеспечить эффективное функционирование правительства.
Не менее важной констатацией выступает и факт того, что координация деятельности отраслевых министерств и региональных органов власти осуществляются ЦОВ по таким направлениям, как:
- планирование;
- оценка эффективности.
Как было отмечено в отчете ОЭСР «Казахстан: на пути к более эффективному, стратегическому и подотчетному государству» в 2017 г., правительство признало нагрузку, вызванную чрезмерно централизованным планированием. Как следствие, были приняты меры к рационализации системы планирования, включающие:
- сокращение дублирования функций на уровне министерств;
- сокращение количества документов по планированию;
- укрепление связи между бюджетным процессом и стратегическим планированием, что напрямую отражается и на политике государства по противодействию коррупции.
Так, закон «О государственной службе», принятый в ноябре 2015 г., включает положения:
- об увеличении потенциала и самостоятельности министерств;
- упорядочении функций и обязанностей центральных ведомств;
- поддержке прозрачности и участия общественности и граждан в разработке политики, ее контроле и оценке.
Помимо мер, уже принятых Правительством Казахстана, системе госууправления рекомендуется изменить подход и вместо дачи распоряжений отраслевым министерствам относительно выработки политики предоставить им возможность самостоятельно разрабатывать собственные стратегии. В тех областях, где децентрализация полномочий по принятию решений, с точки зрения ЦОВ, невозможна, следует создать каналы взаимодействия, которые позволят отраслевым министерствам вносить свой вклад в принятие решений на уровне ЦОВ.
Таким образом, можно признать еще одну констатацию: «Казахстан, наращивая самостоятельность и ответственность отраслевых министерств, сможет создать более эффективную и гибкую систему управления».
Следует понимать, что последние изменения в Конституции РК способствовали децентрализации полномочий и передаче полномочий и перераспределение функций между уровнями власти в целях совершенствования системы взаимоограничения и укрепления подотчетности правительства. К примеру, по вопросам, связанным с важными решениями и направлениями деятельности, правительство теперь отчитывается не только перед Президентом, но и перед Мажилисом (нижней палатой парламента).
Мажилис, в свою очередь, получил право обращаться к Президенту с предложениями об освобождении от должности членов правительства в случае несоблюдения последними законов. Нововведения направлены на повышение подотчетности и прозрачности деятельности правительства, так как предоставляют средства для укрепления принципа взаимоограничения в рамках ключевых функций в отношении президента.
Делегирование полномочий должно сопровождаться внедрением систем отчетности, ориентированных на результаты. Способность институтов ЦОВ воплощать в жизнь долгосрочную концепцию развития может усилиться благодаря дальнейшей рационализации функций и обязанностей центральных ведомств.
К примеру, если предоставлять министерствам больше самостоятельности и тем самым повышать уровень их компетентности, это поможет им лучше формулировать приоритеты политики и увеличивать свою эффективность, при этом оптимизируя систему контроля.
Как указывается в рекомендациях ОЭСР, расширение круга министерских обязанностей потребует наращивания потенциала в сфере аналитики, а также разработки инструментов и структур, способствующих укреплению межведомственного сотрудничества. В числе прочего ОЭСР рекомендует Казахстану внедрить новые инструменты для усиления потенциала в области управления рисками и оценки, необходимого для формирования политики и государственного управления. Опыт стран ОЭСР показывает, что надлежащее взаимодействие, сотрудничество и координация между центральными органами помогают обеспечить эффективную разработку политики, в том числе и по противодействию коррупции и стратегическое планирование.
Можно согласиться с мнением экспертов о том, чтобы придерживаться управленческого подхода, ориентированного на контроль политических решений и инициативы «сверху», положение и структурирование ЦОВ должны обеспечивать эффективное взаимодействие между всеми ведомствами. Для поддержания более эффективной работы в государственном секторе требуется изменить саму культуру управления, стремясь к более четкому разграничению полномочий и самостоятельности.
Текущая система госуправления Казахстана ориентирована на поддержку исполнительной власти, что ограничивает способность ЦОВ реагировать на изменение обстоятельств и быстро вносить коррективы в политику. Внутренние процессы приводят к нарушению принципа взаимоограничения в отношениях между учреждениями.
Вместе с тем, стоит отметить, что в странах ОЭСР обязанности правительственных органов более четко разделены и распределяются между меньшим количеством ведомств, что позволяет сосредоточиться на развитии политических и управленческих функций.
Казахстану требуется стиль управления, предусматривающий большую готовность взаимодействовать с социумом, для укрепления отношений с заинтересованными сторонами вне правительства и улучшить политические процессы, что позволит оперативно реагировать на текущие проблемы.
Децентрализация определенных функций в ряде случаев будет включать в себя приватизацию активов или делегирование некоторых полномочий сторонним организациям. На текущий момент исполнительные органы власти являются собственниками многих государственных предприятий (ГП). Казахстан уже признал необходимость передачи некоторых функций ЦОВ частному сектору.
Рассмотрим вопрос о делегировании полномочий. Так, текущее административно-территориальное устройство и система местного государственного управления основываются на жесткой иерархии, поскольку центральные органы власти (ЦОВ) сохраняют значительную степень контроля над местными органами. В рамках нынешней системы в Казахстане существует 2 676 субнациональных органов власти, которые образуют различные уровни территориального управления: областной (включая города республиканского значения г. Алматы и г. Астану) районный (города районного подчинения) и муниципальный уровень, который включает в себя сельские округа, села и поселки.
Местные органы власти несут ответственность за представление отчетности и контроль в отношении широкого круга услуг, в том числе:
- основных коммунальных услуг (вода, газ, электроснабжение, теплоснабжение, утилизация отходов, канализация и т. п.);
- ООС;
- создания рабочих мест;
- общественного порядка и безопасности.
Кроме того, местные органы власти отвечают за предоставление социальных услуг и программ социальной защиты, финансируемые за счет республиканского бюджета, включая медицинские услуги и образование. Действия местных органов власти, несмотря на множество услуг, за которые те несут ответственность, во многом отражают иерархичность управления, в том числе процедуры централизованного планирования и принятия решений.
Сосредоточение функций на уровне правительства происходит из-за ограниченности политического, административного и финансового потенциала местных органов, что влияет на качество, эффективность предоставления государственных услуг.
Важно также признать, что в соответствии с БК РК и другими НПА в вопросе финансовых ресурсов местные органы власти зависят от Правительства РК, для чего существует система трансфертов на основе установленных налогов и субвенций. В целом, по мнению ряда авторов, наиболее значимые налоги поступают в бюджет Правительства и оттуда распределяются по региональным, хотя методика перераспределения доходов по регионам не совсем понятна.
В указанной связи целесообразно остановится еще на одном аспекте. Так, изменениями к Закону РК «О местном государственном управлении и самоуправлении», принятыми в июле 2017 г., для сельских округов с численностью населения более 2000 чел. предусмотрено наличие у местных органов власти самостоятельного бюджета и муниципального имущества, начиная с 1 января 2018 г. С 1 января 2020 г. это коснется всех населенных пунктов страны. Источниками дохода будут служить налоговые и иные поступления в бюджет. В результате местные органы власти на уровне сел и поселков, а также областей и районов, имеющих небольшой доход, существенно зависят от трансфертов из республиканского бюджета.
В то же время области и районы с доходными бюджетообразующими источниками не имеют прямого контроля над собственным бюджетом. Местные органы власти получают значительную часть своих доходов от центральных органов в виде общих и целевых трансфертов, а их способность влиять на принятие решений по вопросам доходов ограничена, поскольку налогообложение регулируется Налоговым кодексом РК.
Так, препятствием эффективности местного госуправления в Казахстане служит недостаточная подотчетность. До недавних пор во главе акиматов стояли акимы, назначаемые президентом и правительством. В 2013 г., в соответствии с «Концепцией развития местного самоуправления в Республике Казахстан», была введена выборность акимов, в результате чего в городах районного значения, селах и сельских округах (2 457 в общей сложности) впервые было выбрано, а не назначено, 91,5% акимов. Вместе с тем, хотя выборы акимов городов районного значения, поселков и сел, не входящих в состав сельского округа, можно считать переменой к лучшему, такие выборы являются косвенными, поскольку акимы избираются маслихатами (выборными должностными лицами местных представительных органов).
В прошлом, как известно, акимы назначались исключительно решением Президента, в силу чего они были подотчетны скорее центральным органам власти, нежели обществу. Такой комплекс мер позволит учитывать мнение общественности. Добиться этого можно при участии маслихатов и созданных общественных советов – консультативных органов, которые служат каналом связи между общественностью и государственными органами местного уровня и парламентом.
В Казахстане в указанной связи были расширены права сельских округов, что позволяет им утверждать кандидатуры или снятие с должности акимов городов районного значения, а также сел, поселков и сельских округов. В настоящее время действует уже 229 общественных советов, согласно полученным данным, на 75% состоящих из представителей общественности.
В указанной связи необходимо рассмотреть политическую коррупцию, которую необходимо искоренять в фокусе новых политических реалий и политической трансформации Казахстана. Все еще не учтенными оказались формы коррупции, как:
- политический патронаж, опека политиками чиновников нижестоящих структур, создание для них наиболее благоприятных условий в обмен на личную преданность и политическую поддержку;
- «покупка голосов», которая активно применяется в ходе избирательных кампаний и применяется в отношении групп избирателей (в виде подарков, спиртных напитков, продуктовых пайков и т. д.).
Коррупция превратилась в устойчивую систему отношений, которая пронизывает все без исключения структуры государства и общества. Она ведет к политической дискредитации государственной власти в лице всех её ветвей и дискредитирует право, как базовый инструмент регулирования жизни государства и общества. В результате пропадает доверие к власти среди широких слоев населения.
Так, подтверждением необратимости политической модернизации страны стали недавние выборы депутатов в Мажилис Парламента и маслихаты (областные и районные), позволяющие уяснить взаимосвязь Конституции РК, и необходимости конституционного реформирования в контексте противостояния коррупции.
Так, избрание депутатов в Мажилис Парламента проводится по смешанной, пропорционально-мажоритарной системе, когда 70% депутатов избираются по партийным спискам, а 30% – по одномандатным округам, иными словами, свои голоса избиратели отдают за конкретного кандидата. При этом также предусмотрено и самовыдвижение кандидатов в депутаты.
В областные маслихаты 50% депутатов избираются по партийным спискам и 50% – по одномандатным избирательным округам, а депутаты районных маслихатов – исключительно по мажоритарной системе, т. е. по одномандатным избирательным округам.
По Конституции РК, избиратель обладает таким ресурсом, как «властные полномочия», которые он делегирует избираемым лицам посредством голосования, исходя из соображений о целесообразности того кандидата, кто в наибольшей степени соответствует ожидаемым требованиям.
Согласно п. 2 ст. 33 Конституции РК, не имеют право избирать и быть избранными, участвовать в республиканском референдуме лишь две категории граждан: признанные судом недееспособными и находящиеся в местах лишения свободы. Последнее из ограничений может быть установлено только судом, никакой другой государственный орган не вправе устанавливать ограничения избирательных прав граждан по каким бы то ни было мотивам. Следовательно, лица, находящиеся в местах заключения, если в отношении них не вынесен обвинительный приговор, не могут ограничиваться в избирательных правах.
Кроме того, в соответствии с п. 4 ст. 4 Конституционного закона «О выборах» не могут быть зарегистрированы кандидатом в Президенты РК, в депутаты Парламента, маслихатов, в акимы, а также кандидатом в члены иного органа МСУ граждане, имеющие судимость, которая не погашена или не снята в установленном законом порядке, и те, чья вина в совершении коррупционного преступления и коррупционного правонарушения признана судом.
Следовательно, принцип равенства граждан РК в избирательном праве означает, что они участвуют в выборах на равных основаниях. Ни один избиратель не имеет каких-либо преимуществ перед другими избирателями. К примеру, должны быть организованы равные по количеству населения избирательные округа в соответствии с нормами представительства.
Причем избирательные права всех граждан в равной мере охраняются законом. Так, в ст. 150 УК РК установлена ответственность за воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий, а в Кодексе об административных правонарушениях главой 11, «Административные правонарушения, посягающие на избирательные права», предусмотрена административная ответственность за нарушения избирательных прав граждан.
Следует иметь в виду, что в Казахстане установлены как прямые, так и косвенные выборы. Принцип прямого избирательного права выражается в том, что Президент, депутаты Мажилиса Парламента и маслихатов, акимы и члены иных органов местного самоуправления республики избираются гражданами непосредственно. При косвенном избирательном праве в выборах депутатов Сената Парламента участвуют выборщики, то есть граждане, являющиеся депутатами маслихатов.
Если же говорить о принципах тайного голосования, то такая аспектизация исключает возможность контроля за волеизъявлением избирателя. Поэтому в помещениях для голосования оборудуются специальные кабины, где избиратели могут свободно выразить свою волю. Тайна голосования обеспечивается и тем, что избирательные бюллетени не нумеруются и не содержат никаких пометок, которые бы позволяли определять личность голосовавшего. Законом предусмотрена ответственность должностных лиц, виновных в нарушении тайны голосования.
Конечно, принцип добровольного участия в выборах означает, что никто не вправе оказывать воздействие на избирателя, чтобы принудить его к участию или неучастию в выборах. Что же касается граждан Казахстана, проживающих за пределами страны или оказавшихся в день выборов за границей, то они обладают всей полнотой избирательных прав. Списки избирателей при представительствах РК в иностранных государствах составляются на основе данных, представляемых руководителями этих представительств.
Однако, еще на стадии избрания создаются условия для коррупции. Для победы на выборах любому кандидату требуется финансовая поддержка, что обусловливает его обращение к «финансовому спонсорству» к различным коммерческим структурам либо же к криминалитету, что ставит его впоследствии в прямую зависимость.
Еще один аспект проблемы затронут другим известным казахстанским ученым Э.Мухамеджановым. Так, указанный автор затрагивает проблематику независимости изирательных комиссий. В предверии прямых выборов в ноябре 2023 г. акимов районов и городов областного значения в пилотном режиме в Казахстане продолжается полемика относительно независимости избирательных комиссий.
Так, в итоговых отчетах миссии БДИПЧ по наблюдению за внеочередными выборами Президента РК и за досрочными парламентскими выборами, которые прошли 20 ноября 2022 г. и 19 марта 2023 г. отмечалось, что «Система назначения и освобождения от должности членов избирательных комиссий должна обеспечивать их фактическую независимость от государственных институтов, местных органов власти и политических партий».
По итогам выборов 19 марта 2023 г. наблюдатели ОБСЕ дали низкую оценку процессу подсчета голосов, заявив, что фактические цифры голосовавших на выборах в мажилис Казахстана были значительно ниже заявленных, с чем согласились представители Генпрокуратуры РК, отметившие нарушения, допущенные членами избирательных комиссий.
К примеру, итоги избирательной кампании в организационно-правовом ключе имели массу нарушений. Так, по официальным данным:
- 18 членов избирательных комиссий были привлечены к административной ответственности по ст. 110 КоАП (выдача гражданам избирательных бюллетеней в целях предоставления им возможности голосования за других лиц).
- За голосование за других избирателей были привлечены к ответственности 17 граждан по ст. 108 КоАП РК (Нарушение требования о равном избирательном праве). При этом четверо из привлеченных к ответственности являлись членами участковых избирательных комиссий.
Э. Мухамеджанов оправданно считает, что это лишь единичные нарушения избирательного законодательства, но если учесть, что подобные нарушения носят латентный характер, то не исключено, что на самом деле их на несколько порядков больше, что дискредитирует в глазах общества власть в целом.
Указанный автор детально проанализировал текущую ситуацию, отмечая, что в Казахстане действует независимая модель избирательных органов. Согласно п.4. ст.10 КЗ РК о выборах они выведены из системы разделения властей, имеют свой бюджет и самостоятельно им распоряжаются, а вмешательство в их деятельность преследуется по закону. Избирательные комиссии РК – это особая разновидность госорганов, которые не имеют между собой административного подчинения. Согласованность их действий обеспечивается законом о выборах, который является обязательным для всех избирательных комиссий.
В соответствии с п.2 ст. 10 Конституционного закона о выборах, система избирательных органов строится по административно-территориальному принципу. В Республике Казахстан действует четырехзвенная система избирательных органов – Центральная, территориальная, окружная, участковая избирательные комиссии. Каждое звено системы избирательных комиссий имеет свои конкретные полномочия, обеспечивающие избирательный процесс в той или иной административно-территориальной единице.
При этом круг функциональных обязанностей имеет прямую связь с применяемой избирательной системой и видом выборов.
Автор полагает, что порядок назначения членов избирательных комиссий в зависимости от их звена имеет свою специфику, которая как раз и не позволяет ей быть независимой.
На текущий момент составы избирательных комиссий, за исключением ЦИК, формируются соответствующими маслихатами. Известно, что с 1995 г. члены ЦИК по представлению Президента РК избирались Мажилисом, а с 2007 г. назначение членов ЦИК осуществляют Президент, Сенат и Мажилис парламента. При этом президент назначает Председателя и двух членов ЦИК, а каждая палата парламента самостоятельно назначает по два члена ЦИК. Такой порядок формирования ЦИК был принят в целях ограничения полномочий Президента и поднятия статуса палат Парламента. По утверждению автора, эта новелла не создала предпосылки транспарентности, которые должны лежать в основе рекрутирования кандидатов в ЦИК РК.
В действующем законодательстве нет соответствующих процедур, регламентирующих порядок подбора кандидатов на эти должности. Так, если члены территориальных, окружных и участковых избирательных комиссий избираются соответствующими Маслихатами на основании предложений партий, то в отношении членов ЦИК законодатель таких оговорок не делает.
К примеру, в Регламенте Сената говорится, что Сенат по представлению Председателя Палаты большинством голосов от общего числа депутатов Сената назначает на должность двух членов ЦИК. Здесь также обращает на себя внимание тот факт, что Сенат не избирает, а назначает двух членов ЦИК. Аналогичную норму содержит и Регламент Мажилиса Парламента. При таком формировании ЦИК, по мнению Э. Мухамеджанова, нет открытости, конкурентности в подборе кандидатур членов ЦИК, присутствует субъективизм, а всё это в теории права расценивается как коррупционные составляющие. Иными словами, в каждом конкретном случае члены ЦИК – это креатура определенных лиц.
Другой момент, который обращает на себя внимание, это положения п.12 ст.20 КЗ о выборах, а именно пп. 3, в котором закреплено, что не могут быть членами избирательных комиссий лица, занимающие должность политического государственного служащего.
Между тем, правовой статус членов ЦИК, в отличие от членов других избирательных комиссий, имеет определенную специфику. Так, Председатель, заместитель председателя, секретарь и члены ЦИК согласно Реестру должностей политических и административных государственных служащих от 29 декабря 2015 г. № 150 занимают политические государственные должности. Возникает вопрос, как это согласуется с требованием п.12 ст.20 Конституционного закона о выборах? Способствует ли высокий статус членов ЦИК повышению их независимости от властных институтов?
Порядок формирования нижестоящих избирательных комиссий, по мнению указанного выше автора, также требует внимательного анализа. В ранее действующую модель формирования избирательных комиссий были внесены уточнения, связанные с избранием в них кандидатов, отвечающих специальным требованиям.
Известно, что в 2004 г. был изменен порядок их формирования, суть которых в том, что территориальные, окружные и участковые избирательные комиссии стали избираться Маслихатами на основании предложений партий. Каждая партия вправе представлять одну кандидатуру в состав соответствующей избирательной комиссии. Если какая-либо из них не представит своего кандидата, то оно будет предоставлено иным общественным объединениям и вышестоящим избирательным комиссиям.
Решение предоставить партиям право голоса в формировании избирательных комиссий на тот момент стало прогрессивным шагом. Эта модель, апробированная временем, действует до сих пор, но с одним дополнением. В новой редакции п. 3 ст. 10 КЗ «О выборах», говорится, что члены территориальных избирательных комиссий, избираемые Маслихатами, должны соответствовать квалификационным требованиям, утвержденным ЦИК. Теперь членом избирательной комиссии может быть уже не любой кандидат, представленный политической партией в состав территориальной избирательной комиссии, а только тот, который соответствует квалификационным требования ЦИК РК. Они получили свое развитие в Постановлении ЦИК РК от 26 декабря 2022 г. № 129/624 «Об утверждении квалификационных требований к членам территориальных избирательных комиссий», которое было зарегистрировано в МЮ РК 26 декабря 2022 г. № 31263. Так, квалификационные требования к кандидатам в члены территориальных избирательных комиссий включают в себя:
1. уровень образования;
2. стаж работы в государственных организациях, учреждениях, НПО и (или) опыту работы в избирательных органах Казахстана;
3. компетенции, необходимые для эффективного выполнения профессиональной деятельности, заключающиеся в знании законодательства о выборах, проверяемое через подсистему «Дистанционное обучение и тестирование членов избирательных комиссий» на интернет–ресурсе ЦИК.
При таких требованиях практика их выдвижения партиями становится мало реализуемой, поскольку это требует определенных затрат на поиск и подготовку соответствующих кандидатов. А если учесть, что состав членов территориальных избирательных комиссий составляет 7 человек, которые избираются Маслихатами на альтернативной основе, то шансы партии провести своего кандидата в такую комиссию становятся минимальными. А значит, можно предположить, что большинство кандидатов в такие комиссии будут проходить от вышестоящих избирательных комиссий, т.к. наибольшую заинтересованность в профессионально подготовленных кандидатах имеют именно эти органы. А чтобы такая практика комплектации не привлекала внимания общественности, то необходимых кандидатов можно будет также проводить через «дружественные» общественные объединения. По крайней мере, исключать такой вариант комплектации избирательных комиссий не стоит.
Здесь стоит отметить тот факт, что указанный аспект практически не исследован в контексте противодействия политической коррупции.
Такая ситуация порождает вопрос, почему все эти требования адресованы лишь к кандидатам в члены территориальных избирательных комиссий? Ответ на этот вопрос даёт п.3 ст.19 КЗ «О выборах». Согласно этой норме, «Председатель, члены ЦИК, сотрудники ее аппарата, председатели, их заместители, секретари, члены областных, городов республиканского значения и столицы территориальных избирательных комиссий, а также председатели, заместители и секретари иных территориальных избирательных комиссий осуществляют полномочия на профессиональной постоянной основе».
Говоря иными словами, территориальные избирательные комиссии из комиссий, функционировавших на общественных началах, фактически превратились в постоянно действующие органы, а их члены будут содержаться за счет республиканского бюджета.
Далее, указанный автор полагает, что следующим шагом такой профессионализации избирательных комиссий может стать создание единой централизованной системы избирательных органов с вертикальным подчинением. Такая перспектива очевидна, поскольку в последнее время изменился не только порядок избрания депутатов Мажилиса Парламента, но и депутатов Маслихатов разных уровней, стали избираться акимы районов и областных городов, появился новый институт отзыва депутатов и др.
Кроме того, в связи с ростом населения страны, растет и число избирателей, а вместе с ними увеличивается потребность в создании новых избирательных округов и избирательных участков. Все это и потребовало приведения в избирательные органы профессионально подготовленных специалистов. Так или иначе, но очевидно одно – ныне действующий механизм формирования избирательных комиссий, начиная с ЦИК РК, требует изменений. В нынешнем виде он все меньше начинает соответствовать модели независимых избирательных органов.
Важно отметить, что некоторые авторы выделяют политическую коррупцию в отдельный вид. Так, к примеру, Шабалин В.А. определяет данное явление как «девиантное политическое поведение, выражающееся в нелегитимном использовании господствующей политической элитой государственных ресурсов в целях укрепления своей власти».
Кабанов П.А. исходит из того, что политическая коррупция – это совокупность совершенных преступлений должностными лицами органов государственной власти или претендентами на эту должность, либо по их поручению другими лицами, с использованием своего служебного, имущественного или иного положения вопреки интересам других лиц и общества в целях занятия, сохранения, распределения или утраты соответствующей государственной должности в государстве за определенный период времени.
Обозначенные основные содержательные характеристики, позволяют утверждать, что подкуп голосов избирателей во время выборов носит ярко политический аспект, при этом коррелируя с уголовно-криминологическим аспектом.
Противодействие коррупции, как комплексная деятельность органов государственной власти, общественных организаций, ассоциаций и в целом гражданского общества актуализирует широкую полемику о политической коррупции. При этом, к числу наиболее часто регистрируемых уголовно наказуемых форм и проявлений относят дачу взятки и ее получение (ст. 311, 312 УК РК).
Также важно отметить, что рекомендации общественных активистов, групп и различного рода политических альянсов в обязательном порядке должны включаться в состав приложений по оптимизации и транспарентности института выборов и голосования. К примеру, в целях совершенствования работы общественных советов правительство также разработало «Типовое положение об общественном совете», основываясь на итогах обсуждения в Мажилисе. К настоящему моменту уже состоялось порядка 500 заседаний общественных советов и 500 общественных слушаний по специализированным вопросам.
Рассмотрим еще один аспект. Речь пойдет об исполнение поручений Главы государства, согласно которым в 2020 г. было принято два пакета законодательных инициатив. Введен запрет для госслужащих, депутатов Парламента и судей на владение счетами в зарубежных банках; ужесточена ответственность за коррупцию сотрудников правоохранительных органов, судей, взяткодателей и посредников во взяточничестве; исключено применение условно-досрочного освобождения за тяжкие и особо тяжкие коррупционные преступления; введен запрет на направление осужденных для отбытия наказания сразу в учреждения минимальной безопасности.
Также предусмотрена обязанность кандидатов на государственную должность уведомлять о работающих в организации родственниках; установлен полный запрет на подарки, материальное вознаграждение, предоставление услуг госслужащим и иным лицам, принявшим на себя антикоррупционные ограничения, а также членам их семей.
Усилена ответственность за коррупцию в квазигосударственном секторе, законодательно закреплены основы антикоррупционного комплаенса в национальных компаниях и частном секторе.
Важной законодательной новеллой стало введение уголовной ответственности сотрудников правоохранительных и специальных государственных органов за провокацию преступления.
В УК РК внесены поправки, усиливающие ответственность сотрудников правоохранительных органов и судей за воспрепятствование и незаконное вмешательство в предпринимательскую деятельность.
В контексте повышения эффективности антикоррупционной политики актуально отметить реформы Главы государства, направленные
на политическую модернизацию.
Так, к примеру, в нормативно-правовой массив внесены такие аспекты, как:
- введен уведомительный порядок для проведения мирных собраний;
- определен исчерпывающий перечень оснований для отказа в проведении мирного собрания;
- предусмотрен порядок определения специализированных мест для мирных собраний;
- впервые на законодательном уровне определено понятие парламентской оппозиции, ее статус и гарантии;
- в два раза сокращена численность граждан для создания политической партии;
- предусмотрена обязательная 30% квота для женщин и молодежи в избирательных партийных списках;
- декриминализована клевета.
Перспективы развития антикоррупционного законодательства
Коррупция, все еще остается одной из наиболее проблемных сфер. Однако стоит отметить, что Индексы восприятия коррупции (ИВК) не всегда служат надежными индикаторами. К примеру, один резонансный случай может оказать большое влияние на восприятие общественности, тогда как постепенное улучшение или ухудшение ситуации может быть замечено не сразу.
По мнению исследователей (Mocan, 2004, Olken, 2009), данные свидетельствуют о том, что страны с плохой репутацией в отношении коррупции, как правило, действительно испытывают серьезные проблемы с профессиональной этикой и неподкупностью.
Результаты опросов рядовых граждан также свидетельствуют о высоком уровне коррупции в госорганах Казахстана (притом, что он ниже, чем в других странах региона), даже когда респондентам задают прямые вопросы о собственном опыте дачи взяток, а не о субъективной оценке проблемы. Кроме того, уже сам факт, что коррупция воспринимается как нечто широко распространенное, означает определенный экономический ущерб, поскольку влияет на инвестиционные и прочие деловые решения.
Не оспаривается, что коррупция остается серьезной проблемой, несмотря на недавние реформы. Согласно четвертому этапу мониторинга Казахстана в рамках Стамбульского плана действий по борьбе с коррупцией Антикоррупционной сети ОЭСР в странах Восточной Европы и Центральной Азии (АКС), Казахстан добился успехов в некоторых областях противодействия коррупции. К примеру, была принята новая «Антикоррупционная стратегия РК на 2015-2025 годы», которая направлена на сокращение коррупции в сфере государственной службы.
В указанной связи необходимо отметить, что Казахстан на регулярной основе готовит Национальный отчет по противодействию коррупции для обзора результатов за год. Итак, Национальный доклад о противодействии коррупции - это документ, содержащий анализ и оценку состояния и тенденции распространения коррупции на международном и национальном уровнях, предложения по формированию, реализации и оптимизации антикоррупционной политики.
Уполномоченный орган по противодействию коррупции ежегодно формирует Национальный доклад о противодействии коррупции и представляет его Президенту РК. Важно отметить, что Национальный доклад о противодействии коррупции формируется на основе результатов работы уполномоченного органа по противодействию коррупции и деятельности государственных органов, физических и юридических лиц по вопросам противодействия коррупции.
Порядок подготовки, внесения Национального доклада о противодействии коррупции Президенту Республики Казахстан и его опубликования утверждается Президентом Республики Казахстан. Национальный доклад о противодействии коррупции, как известно, ежегодно формируется и публикуется на сайте Агентства.
Целесообразно также обратить внимание, что в дальнейшем Казахстан продолжает реформы в сфере государственной службы. К примеру, был принят закон, предусматривающий реализацию принципов меритократии, переход на карьерную модель и систему оплаты в зависимости от результатов работы.
В 2016 г. была принята единая система компетенций, которая, начиная с 2018 г. применяется в сфере кадров, оценки эффективности деятельности и развития. Необходимо также признать, то оптимизации коснулись и кадровой системы, и в настоящее время в Казахстане при отборе кадров руководствуются системой личных заслуг и достижений кандидата на ту или иную должность.
Согласно Международному отчету Transparency International по Казахстану, к причинам коррупции относят множество требований правового регулирования и административных процедур, а также высокие государственные пошлины. Более того, коррупция в Казахстане расценивается как глубоко институционализированная и распространенная на достаточно высоких уровнях государственной власти. Но даже после осуждения высокопоставленных должностных лиц за коррупцию в Казахстане, по мнению экспертов, широко распространено мнение о повальной коррупции среди чиновников.
Для социально-экономических и политических институтов имеет большое значение неподкупность чиновников, расцениваемая, как базис для экономического и социального благополучия казахстанского социума. Также целесообразно признать, что дальнейшему росту неравенства и подрыву общественного доверия в заметной степени способствуют нарушения профессиональной этики, злоупотребление служебным положением, мошенничество, ненадлежащее влияние и коррупционные мотивы решений.
Безусловно, верно и то, что политика обеспечения честности и неподкупности, направленная на предотвращение коррупции и внедрение высоких стандартов поведения, помогает укрепить авторитет и легитимность представителей власти, в процессе принятия политических решений, защищает общественные интересы, возрождает доверие к процессу формирования антикоррупционной политики.
Обеспечение неподкупности государственного сектора является одним из значимых приоритетов для Казахстана. При этом, власти Казахстана осведомлены о проблемах с коррупцией и приняли новые законы и стратегии, направленные на приближение к международным стандартам. Также Казахстан активно работает в части имплементации норм международного права в национальный законодательный массив.
К примеру, приняв инструменты ОЭСР о принципах прозрачности, включая Рекомендацию Совета ОЭСР о принципах прозрачности и честности лоббирования, в целом, допускается возникновение или сохранение коррупционных возможностей.
Необходимо отметить Рекомендации ОЭСР по вопросам неподкупности и борьбы с коррупцией, затрагивающие такие области, как:
- Укрепление правовой и институциональной среды для соблюдения служебной этики и неподкупности.
Ведется активная работа над гармонизацией законодательства и ее соответствие международным стандартам, такими как Конвенция ООН против коррупции (КООНПК), к которой Казахстан присоединился в 2008 г..
Также ведется работа по оптимизации НК РК в части включения положения о запрете предоставлять налоговые вычеты за взятки отечественным и иностранным публичным должностным лицам и должностным лицам публичных международных организаций.
Вместе с тем, необходимо в числе насущных проблем отметить отсутствие определенности в вопросах институциональной независимости, что ограничивает эффективность госорганов, таких как Комитет по регулированию естественных монополий, защите конкуренции и прав потребителей, следовательно, необходима дальнейшая реструктуризация. К тому же, правительство должно ввести в действие законодательные и практические инструменты для обеспечения правоприменения, чтобы на практике реализовывать законы и стратегии.
Безусловно, борьба с коррупцией требует активизации по внедрению различных инструментов. Так, в Казахстане осуществлялся мониторинг соблюдения профессиональной этики («Integrity Scan»), также применялся инструментарий CleanGovBiz и передовой международный опыт в области оценки антикоррупционных инициатив страны, после чего были предоставлены рекомендации относительно дальнейшего совершенствования.
Так, к примеру, оценка неподкупности и соблюдения профессиональной этики в Казахстане основана на стандартах ОЭСР по борьбе с коррупцией по ряду направлений. Детализируем их содержание:
УК РК содержит ряд статей, предусматривающих уголовную ответственность за коррупционные правонарушения и преступления, связанные с коррупцией.
Однако, по мнению отечественных экспертов в указанной сфере, охват законодательства о борьбе с коррупцией не вполне соответствует требованиям международных антикоррупционных норм, установленных Конвенцией Совета Европы по уголовной ответственности за коррупцию, Конвенцией ООН против коррупции и Конвенцией ОЭСР в борьбе с дачей взяток иностранным государственным должностным лицам при осуществлении международных деловых операций.
По коррупционным и иным преступлениям против интересов государственной службы и государственного управления важное значение для построения системы Особенной части УК РК, имеет правильная квалификация общественно опасного деяния, а родовой объект представляет собой группу однородных интересов, на которые посягает однородная группа преступлений.
Внесение изменений и дополнений в УК РК в гл. 15 «Коррупционные и иные преступлениям против интересов государственной службы и государственного управления» позволило определить исчерпывающий перечень коррупционных преступлений.
По верному мнению Алауханова Е. законодательное закрепление данного перечня поставило ряд неоднозначных вопросов относительно единого родового объекта коррупционных преступлений, их признаков, и вообще, насколько возможно в силу их разноплановости расположение в различных частях Особенной части УК РК для выработки единого понятия коррупционного преступления, которое бы охватывало весь перечень приведенных преступлений.
Указанный автор предлагает учитывать правильную квалификацию преступлений, отграничения от смежных составов, дальнейшего совершенствования уголовного законодательства.
Таким образом, исходя из основных положений нормативно-правовой базы, регулирующей антикоррупционную политику Республики Казахстан, можно признать несколько констатаций, а именно:
- в нормативно-правовом массиве отражен комплекс основных принципов борьбы с коррупцией;
- аспектизируется сфера правового регулирования в области борьбы с коррупцией;
- определены субъекты коррупционных правонарушений;
- определены органы, осуществляющие борьбу с коррупцией;
- определены меры финансового контроля за коррупционными деяниями;
- определены правонарушения, создающие условия для коррупции;
- определены меры ответственности за них и др.
По итогам можно заключить следующую констатацию: в ряду перспективных направлений развития антикоррупционного законодательства выделены конкретные меры и механизмы реализации, позволяющие противостоять данному социальному явлению.