Информация о результатах деятельности Агентства по защите и развитию конкуренции Республики Казахстан за первое полугодие 2024 года
Настоящим представлена информация о наиболее значимых событиях (мероприятиях) в сфере антимонопольного регулирования и конкурентной политики в Республике Казахстан за первое полугодие текущего года:
- о проводимой работе по совершенствованию законодательства Республики Казахстан в области защиты конкуренции;
- об устранении барьеров входа на товарные рынки;
- о проводимой работе в сфере контроля товарных бирж;
- сведения о мониторинге мер государственной поддержки;
- о выявлении и пресечении нарушений законодательства Республики Казахстан в области защиты конкуренции;
- сведения по международному сотрудничеству с зарубежными антимонопольными ведомствами, в том числе в рамках международных интеграционных объединений.
Агентством продолжена работа по совершенствованию законодательства Республики Казахстан в области защиты конкуренции, в частности 6 апреля 2024 года принят Закон Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам ведения бизнеса» (введен в действие 8 июня текущего года).
Законом предусмотрено 3 базовых направления в сфере конкуренции.
Первое направление связано с реализацией поручения, озвученного в Послании Президента от 1 сентября 2022 года.
В своем выступлении Глава государства К.К. Токаев отметил, что «для дальнейшей демонополизации экономики требуются институциональные решения. Следует на законодательном уровне определить понятие «конгломерат». Связанные друг с другом субъекты рынка обязаны получать разрешение на экономическую концентрацию. Все их сделки должны тщательно проверяться, в том числе на признаки применения нерыночных цен.».
С учетом озвученного поручения Агентством разработано определение конгломерата, актуальное с точки зрения антимонопольного регулирования, в частности определены следующие квалифицирующие признаки конгломерата:
- наличие доминирующего (монопольного) положения на товарном рынке (без наличия доли субъект не обладает «рыночной властью»);
- одновременное присутствие субъекта на смежных товарных рынках.
Образование конгломератов приводит к высокой степени рыночной концентрации, возникновению барьеров входа на товарные рынки, избирательному покровительству и фаворитизму со стороны государства. Монопольные группы компаний, пользуясь ограниченными ресурсами и инфраструкторой, ограничивают доступ других субъектов на соответствующие и смежные товарные рынки.
Кроме понятия конгломерата, предусмотрено ведение реестра конгломератов, а также проведение анализа и мониторинга их деятельности. В целях обеспечения контроля за созданием конгломератов предложена поправка в статью 205 Предпринимательского кодекса РК (далее – Кодекс) по проведению анализа вертикальных слияний и поглощений.
В целом, указанные поправки позволят предупредить необоснованный рост цен на монопольную продукцию крупных холдингов и тем самым снизить экономическую нагрузку и предельные издержки субъектов малого и среднего предпринимательства, использующих данную продукцию при реализации товаров либо оказании услуг.
Второе. Президент Республики Казахстан в своем Послании народу Казахстана 1 сентября 2023 года отметил, что одной из серьезных проблем является, по сути, отсутствие у антимонопольного органа возможности принимать оперативные меры для устранения нарушений.
На практике две трети антимонопольных расследований обжалуются в судах, не успев начаться, а судебные тяжбы могут длиться годами.
В целях недопущения искусственного торможения, принятых антимонопольным органом решений Глава государства поручил внести в Парламент законодательные поправки по исключению приостановления административных актов Агентства по защите и развитию конкуренции в случае их обжалования.
В реализацию указанного поручения в Закон включены поправки по:
- отмене приостановления уведомления в случае его обжалования;
- отмене приостановления приказа о начале антимонопольного расследования в случае его обжалования;
- отмене приостановления иных действий должностных лиц антимонопольного органа в рамках расследования в случае их обжалования;
- исключению приказа об утверждении заключения по результатам расследования (завершением расследования будет подписание заключения).
Третье. В рамках внедрения регулирования с чистого листа в целях снижения регуляторной нагрузки на бизнес в Закон включены поправки по сокращению количества сделок, требующих предварительного согласования антимонопольного органа, и полному выведению из под регулирования сделок с некоторыми активами (земельные участки, здания, строения, сооружения, помещения/части помещений, объекты незавершенного строительства, не имеющие промышленного назначения).
По остальным сделкам существенно повышены пороговые значения, при превышении которых, требуется согласие антимонопольного органа.
Кроме того, при согласовании данных сделок примерно в 2 раза сокращен перечень необходимых документов и оптимизированы процедурные сроки.
Также предусмотрено сокращение отчетности о проведенных торгах и закупках, предоставляемой в антимонопольный орган субъектами предпринимательства.
В реализацию поручения Главы государства, озвученного на расширенном заседании Правительства 7 февраля 2024 года, разработан и принят Указ Президента от 8 мая 2024 года № 542 «О мерах по либерализации экономики» (далее – Указ), направленный на обеспечение свободы предпринимательства путем развития конкуренции, сокращения государственного участия в экономике, снижения издержек бизнеса.
Указом предусмотрен ряд конкретных мер в целях развития конкуренции на товарных рынках, связанный, в том числе с вопросами ценового дерегулирования и устранения перекрестного субсидирования в ценобразовании, развития биржевой торговли, доступа к мерам государственной поддержки и государственным закупкам.
Учитывая, что в Казахстане государство присутствует как минимум в 20 из 30 секторов экономики, Указом, в том числе предусмотрены меры, направленные на эффективное сокращение доли государства в экономике.
В частности, приказом Председателя Агентства от 28 мая 2024 года при Агентстве создан Национальный офис по приватизации (далее – Национальный офис). В состав Национального офиса включены заместители первых руководителей госорганов, акимы областей, городов республиканского значения, столицы, депутаты Мажилиса Парламента, субъекты квазигосударственного сектора, члены экспертного сообщества и НПП «Атамекен».
Реализация Указа позволит обеспечить выработку критериев к государственным объектам, подлежащим приватизации, проведение анализа деятельности квазигосударственных структур на предмет передачи их непрофильных активов в частные руки, формирование перечня государственных активов, подлежащих передаче в конкурентную среду с определением методов и условий их реализации. Формирование условий приватизации теперь будет осуществляться Национальным офисом, что исключит факты необоснованного затягивания процедур, завышения требований к потенциальным покупателям и укрупнение активов с рисками монополизации. При формировании плана приватизации будет реализован заявочный принцип, предусматривающий приватизацию по инициативе предпринимателей.
27 июня под председательством главы Агентства по защите и развитию конкуренции Марата Омарова состоялось первое заседание Национального офиса, на котором были утверждены стратегические направления и подходы к приватизации на 2024-2028 годы. Инициативы направлены на ускорение экономической либерализации, уменьшение доли государства в экономике и привлечение инвестиций.
На заседании Национального офиса были представлены планы по снижению государственного участия в предпринимательстве.
Среди объектов для приватизации оказались исследовательские институты, сервисные предприятия, а также коммунальные учреждения, включая автобусные парки и службы озеленения.
Наряду с этим, представители Агентства по защите и развитию конкуренции указали на широкое распространение практики создания подведомственных предприятий, на которых перенесена часть функций государственных органов по разработке, аналитическому сопровождению реализации государственных программ и иных государственных функций.
Другой практикой стало создание государственных операторов, через которых осуществляется реализация отраслевых программ развития и контроль за товарными рынками.
Данные формы государственного участия будут исключены в рамках текущего этапа приватизации.
С начала текущего года Агентством устранены 5 барьеров для развития конкуренции:
1) барьер для развития конкуренции, связанный с ценовым регулированием медицинской техники.
Решение. Принят Закон РК «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам ведения бизнеса», предусматривающий изменения в статью 245 Кодекса, исключающие норму по ценовому регулированию медицинской техники;
2) барьер для развития конкуренции, связанный с ограничением конкуренции в сфере озеленения.
Решение. Внесены поправки в Типовые правила создания, содержания и защиты зеленых насаждений населенных пунктов (приказ Министра экологии и природных ресурсов РК от 23 февраля 2023 года № 62);
3) барьер для развития конкуренции, связанный с пересмотром Правил санитарно-защитных зон.
Решение. Приказом и.о. Министра здравоохранения РК от 4 мая 2024 года № 18 внесены изменения в приказ и.о. Министра здравоохранения РК от 11 января 2022 года №ҚР ДСМ-2 «Об утверждении Санитарных правил «Санитарно-эпидемиологические требования к санитарно-защитным зонам объектов, являющихся объектами воздействия на среду обитания и здоровье человека».
4) барьер для развития конкуренции, связанный с представлением компанией Google преимущественных условий для собственных мобильных приложений и сервисов.
Решение. В целях устранения данного барьера Google внедрил демонстрацию двухфакторного «непропускаемого» окна выбора, осуществляющейся на действующих мобильных устройствах при первом запуске браузера «Chrome» после его обновления (автоматически или вручную) до соответствующей версии, в которую «встроено» окно выбора.
5) барьер для развития конкуренции, связанный с возможностью работы виртуальных операторов.
Решение. Законом РК от 21 мая 2024 года «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам связи, цифровизации, улучшения инвестиционного климата и исключения излишней законодательной регламентации» внесены ряд поправок в отраслевое законодательство в части возможности работы виртуальных операторов.
Так, в Закон РК «О связи» введено понятие виртуального оператора сотовой связи – оператора связи, использующего инфраструктуру одного либо нескольких операторов сотовой связи для предоставления услуг сотовой связи.
Биржевая торговля в соответствии с международной практикой в условиях устойчивой монопольной / олигопольной структуры рынка выступает ключевым инструментом обеспечения равного доступа к ограниченным ресурсам монополистов всем категориям бизнеса, главным образом малому и среднему, и формирования информативного (прозрачного) рыночного ценообразования с индикаторами, на которые могут ориентироваться все участники рынка и регуляторы.
В целях обеспечения прозрачности работы товарных бирж и использования всех положительных эффектов (преимуществ) биржевой торговли Агентством на постоянной основе проводится анализ и мониторинг деятельности товарных бирж, а также профилактический контроль без/с посещением субъектов контроля.
В частности, с начала года проведена следующая работа:
- в январе 2024 года по результатам профилактического контроля без посещения субъекта (объекта) контроля в адрес АО «Товарная биржа «Астана» вынесена 1 рекомендация об устранении нарушений законодательства в сфере товарных бирж (рекомендация исполнена в полном объеме);
- в период с 4 по 11 марта 2024 года Агентством в отношении АО «Товарная биржа «Эстау» (далее – Товарная биржа) проведен профилактический контроль с посещением субъекта контроля на основании полугодового списка субъектов контроля.
По итогам профилактического контроля с посещением Агентством выявлены 4 нарушения требований, указанных в перечне требований проверочного листа за соблюдением законодательства РК о товарных биржах.
В соответствии со статьей 152 Кодекса, Агентством Товарной бирже выдано предписание об устранении выявленных нарушений (предписание исполнено в полном объеме).
Вместе с тем, в отчетном периоде к административной ответственности по статье 464 КоАП по факту нарушения установленных законодательством РК норм лицензирования, в том числе несоответствия квалификационным требованиям, предъявляемым к лицензируемым видам деятельности, привлечены: АО «Товарная биржа «Астана»; АО «Товарная биржа «Акцепт»; АО «Товарная биржа «Alan».
Кроме того, в соответствии с подпунктом 5) пункта 1 статьи 35 Закона РК «О разрешениях и уведомлениях», с 18 марта 2024 года прекращено действие лицензии на право занятия деятельностью товарных бирж АО «Товарная биржа «Казахстан» № KZ53LDU00004076 от 29 декабря 2022 года в связи с добровольным обращением лицензиата о прекращении действия лицензии.
Также, на основании добровольного обращения приостановлено действие лицензии АО «Товарная биржа «Almaty Commodity Exchange» на право занятия деятельностью товарных бирж № KZ94LDU00004211 от 1 июня 2023 года.
Агентством в первом полугодии 2024 года проведен мониторинг АО «Центр развития торговой политики «QazTrade» и АО «Казахстанский центр индустрии и экспорта» (далее – QazIndustry).
По результатам проведенного мониторинга деятельности АО «ЦРТП «QazTrade» выявлены признаки нарушений законодательства РК в области защиты конкуренции
В ходе изучения внутренних документов, установлены факты необоснованного затягивания сроков рассмотрения заявок. Согласно законодательству максимальный срок рассмотрения заявки на получение господдержки составляет 3 месяца. Однако установлено, что срок рассмотрения и принятия решения мог доходить до 500 дней.
Кроме того, в отдельных случаях не были регистрированы заявки предпринимателей в день поступления, тем самым создавались дискриминационные условия.
С учетом изложенного, в адрес АО «ЦРТП «QazTrade» было вынесено уведомление о наличии в его действиях признаков нарушений законодательства РК в области защиты конкуренции. Ввиду неисполнения уведомления, начата процедура расследования.
Согласно действующему законодательству QazIndustry возмещает части затрат, направленных на повышение производительности труда и на продвижение товаров, работ и услуг субъектов промышленно-инновационной деятельности на внутренний рынок.
По результатам мониторинга в действиях QazIndustry признаки нарушений законодательства РК в области защиты конкуренции не установлены.
Сроки рассмотрения заявок и предоставления мер государственной поддержки соблюдаются в соответствии с законодательством о государственных услугах.
За первое полугодие 2024 года антимонопольным органом вынесено 83 уведомления о наличии в действиях (бездействии) признаков нарушения в области защиты конкуренции, из которых исполнено 52 или 63% уведомлений.
Количество согласованных проектов внешнего акта антимонопольного комплаенса с начала текущего года составило 299 проектов.
Вместе с тем, основное внимание антимонопольный орган уделяет более «злостным» антимонопольным нарушениям, наносящим наиболее ощутимый экономический ущерб, в том числе такие нарушения, как антиконкурентные соглашения, злоупотребление доминирующим или монопольным положением.
К примеру значимых можно отнести следующие расследования:
КТЖ-ГП при заключении договоров с контрагентами на перевозку грузов, применял понижающий коэффициент (скидку) при условии выполнения гарантированного объема перевозки нефти и нефтепродуктов в размере 400 тыс. тонн, однако по аналогичным договорам, заключенным с АО «КTZ Express», понижающий коэффициент применялся без дополнительных условий по гарантированным объемам перевозки.
Таким образом, КТЖ-ГП, применяя льготные условия к АО «КTZ Express», предоставил конкурентное преимущество, которое создало привилегированное положение относительно иных экспедиторских компаний.
КТЖ-ГП, не согласившись с результатами расследования, обжаловал решение Агентства.
Постановлением судебной коллегии Верховного Суда РК от 30 мая 2024 года результаты расследования признаны законными.
Специализированный суд по административным правонарушениям города Атырау решением от 5 марта 2024 года привлек Товарищество к административной ответственности. В итоге конфискован монопольный доход в размере свыше 955 млн тенге и наложен административный штраф в сумме162 млн тенге.
Апелляционная инстанция судебной коллегии по уголовным делам Атырауского областного суда подтвердила решение первой инстанции, отклонив жалобу Товарищества.
Постановление суда вступило в законную силу.
По результатам расследования выявлено, что НЦЭС включало в себестоимость услуг затраты, не связанные непосредственно с их предоставлением, что привело к необоснованному повышению цен. Агентством возбуждены административные дела в отношении НЦЭС, материалы дела были переданы в Суд.
В результате Специализированный межрайонный суд по административным правонарушениям города Астаны наложил на НЦЭС штрафы: 370,3 миллиона тенге за услуги в сфере метрологии и 222,5 миллиона тенге за услуги по подтверждению соответствия товаров.
Общая сумма штрафа составила 592,7 миллиона тенге, которая была оплачена в полном объеме.
Агентством ведется работа, направленная на укрепление международного сотрудничества с зарубежными антимонопольными ведомствами, как в рамках функционирования международных интеграционных объединений, так и на двусторонней основе.
С начала текущего года делегации Агентства приняли участие в следующих мероприятиях:
Учитывая председательство Казахстана в ОТГ в текущем году, Главой государства было отмечено, что наша страна заинтересована в дальнейшем развитии ОТГ, а также перед Агентством стоит не менее важная задача по дальнейшему укреплению тюркской интеграции в рамках развития сотрудничества в области конкуренции;
30 мая 2024 года состоялась первая встреча руководителей антимонопольных ведомств государств-членов Шанхайской организации сотрудничества (ШОС), где участники обсудили текущее состояние и перспективы сотрудничества.
Также в этот день прошло 42-ое заседание Штаба по совместным расследованиям нарушений антимонопольного законодательства государств-участников СНГ.
31 мая 2024 года состоялось 56-ое заседание Межгосударственного совета по антимонопольной политике (МСАП), где, в том числе, обсуждались вопросы о деятельности антимонопольных органов государств-участников СНГ на отдельных рынках социально значимых товаров, а также о наиболее значимых событиях за текущий период.
В вышеуказанных мероприятиях приняли участие руководители и представители антимонопольных органов Азербайджана, Армении, Беларуси, Индии, Кыргызстана, Пакистана, России, Таджикистана, Узбекистана, а также представители Исполкома СНГ, Евразийской экономической комиссии.
При участии Председателя Комитета по конкуренции ОЭСР Фредерика Женни, представителя Европейского суда Марии Рантоу и профессора Бизнес школы Мадрид Франциско Маркос главы антимонопольных ведомств обсудили актуальные вопросы взаимодействия антимонопольных органов с судебной системой и контроля за слияниями в странах Европейского союза и Центральной Азии.
Сотрудники Агентства приняли онлайн участие в ежегодном заседании Комитета по конкуренции ОЭСР и его рабочих групп № 2 и № 3.
Подготовлена обзорная информация Агентства (сontributions) к круглым столам ОЭСР по следующим темам:
- «Конкуренция и регулирование в сфере профессиональных услуг»;
- «Монополизация, создание защиты (Moat Building) и стратегии укрепления позиций (Entrenchment)»;
- «Стимулирование конкуренции в промышленной политике»;
- «Взаимосвязь между конкуренцией и конфиденциальностью».