Сводное руководство по процедурам оценки воздействия

Сводное руководство по процедурам оценки воздействия
Подготовлено международным и национальными консультантами для
Агентства по защите и развитию конкуренции Республики Казахстан
31 августа 2026
Резюме
От органов по защите конкуренции и регулирующих органов все чаще ожидается демонстрация эффективности принимаемых ими мер и создаваемой ими ценности для потребителей, бизнеса и общества. В этом контексте перед Агентством по защите и развитию  конкуренции Республики Казахстан (АЗРК) все более остро встает задача дополнить правоприменительную деятельность надежными и прозрачными методами оценки ее экономического воздействия. В настоящем отчете разрабатывается практическая основа для оценки воздействия мер конкурентной политики и демонстрируется ее применение на примере Казахстана.
Проект предусматривает комплексный подход к оценке эффективности конкурентной
политики, объединяя три направления: предварительную оценку воздействия (ex-ante impact
assessment, далее – оценка воздействия ex-ante), последующую оценку воздействия (ex-post
impact evaluation, далее – оценка воздействия ex-post) и ретроспективные исследования
(retrospective studies). В совокупности данные подходы формируют непрерывный цикл
принятия решений, основанный на доказательствах, позволяя органам по защите
конкуренции и регулирующим органам оценивать ожидаемые выгоды от принимаемых мер,
анализировать фактически достигнутые результаты и использовать накопленный опыт для
совершенствования правоприменительной практики в будущем.
В первой части отчета представлена методология оценки воздействия ex-ante. Опираясь на
международную практику органов по защите конкуренции и международных организаций,
предлагаемая методология обеспечивает прозрачный и консервативный подход к
количественной оценке прямых выгод для потребителей, возникающих в результате
реализации мер по защите конкуренции. В основе методологии лежит взаимосвязь трех
ключевых параметров: объема затронутого оборота, предполагаемого ценового эффекта и
продолжительности воздействия. Ее главное преимущество заключается в простоте и
согласованности, что позволяет регулярно проводить оценки воздействия в различных
областях правоприменения, сохраняя при этом методологическую сопоставимость.
Для демонстрации практического применения методологии в отчете представлена пилотная
оценка воздействия трех дел АЗРК, отражающих основные направления конкурентной
политики: злоупотребление доминирующим положением, контроль экономической
концентрации и пресечение картельных соглашений. Применение предложенной
методологии к данным кейсам позволило оценить совокупный экономический эффект более
чем в 222 млрд тенге в постоянных ценах 2022 года. Сопоставление полученных результатов с
бюджетными расходами АЗРК за соответствующий период показывает, что отношение выгод
к затратам составляет примерно 23:1, то есть каждый 1 тенге государственных расходов
обеспечивал около 23 тенге потенциальных экономических выгод. Несмотря на то. что данные
оценки носят иллюстративный характер и зависят от используемых методологических
допущений, они демонстрируют значительную потенциальную экономическую ценность
эффективного применения законодательства о защите конкуренции.
В отчете особо подчеркивается, что полученные оценки носят консервативный характер.
Предлагаемая методология ориентирована, прежде всего, на количественную оценку прямых
выгод для потребителей и не учитывает ряд потенциально значимых эффектов,
количественная оценка которых сопряжена со значительными трудностями. К их числу
2
относятся сдерживающий эффект (deterrence effect), динамические эффекты, связанные с
повышением эффективности, влияние на инновационную активность, а также более широкие
косвенные эффекты для экономики. В связи с этим полученные результаты следует
рассматривать как нижнюю границу общей экономической ценности, создаваемой
конкурентной политикой.
Во второй части отчета рассматриваются основные методологические подходы,
применяемые при проведении оценки воздействия ex-post, включая оценку воздействия. В
отличие от оценки воздействия ex-ante, основанной на допущениях относительно будущих
результатов вмешательства, оценка воздействия ex-post направлена на определение
фактических эффектов реализованных мер на основе наблюдаемых рыночных данных. В
отчете представлен обзор основных методов причинно-следственного анализа,
используемых в современной практике оценки конкурентной политики, включая метод
разности разностей (difference-in-differences, DiD), методы сопоставления (matching methods),
метод синтетического контроля (synthetic control), регрессионный анализ с разрывом
(regression discontinuity design), анализ событий (event studies), а также современные методы,
основанные на технологиях машинного обучения. Применение указанных подходов
позволяет исследователям и органам по защите конкуренции формировать обоснованные
контрфактические сценарии и определять, в какой степени наблюдаемые изменения
рыночных показателей обусловлены конкретным вмешательством.
В отчете подчеркивается, что оценка воздействия ex-post приобретает все большее значение
по мере того, как органы по защите конкуренции и регулирующие органы сталкиваются с
растущими требованиями в отношении подотчетности и принятия решений на основе
фактических данных. Хотя проведение ex-post исследований, как правило, требует больше
ресурсов, чем оценка ex-ante, и может осуществляться лишь в отношении ограниченного
числа случаев, они предоставляют более прямые доказательства фактических последствий
принимаемых мер и могут играть ключевую роль в проверке допущений, использованных при
проведении ex-ante анализа.
Третья часть отчета посвящена ретроспективному анализу решений конкурентной политики,
основное внимание в котором уделено контролю экономической концентрации, хотя
полученные выводы могут быть распространены и на другие категории решений. В отличие от
оценки воздействия, ретроспективный анализ направлен не только на измерение
последствий принятых решений, но и на оценку того, насколько обоснованными были
решения конкурентного органа с учетом информации, которой он располагал на момент их
принятия. Опираясь на опыт европейских стран, Соединенных Штатов Америки и результаты
современных научных исследований, в отчете сформулирован ряд важных выводов.
Во-первых, ретроспективные исследования слияний часто выявляют повышение цен после
слияния, особенно на высококонцентрированных рынках, хотя оценочные эффекты зачастую
являются умеренными и во многих случаях смягчаются посредством мер правового
воздействия. Во-вторых, концентрация рынка неизменно выступает одним из наиболее
значимых факторов, позволяющих прогнозировать неблагоприятные результаты после
слияния. В-третьих, эффективность применяемых мер правового воздействия играет
ключевую роль в определении долгосрочных результатов; имеющиеся данные
свидетельствуют о том, что выбор и разработка таких мер зачастую имеют не меньшее
значение, чем первоначальное решение. В отчете также подчеркивается, что выявление
3
неблагоприятных последствий в ходе ретроспективного анализа само по себе не означает,
что первоначальное решение было ошибочным. Органы по защите конкуренции принимают
решения в условиях неопределенности и ограниченности доступной информации. Поэтому
эффективный ретроспективный анализ предполагает разграничение случаев, обусловленных
действительно ошибочными аналитическими выводами, и ситуаций, в которых возникшие
последствия невозможно было предвидеть либо они соответствовали решениям, которые
являлись обоснованными с учетом информации, имевшейся на момент их принятия. Такой
подход смещает акцент оценки с поиска виновных на извлечение институциональных уроков
и совершенствование практики правоприменения.
Одним из ключевых выводов отчета является положение о том, что оценка воздействия ex
ante, оценка воздействия ex-post и ретроспективный анализ не должны рассматриваться как
самостоятельные процессы, а представляют собой взаимосвязанные элементы единой
системы принятия решений, основанной на доказательствах. Оценка воздействия ex-ante
позволяет сформировать прогноз ожидаемых результатов вмешательства. Оценка
воздействия ex-post сопоставляет эти прогнозы с фактически достигнутыми результатами.
Ретроспективный анализ, в свою очередь, позволяет понять причины успешности или
неудачи
первоначальных прогнозов и определить направления дальнейшего
совершенствования правоприменительной деятельности. В совокупности данные подходы
формируют механизм обратной связи, позволяющий органам по защите конкуренции и
регулирующим органам постоянно совершенствовать аналитический инструментарий,
повышать качество принимаемых решений и укреплять эффективность проводимой политики.
Для АЗРК внедрение подобного подхода способно обеспечить ряд существенных
преимуществ. Оно позволит повысить подотчетность, наглядно демонстрируя
экономическую ценность результатов правоприменительной деятельности, повысить
прозрачность взаимодействия с заинтересованными сторонами, укрепить практику принятия
решений, основанных на доказательствах, а также способствовать накоплению
институционального опыта. В этой связи в отчете рекомендуется поэтапно интегрировать
оценку воздействия в текущую деятельность Агентства, включая систематический сбор
необходимых данных, документирование ключевых допущений и ожидаемых результатов на
этапе проведения расследований, а также организацию регулярной оценки, объединяющей
подходы ex-ante и ex-post. Особое внимание следует уделить расширению оценки
воздействия мер конкурентной политики за счет включения таких механизмов, как
приватизация, лицензирование и связанные с ними инструменты государственной политики.
Глубокое понимание последствий принимаемых в рамках этих механизмов решений имеет
ключевое значение для формирования более комплексной и точной системы оценки
воздействия.
В конечном счете отчет демонстрирует, что оценка воздействия представляет собой не просто
инструмент подготовки отчетности. При ее последовательном применении она становится
неотъемлемым элементом современной конкурентной политики и регулирования, позволяя
органам по защите конкуренции не только оценивать результаты своих вмешательств, но и
извлекать практические уроки из накопленного опыта, непрерывно повышая качество
правоприменительной деятельности.
4
5

Оглавление

Резюме ....................................................................................................................................... 2
1. Введение ............................................................................................................................. 7
2. Методология оценки воздействия ex-ante ........................................................................ 12
2.1. Международный опыт ................................................................................................. 16
2.2. Выбор ключевых параметров ...................................................................................... 21
2.3. Примеры расчетов ....................................................................................................... 24
2.3.1. Общие примеры расчетов ..................................................................................... 24
2.3.2. Применение методологии оценки воздействия к мерам правоприменительной
деятельности АЗРК .......................................................................................................... 27
2.4. Рекомендации по проведению оценки воздействия ex-ante в дальнейшем .......... 39
3. Методология оценки воздействия ex-post ........................................................................ 43
3.1. Методологии, используемые при оценке воздействия ex-post ................................ 45
3.1.1. Методы сравнения (Comparators) ......................................................................... 45
3.1.2. Метод разности разностей (Difference-in-Differences, DiD) ................................ 46
3.1.3. Методы сопоставления (Matching Methods) ......................................................... 47
3.1.4. Поэтапное применение вмешательств и неоднородность эффектов ............... 49
3.1.5. Метод синтетического контроля (Synthetic Control Method)............................... 50
3.1.6. Регрессионный анализ с разрывом (Regression Discontinuity Design, RDD) ...... 51
3.1.7. Анализ событий (Event Studies) ............................................................................. 52
3.1.8. Симуляционные и структурные методы (Simulation and Structural Methods) .... 53
3.1.9. Методы причинно-следственного анализа на основе машинного обучения
(Machine-Learning-Based Causal Methods) ..................................................................... 54
3.1.10. Выбор метода в зависимости от исследовательской задачи (Matching the
method to the question) .................................................................................................... 56
3.2. Расчет воздействия ex-post ......................................................................................... 58
3.3. Почему оценка воздействия ex-post имеет важное значение .................................. 59
4. Исследования ex-post (ретроспективные исследования) ................................................ 62
4.1. Ценовые эффекты ........................................................................................................ 66
4.2. Подход к выявлению ошибок при принятии решений .............................................. 67
4.2.1. Ошибки I и II рода .................................................................................................. 68
4.2.2. Почему неблагоприятный результат не обязательно свидетельствует об
ошибке ............................................................................................................................. 69
4.2.3. Реконструкция условий принятия решения ........................................................ 70
6
4.2.4. Выявление условий, при которых ошибки наиболее вероятны ......................... 71
4.2.5. Институциональные выводы по интеграции оценки ex-post .............................. 72
4.2.6. Формирование (дизайн) материалов оценки ex-ante с учетом возможности
проведения последующей оценки ................................................................................ 72
4.2.7. Выбор надлежащих сроков проведения оценки ................................................. 73
4.2.8. Формирование надлежащих институциональных стимулов ............................. 73
4.2.9. Учет результатов оценки ex-post при проведении оценки ex-ante .................... 74
5. Заключение ...................................................................................................................... 77
A. ПРИЛОЖЕНИЕ. Руководство по оценке воздействия .......................................................... 81
A.1. Введение ...................................................................................................................... 82
A.2. Методологический подход и показатели оценки ...................................................... 85
A.2.1. Развитие конкуренции .......................................................................................... 85
A.2.1.1. Устранение монопольных барьеров ................................................................. 85
A.2.2. Защита конкуренции ................................................................................................ 88
A.2.2.1. Контроль за слияниями ...................................................................................... 88
A.2.2.2. Горизонтальные соглашения/картели .............................................................. 91
A.2.2.3. Злоупотребление доминирующим положением ............................................. 92
A.2.2.4. Исследования рынков и расследования рынков ............................................. 94
A.2.3. Защита потребителей ............................................................................................... 96
A.3. Затраты Агентства ........................................................................................................ 98
A.4. Новые методы оценки воздействия .................................................................................. 99
A.4.1. Количественная оценка эффекта сдерживания .................................................... 99
A.4.2. Распределительное воздействие .......................................................................... 100
A.5. Заключение ..................................................................................................................... 102



1. Введение
От органов по защите конкуренции и регулирующих органов все чаще ожидается не только
эффективное применение законодательства о конкуренции и регулирования, но и
прозрачная, систематическая и основанная на фактических данных демонстрация ценности
принимаемых ими мер. Такая тенденция отражает более широкий переход государственного
управления к оценке эффективности и повышению подотчетности, при котором органы
государственной власти, представители бизнеса и общества ожидают получения
убедительных доказательств того, что государственные ресурсы используются эффективно, а
принимаемые регуляторные меры обеспечивают ощутимые общественные выгоды. В этих
условиях перед конкурентными органами стоит задача формирования аналитических
подходов, позволяющих количественно оценивать и наглядно представлять экономические
результаты правоприменительной деятельности.
Данная задача также актуальна для Агентства по защите и развитию конкуренции Республики
Казахстан (АЗРК), которое в соответствии с Положением, утвержденным Указом Президента
Республики Казахстан от 5 октября 2020 года №428, является государственным органом,
непосредственно подчиненным и подотчетным Президенту Республики Казахстан. На
Агентство возложены функции по защите конкуренции, ограничению монополистической
деятельности, регулированию и контролю деятельности государственных монополий, а также
государственному регулированию и контролю деятельности товарных бирж. Выполняя
указанные функции, АЗРК играет ключевую роль в развитии конкурентной среды и защите
благосостояния потребителей. Как государственный орган, финансируемый за счет средств
республиканского
бюджета, Агентство должно иметь возможность наглядно
демонстрировать экономическую ценность результатов своей деятельности и обеспечивать
прозрачную оценку выгод, возникающих благодаря эффективному применению
законодательства о защите конкуренции.
Оценка воздействия конкурентной политики по своей сути является сложной задачей.
Антиконкурентное поведение зачастую оказывает влияние на рынки посредством повышения
цен, сокращения объемов производства, снижения качества, замедления инновационной
активности или ограничения возможностей выбора для потребителей. Напротив,
эффективное применение законодательства о защите конкуренции позволяет предотвратить
подобные негативные последствия, способствует повышению эффективности рынков,
стимулирует инновации и улучшает благосостояние потребителей. Для АЗРК также важно
учитывать последствия приватизации и более широкий спектр регуляторных мер,
направленных на развитие конкуренции. Вместе с тем многие из этих эффектов невозможно
наблюдать непосредственно, тогда как другие проявляются лишь спустя продолжительное
время и могут зависеть от факторов, не связанных с конкретным вмешательством
конкурентного органа. В результате оценка эффективности конкурентной политики требует
применения четко определенных методологий, позволяющих выявлять и количественно
оценивать экономические результаты и, по возможности, устанавливать их связь с
действиями антимонопольного органа.
Исторически в Казахстане отсутствовала комплексная методология количественной оценки
экономических выгод, создаваемых в результате правоприменительной деятельности в сфере
защиты конкуренции. Настоящий отчет направлен на восполнение данного пробела
7
посредством разработки практической методологии оценки воздействия, сочетающей
аналитическую обоснованность с возможностью ее практического применения. Цель
исследования заключается не только в оценке экономических последствий отдельных
решений, но и в создании системного подхода, способного в долгосрочной перспективе
обеспечить повышение подотчетности, прозрачности, институционального развития и
качества принятия решений, основанных на доказательствах.
Отчет посвящен трем тесно взаимосвязанным подходам к оценке: предварительной оценке
воздействия (ex-ante impact assessment), последующей оценке воздействия (ex-post impact
evaluation) и ретроспективным исследованиям решений в сфере конкурентной политики. Хотя
эти подходы иногда рассматриваются отдельно, наиболее целесообразно рассматривать их в
совокупности как элементы более широкой системы оценки эффективности политики.
Отчет посвящен трем тесно взаимосвязанным подходам к оценке: оценке воздействия ex
ante, оценке воздействия ex-post и ретроспективному анализу решений в сфере конкурентной
политики. Хотя эти подходы иногда рассматриваются отдельно, наиболее целесообразно
рассматривать их в совокупности как элементы более широкой системы оценки
эффективности политики.
Оценка воздействия ex-ante направлена на определение ожидаемых последствий
вмешательства до того, как они проявятся в полной мере. Такая оценка носит прогнозный
характер и основывается на имеющихся фактических данных, экономической теории,
эмпирических закономерностях и обоснованных предположениях относительно того, как
рынки, вероятно, отреагируют на действия органа по защите конкуренции. Поскольку
фактические результаты еще не могут быть непосредственно наблюдаемыми, оценка
воздействия ex-ante неизбежно предполагает использование приближенных расчетов и
упрощающих допущений. Тем не менее, она представляет собой практический и
своевременный механизм количественной оценки ожидаемых выгод от мер по защите
конкуренции по большому числу дел и стала основным подходом, используемым многими
антимонопольными органами по всему миру для представления информации о результатах
своей деятельности.
Дополняющим элементом данной системы является оценка воздействия ex-post. В отличие от
оценки воздействия ex-ante, основанной на прогнозировании ожидаемых результатов,
оценка воздействия ex-post направлена на определение фактических эффектов
вмешательства после того, как прошло достаточное время для проявления соответствующих
изменений на рынке. Используя фактические данные и методы причинно-следственного
анализа, оценка воздействия ex-post позволяет определить, какие изменения цен, объемов
производства, структуры рынка, инновационной активности и благосостояния потребителей
могут быть обоснованно связаны с вмешательством конкурентного органа, а не с иными
процессами, происходящими на рынке. Хотя исследования ex-post, как правило,
обеспечивают более убедительные выводы относительно причинно-следственных связей по
сравнению с оценкой воздействия ex-ante, их проведение требует значительно больших
временных, информационных и аналитических ресурсов и возможно лишь для ограниченного
числа дел спустя продолжительное время после принятия соответствующих решений.
8
Их цель заключается в том, чтобы определить, принимали ли антимонопольные органы
правильные решения с учетом информации, доступной на момент их принятия, а также
выявить выводы и уроки, которые могут способствовать совершенствованию будущей
правоприменительной деятельности.
Третьим элементом предлагаемой системы является ретроспективный анализ. Он
основывается на результатах оценки воздействия ex-post, однако выходит за рамки простого
измерения достигнутых эффектов. Его цель заключается в том, чтобы определить, принимали
ли органы по защите конкуренции правильные решения с учетом информации, доступной на
момент их принятия, а также выявить выводы и уроки, которые могут способствовать
совершенствованию будущей правоприменительной деятельности. Таким образом,
ретроспективный анализ позволяет оценить не только фактические последствия
вмешательства, но и причины возможного расхождения между ожидаемыми и достигнутыми
результатами, проверить корректность первоначальных гипотез о возможном ущербе для
конкуренции, а также определить, насколько эффективно примененные аналитические
подходы и меры достигли поставленных целей. В этом смысле ретроспективный анализ
служит механизмом институционального обучения и непрерывного совершенствования
деятельности.
В совокупности указанные подходы формируют непрерывный цикл принятия решений,
основанный на доказательствах. Оценка воздействия ex-ante формирует прогноз ожидаемых
последствий вмешательства. Оценка воздействия ex-post сопоставляет эти прогнозы с
фактическими результатами, наблюдаемыми на рынке. Ретроспективный анализ, в свою
очередь, позволяет установить причины совпадения либо расхождения ожидаемых и
фактических результатов и определить направления дальнейшего совершенствования
принимаемых решений. Вместо того чтобы рассматривать их как альтернативные
методологии, оценку воздействия ex-ante, оценку воздействия ex-post и ретроспективный
анализ следует рассматривать как взаимодополняющие этапы единой системы
формирования политики на основе фактических данных, посредством которой органы по
защите конкуренции могут повышать как подотчетность, так и эффективность своей
деятельности.
Основное внимание в представленных в настоящем отчете методологиях оценки воздействия
уделяется выгодам для потребителей, прежде всего тем, которые возникают в результате
снижения цен или предотвращения повышения цен вследствие мер по защите конкуренции.
Такой акцент отражает как международную практику, так и наличие надежных
количественных показателей. Вместе с тем важно учитывать, что влияние на потребительские
цены представляет собой лишь часть совокупных выгод, создаваемых конкурентной
политикой. Более широкие эффекты, включая эффекты сдерживания, повышение качества
продукции, усиление инновационной активности, повышение динамической эффективности,
распределительные эффекты и более широкие косвенные экономические эффекты, зачастую
сложнее поддаются количественной оценке и поэтому исключаются из основной
методологии. Следовательно, оценки воздействия, представленные в настоящем документе,
в целом следует интерпретировать как консервативные оценки нижней границы совокупных
экономических выгод, связанных с правоприменительной деятельностью в сфере защиты
конкуренции.
9
Для иллюстрации практического применения предложенной методологии в отчете
представлены пилотные оценки отдельных правоприменительных мер АЗРК с
использованием методологий, разработанных на основе передовой международной
практики и адаптированных к институциональному контексту Казахстана. В рамках
предложенной методологии рассматриваются три показательных дела с применением
методологии и правил, изложенных в Руководстве, представленном в Приложении.
Рассмотренные дела охватывают три ключевых направления правоприменительной
деятельности в сфере защиты конкуренции: злоупотребление доминирующим положением,
экономическую концентрацию (контроль за слияниями) и картельные сговоры. В
совокупности они демонстрируют, каким образом предложенная методология может
применяться на практике для количественной оценки экономических эффектов мер по
защите конкуренции и проведения первоначальной оценки выгод, создаваемых в результате
правоприменительной деятельности АЗРК.
В более широком контексте отчет направлен на содействие формированию в Казахстане
культуры конкурентной политики и регулирования, основанных на фактических данных.
Количественную оценку воздействия не следует рассматривать исключительно как
инструмент подготовки отчетности. При систематическом применении она может
способствовать укреплению подотчетности, повышению прозрачности, институциональному
обучению и формированию ценных выводов, которые позволят совершенствовать будущие
правоприменительные решения. Сочетание оценки воздействия ex-ante, оценки воздействия
ex-post и ретроспективного анализа создает возможности не только для измерения
воздействия конкурентной политики, но и для последовательного повышения ее качества.
Остальная часть отчета организована следующим образом. В разделе 2 представлена
методология оценки воздействия ex-ante, рассматриваются международная практика, выбор
ключевых параметров и результаты применения предлагаемой методологии к ряду
показательных дел АЗРК. В разделе 3 представлены основные методологические подходы,
используемые для проведения оценки воздействия ex-post, и рассматривается их
применение в сфере конкурентной политики. В разделе 4 рассматриваются ретроспективные
исследования решений органов по защите конкуренции, анализируются накопленные
эмпирические данные, а также разрабатываются подходы к интерпретации результатов
ретроспективного анализа и извлечению институциональных выводов. В разделе 5
подводятся итоги на основе результатов оценки воздействия ex-ante, оценки воздействия ex
post и ретроспективного анализа, а также подчеркивается их роль в рамках единой системы
конкурентной политики, основанной на фактических данных. Отчет дополнен подробным
Руководством по оценке воздействия, представленными в Приложении, а также
вспомогательными аналитическими материалами, призванными облегчить их дальнейшее
применение АЗРК.
Основные выводы: Настоящее исследование подготовлено в ответ на возрастающую
потребность органов по защите конкуренции демонстрировать эффективность и
экономическую ценность принимаемых ими мер посредством прозрачной оценки,
основанной на фактических данных. Опираясь на опыт Агентства по защите и развитию
конкуренции Республики Казахстан (АЗРК), в отчете предложена комплексная система
оценки, объединяющая оценку воздействия ex-ante, оценку воздействия ex-post и
ретроспективный анализ решений в сфере конкурентной политики. В совокупности данные
подходы формируют комплексный инструментарий, для измерения результатов мер по
10
защите конкуренции, проверки полученных оценок и извлечения уроков из их реализации.
Если оценка воздействия ex-ante предназначена для определения ожидаемых выгод от
правоприменительных мер, то оценка воздействия ex-post позволяет количественно
оценить их фактические результаты, а ретроспективный анализ – определить, какие выводы
о качестве принимаемых решений можно сделать на основе достигнутых результатов.
Объединяя эти взаимодополняющие подходы в рамках непрерывного цикла оценки,
основанного на фактических данных, отчет демонстрирует, каким образом оценка
воздействия может способствовать укреплению подотчетности, институциональному
обучению, совершенствованию будущих правоприменительных решений и формированию
в Казахстане более эффективной конкурентной политики, основанной на фактических
данных.
11
2. Методология оценки воздействия ex-ante
Методология оценки воздействия ex-ante, применяемая органами по защите конкуренции,
предназначена для обеспечения последовательного и практического подхода к оценке
ожидаемых прямых выгод для потребителей, возникающих в результате
правоприменительных и регуляторных мер. Она основывается на небольшом числе ключевых
принципов, обеспечивающих сопоставимость результатов по различным делам,
прозрачность представления результатов и надежность оценок в условиях ограниченной
доступности данных.
Предлагаемая методология сформирована на основе передовой международной практики,
рекомендаций ОЭСР и Европейской комиссии, а также методологических подходов,
применяемых ведущими органами по защите конкуренции, включая Управление
добросовестной торговли Великобритании (Office of Fair Trading, с 2014 года вошедшее в
состав Управления по конкуренции и рынкам Великобритании – Competition and Markets
Authority). Дополнительно при разработке методологии были учтены результаты
исследований профессора Стива Дэвиса (Steve Davies), выполненных в Центре политики в
области конкуренции (Centre for Competition Policy) Университета Восточной Англии. Все
перечисленные подходы опираются на единую концепцию, предполагающую оценку объема
затронутого оборота, величины ценового эффекта и продолжительности периода, в течение
которого сохраняется данный эффект. Их широкое применение обусловлено сочетанием
аналитической строгости и практической применимости, что позволяет использовать данные
подходы на регулярной основе при рассмотрении широкого круга дел.
Методология направлена на достижение нескольких взаимосвязанных целей. Во-первых, она
повышает прозрачность деятельности конкурентного органа, обеспечивая четкую и понятную
количественную оценку выгод от мер конкурентной политики. Во-вторых, она способствует
повышению подотчетности, позволяя демонстрировать эффективность использования
государственных ресурсов и осуществлять последовательную оценку результатов
деятельности. В-третьих, методология может использоваться в качестве инструмента
поддержки внутреннего процесса принятия решений, обеспечивая ориентировочную оценку
относительного эффекта различных видов вмешательства.
Вместе с тем применение данной методологии требует взвешенного и последовательного
подхода. Учитывая присущую оценке воздействия ex-ante неопределенность, методология
основывается на консервативных допущениях и стандартизированных параметрах,
обеспечивающих достоверность и сопоставимость результатов во времени. Таким образом,
данный подход не предназначен для получения точных оценок фактически достигнутых
результатов, а скорее призван обеспечить последовательную и прозрачную базовую оценку,
относительно которой могут оцениваться выгоды от реализации конкурентной политики.
Одной из ключевых особенностей методологии является ее ориентация на количественную
оценку прямых выгод для потребителей. Как правило, такие выгоды выражаются в виде
финансовой экономии, возникающей вследствие снижения цен, повышения качества
товаров и услуг или улучшения рыночных условий после реализации соответствующих мер.
На практике основным количественно измеримым показателем является ценовой эффект,
который, соответственно, составляет основу большинства расчетов. Несмотря на то, что
12
более широкие эффекты, такие как стимулирование инноваций, повышение
производительности или сдерживающее воздействие, признаются значимыми, они, как
правило, не включаются в базовые оценки ввиду сложности их количественного измерения
либо учитываются косвенно через оценку ценовых эффектов (преимущественно в случаях,
связанных с изменением качества продукции или расширением ассортимента).
Методология основана на простой аналитической модели. Оценка воздействия конкретного
вмешательства определяется на основе трех ключевых параметров: объема затронутого
оборота, ценового эффекта и продолжительности воздействия. Указанные параметры
объединяются в рамках мультипликативной модели, позволяющей получить оценку
совокупной выгоды для потребителей. Несмотря на относительную простоту, данная модель
учитывает основные факторы, определяющие величину воздействия, и обеспечивает
возможность ее последовательного применения к различным категориям дел. Обозначим
через 𝑡𝑢𝑟𝑛𝑜𝑣𝑒𝑟𝑡 соответствующий объем оборота в период 𝑡, выраженный в реальном
выражении (то есть скорректированный с учетом инфляции, если это необходимо), а через ∆𝑝 – относительное изменение цены. Тогда расчетная величина выгоды (воздействия) от
вмешательства в период t определяется по следующей формуле:
�
�𝑡 = 𝑡𝑢𝑟𝑛𝑜𝑣𝑒𝑟𝑡 ×∆𝑝.
(1)
Как правило, эффект вмешательства сохраняется в течение определенного количества
периодов. Совокупное воздействие на момент времени 𝑡 с учетом дополнительных 𝑑
периодов, при дисконтировании эффекта каждого дополнительного периода по реальной
процентной ставке 𝑟, может быть представлено следующей формулой:
�
�
𝐵𝑡 = ∑ 𝑏𝑡
(1 +𝑟)𝜏
𝜏=0
.
(2)
Объем затронутого оборота характеризует экономический масштаб рассматриваемого
поведения хозяйствующих субъектов или анализируемой сделки. В целях обеспечения
консервативности подхода и повышения достоверности получаемых оценок органы по
защите конкуренции, как правило, ограничивают затронутый оборот выручкой компаний,
непосредственно участвующих в соответствующем нарушении или сделке на
рассматриваемом рынке. Такой подход намеренно занижает потенциальный масштаб
воздействия, поскольку исключает косвенные эффекты для других компаний и рынков, но
обеспечивает четкую и обоснованную основу для расчетов. Если данные по конкретному делу
являются неполными, величина оборота может быть приближенно оценена на основе
имеющейся информации о рынке или административных данных.
Ценовой эффект отражает величину изменения цены, связанного с принимаемой мерой. В
концептуальном плане он соответствует величине завышения цены, устраненного в
результате пресечения картельного сговора или злоупотребления доминирующим
положением, либо предотвращенному повышению цены в рамках контроля за экономической
концентрацией. Если имеется подробный экономический анализ, эти эффекты могут быть
непосредственно оценены на основе материалов соответствующего дела. Однако в
большинстве случаев органы по защите конкуренции используют допущения, основанные на
результатах эмпирических исследований и международных ориентировочных значениях. Эти
13
допущения дифференцируются в зависимости от типа дела и намеренно устанавливаются на
консервативном уровне, чтобы избежать завышения выгод от принимаемых мер.
Третий компонент – продолжительность воздействия – отражает ожидаемый период, в
течение которого ценовой эффект сохранялся бы в отсутствие принимаемой меры. Это по
своей сути прогнозный параметр и поэтому характеризуется неопределенностью. В
соответствии с общим методологическим подходом продолжительность воздействия, как
правило, определяется с использованием консервативных допущений или простых
ориентировочных значений, основанных на эмпирических данных (зачастую полученных в
ходе исследований ex-post). При наличии информации о динамике рынка, условиях входа на
рынок или устойчивости соответствующего поведения могут применяться корректировки с
учетом особенностей конкретного дела.
После определения указанных трех компонентов методология предусматривает два этапа. На
первом этапе определяется годовой эффект как произведение объема затронутого оборота и
величины ценового эффекта (формула 1). На втором этапе полученная годовая оценка
агрегируется с учетом продолжительности воздействия, что позволяет определить
совокупную выгоду (формула 2). В некоторых юрисдикциях будущие выгоды дополнительно
корректируются посредством дисконтирования с использованием реальной ставки
дисконтирования, обозначаемой как r, применяемой в практике оценки проектов
государственного сектора, что позволяет выразить выгоды в стоимостном выражении на
текущий момент.
Одним из ключевых принципов методологии является последовательное применение
консервативных допущений. Цель методологии заключается не в получении точечной оценки
фактической выгоды для потребителей, а в формировании достоверной нижней границы ее
возможной величины. Реализация данного принципа обеспечивается на каждом этапе
расчета посредством осторожного выбора исходных параметров: ограничения объема
учитываемого оборота, использования значений ценового эффекта, не превышающих или
близких к медианным значениям, полученным в эмпирических исследованиях, а также
принятия относительно непродолжительных периодов воздействия. Кроме того, отдельные
категории выгод, прежде всего те, которые сложно поддаются количественной оценке,
полностью исключаются из расчета. В результате полученные оценки, скорее всего, будут
занижать, а не завышать фактический экономический эффект вмешательства.
Методология также предусматривает ряд стандартных допущений, позволяющих
компенсировать ограничения, связанные с доступностью данных. Так, если
непосредственными получателями выгод от вмешательства являются промежуточные
предприятия, а не конечные потребители, при отсутствии убедительных доказательств
обратного предполагается полная передача полученных выгод конечным потребителям.
Аналогичным образом, при отсутствии информации по конкретному делу о величине ценового
эффекта или продолжительности воздействия используются стандартные значения,
основанные на академических исследованиях, материалах ранее рассмотренных дел и
международной практике. Использование таких допущений обеспечивает практическую
применимость методологии даже в условиях ограниченной доступности данных.
14
Еще одной важной особенностью методологии является учет неопределенности и
вариативности результатов. Поскольку расчеты основаны на ряде допущений, органы по
защите конкуренции нередко представляют результаты в виде диапазонов значений либо
дополняют точечные оценки анализом чувствительности. Это позволяет отразить степень
неопределенности, присущую расчетам, и повысить прозрачность проводимой оценки.
Кроме того, по мере появления новой информации полученные оценки могут
пересматриваться, в частности на основе результатов мониторинга и последующей ex-post
оценки.
Методология изначально разработана таким образом, чтобы обеспечивать возможность ее
применения к различным видам вмешательства. Несмотря на неизменность базовой
структуры, особенности ее применения зависят от характера рассматриваемого дела. При
рассмотрении дел, связанных с пресечением нарушений, таких как картельные соглашения
или злоупотребление доминирующим положением, используется относительно
стандартизированный подход. В сфере контроля экономической концентрации, при наличии
соответствующих возможностей, могут применяться более детализированные методы
моделирования, хотя упрощенные подходы также остаются широко распространенными. В
других направлениях деятельности, например при проведении исследований состояния
рынка или реализации мер по защите прав потребителей, методология может адаптироваться
с учетом специфики формирования соответствующих выгод при сохранении ее основных
принципов.
Расширение методологии на изучение приватизации, отказа от частичного государственного
участия и связанных с этим регуляторных реформ требует проведения отдельного
целенаправленного исследования. Ключевой методологический вопрос связан с учетом
ценовых субсидий, финансируемых за счет государственных расходов, и определением того,
каким образом их воздействие следует включать в расчеты благосостояния. Хотя
искусственно заниженные цены могут обеспечивать политическую поддержку, фактически
они представляют собой механизм перераспределения ресурсов внутри общества – либо
между различными группами населения в одном периоде, либо между поколениями.
Традиционные оценки воздействия, как правило, акцентируют внимание на средних
эффектах, что может приводить к недооценке важных распределительных аспектов. В то же
время недавние исследования Davies and Mariuzzo (2022) и Davies, Mariuzzo, and Zhang (2026)
показывают, каким образом воздействие мер политики может оцениваться в рамках
перераспределительного
подхода,
который
позволяет явно учитывать такие
распределительные последствия. Данный подход заслуживает большего внимания,
поскольку при оценке регуляторной политики следует учитывать не только результаты с точки
зрения цен и качества, но и распределение выгод и потерь между различными группами
общества. В основе такого анализа остаются те же три ключевых компонента:
продолжительность воздействия, ценовой эффект и оборот. Основная сложность
заключается в том, как количественно оценить эти параметры в данном контексте.
В заключение следует отметить, что методология ориентирована на обеспечение
сопоставимости результатов как во времени, так и между различными категориями дел.
Использование
стандартизированных
допущений,
единых
определений
и
документированных процедур позволяет органам по защите конкуренции агрегировать
результаты, отслеживать эффективность своей деятельности и последовательно
15
представлять ее результаты. Одновременно методология допускает ее дальнейшее
совершенствование по мере накопления новых данных и развития аналитического
инструментария.
Основные выводы: Методология оценки воздействия ex-ante предоставляет органам по
защите конкуренции практический, прозрачный и соответствующий международным
подходам инструмент для оценки прямых выгод, получаемых потребителями в результате
реализации мер по защите конкуренции. Основываясь на рекомендациях ОЭСР,
Европейской комиссии и ведущих органов по защите конкуренции, она позволяет
оценивать воздействие с использованием простого, но надежного подхода, основанного на
трех ключевых компонентах: затронутом обороте, ожидаемом ценовом эффекте и
продолжительности сохранения этих эффектов. Методология разработана для обеспечения
подотчетности, подготовки отчетности о результативности и принятия стратегических
решений, одновременно обеспечивая сопоставимость и результатов между различными
случаями и во времени. Отличительной особенностью методологии является
последовательное применение консервативных допущений, стандартизированных
параметров и документированных процедур, что позволяет отдавать приоритет
достоверности оценок перед их формальной точностью и получать обоснованные оценки
нижней границы выгод для потребителей.
Несмотря на то, что более широкие эффекты, такие как стимулирование инноваций,
повышение производительности и сдерживающее воздействие, как правило, не
включаются в базовые расчеты, методология обеспечивает последовательную и
практически применимую основу для оценки ценности конкурентной политики и может
совершенствоваться по мере расширения доступных данных и развития аналитического
инструментария.
2.1. Международный опыт
Оценка воздействия ex-ante деятельности органов по защите конкуренции стала устоявшейся
практикой в развитых странах и странах с формирующейся рыночной экономикой во многом
благодаря рекомендациям, разработанным ОЭСР, и их систематическому распространению
среди стран – членов и партнеров организации. Данный подход дополняет оценку
воздействия ex-post, однако отличается большей простотой практического применения,
прозрачностью и лучшей адаптированностью к регулярной отчетности, в том числе для
обоснования эффективности использования выделенных бюджетных средств.
Ключевой особенностью международной практики является постепенное сближение
подходов к применению унифицированной методологии, основанной на разработках ОЭСР,
в частности на методологии, изложенной в рекомендациях ОЭСР по оценке воздействия
деятельности органов по защите конкуренции. Эта методология обеспечивает
структурированный и воспроизводимый подход к оценке прямых выгод для потребителей,
возникающих в результате правоприменительных решений, позволяя проводить
сопоставления между различными юрисдикциями и во времени. Широкое распространение
этой методологии отражает как ее аналитическую применимость, так и пригодность для
органов, действующих в условиях ограниченных ресурсов. Одним из ключевых показателей
эффективности является соотношение оценочных выгод и затрат на функционирование
органа по защите конкуренции. Данный показатель используется в качестве косвенной
16
оценки эффективности использования государственных ресурсов и обеспечивает
возможность проведения надежных международных сопоставлений.
В основе подхода ОЭСР лежит простая, но надежная расчетная модель, согласно которой
ожидаемый эффект от меры по защите конкуренции определяется произведением трех
компонентов: затронутого оборота на соответствующем рынке, ожидаемого ценового
эффекта от принимаемой меры и продолжительности сохранения этого эффекта. Данная
модель, основанная на принципе «оборот × ценовой эффект × продолжительность», стала
международным ориентиром в области оценки воздействия ex-ante благодаря удачному
сочетанию концептуальной простоты и количественной обоснованности. Она позволяет
антимонопольным органам получать количественные оценки выгод для потребителей даже
при отсутствии детального эконометрического анализа, который, как правило,
используется в рамках оценки воздействия ex-post, тем самым обеспечивая возможность
своевременного представления результатов.
Методология ОЭСР также подчеркивает важность использования консервативных
допущений для обеспечения достоверности результатов и предотвращения завышения
оценки воздействия. На практике органв по защите конкуренции, как правило, используют
стандартные параметры, основанные на результатах эмпирических исследований, для
оценки ценовых эффектов и продолжительности воздействия с учетом категории
рассматриваемого дела. Например, для картелей с наиболее серьезными нарушениями
конкуренции обычно принимаются более высокие значения ценового эффекта, тогда как для
сделок экономической концентрации используются более умеренные оценки. Такая
стандартизация преследует две основные цели: обеспечение сопоставимости
результатов между различными делами и во времени, а также снижение требований к
объему информации, необходимой для проведения расчетов в рамках конкретных дел.
Международная практика показывает, что проведение оценки воздействия ex-ante обычно
включает последовательность четко определенных этапов. На первом этапе
антимонопольные органы определяют перечень решений, подлежащих включению в оценку.
В соответствии с рекомендациями ОЭСР в него, как правило, входят наиболее значимые меры
правоприменительной деятельности, включая решения по картельным соглашениям, меры
контроля экономической концентрации (в том числе запреты сделок и применение
поведенческих либо структурных мер), а также решения по делам о злоупотреблении
доминирующим положением. В некоторых юрисдикциях этот круг расширяется и включает
результаты деятельности по защите конкуренции в форме адвокации, например изменения в
регулировании, инициированные органом по защите конкуренции, а также случаи отзыва
заявлений о слияниях после того, как орган выразил свои опасения, исследования и
расследования рынков. Если в полномочия органов также входит защита прав потребителей,
сферу оценки следует расширить, включив в нее правоприменительную деятельность в сфере
защиты прав потребителей и соответствующие мероприятия по защите потребителей. Как
правило, применяется консервативный подход, при котором дела, находящиеся на стадии
судебного обжалования, не включаются в оценку до принятия окончательного судебного
решения. В контексте АЗРК также необходимо учитывать изменения в регулировании и
развитие конкуренции в результате приватизации и постепенного сокращения
государственного участия в производственной деятельности. Эти факторы, вероятно, будут
играть значительную роль в формировании рыночных результатов и поэтому должны
17
учитываться в анализе, однако включить их в расчет воздействия можно только после их
реализации.
На втором этапе органы по защите конкуренции оценивают объем затронутого оборота по
каждому случаю вмешательства. И здесь международной практикой также предусмотрено
использование консервативных определений: внимание сосредоточено на выручке
компаний, непосредственно участвующих в соответствующем нарушении или сделке, а не на
более широком обороте соответствующего рынка. По возможности такие данные следует
собирать в ходе расследования, проводимого органом по защите конкуренции. Данный
подход позволяет снизить риск завышения оценок и обеспечивает получение результатов,
отражающих нижнюю границу фактического экономического эффекта вмешательства. В
юрисдикциях с ограниченной доступностью данных объем затронутого оборота часто
оценивается приближенно с использованием отраслевой статистики или агрегированных
показателей национальных счетов, которые при необходимости корректируются с учетом
изменения цен и для обеспечения сопоставимости показателей в реальном выражении.
На третьем этапе определяется ожидаемый ценовой эффект от принимаемой меры.
Рекомендации ОЭСР и соответствующие эмпирические исследования содержат
ориентировочные диапазоны для различных видов нарушений, основанные на метаанализе
ранее рассмотренных дел. На практике многие антимонопольные органы используют
центральные либо нижние границы указанных диапазонов, придерживаясь принципа
консервативности. Использование таких ориентиров, подтвержденных результатами
независимых исследований, позволяет снизить субъективность оценок и повысить
обоснованность полученных результатов как с институциональной точки зрения, так и в
рамках общественного контроля. Если национальные органы располагают достаточными
ресурсами и репрезентативной выборкой решений по различным типам дел, они могут
проводить оценку воздействия ex-post для определения фактических ценовых эффектов и тем
самым использовать полученные результаты при выборе обоснованных допущений
относительно изменения цен.
На четвертом этапе органы по защите конкуренции определяют продолжительность периода,
в течение которого ожидается получение выгод от принимаемой меры. Международная
практика также предполагает использование медианных значений, полученных по
результатам эмпирических исследований, при определении продолжительности
воздействия, особенно в отношении картельных соглашений. Значительный объем научных
исследований свидетельствует о том, что картели нередко сохраняют свою деятельность на
протяжении нескольких лет до момента их выявления. Так, исследования Левенстайн и
Саслоу (Levenstein and Suslow, 2006, 2011) показывают, что средняя продолжительность
существования картелей составляет около пяти лет, при этом во многих случаях она достигает
пяти-есяти лет и более. Последующие исследования тех же авторов подтверждают, что
организационные характеристики и характеристики рынка могут способствовать
поддержанию сговора в течение продолжительных периодов. Однако для целей оценки
воздействия ex-ante органы по защите конкуренции, как правило, предполагают более
короткую оставшуюся продолжительность воздействия (например, несколько лет после
принятия меры), учитывая неопределенность в отношении динамики рынка (эффективности),
условий входа на рынок и устойчивости результатов примененных мер. Такое консервативное
сокращение периода воздействия дополнительно повышает достоверность оценок.
18
На пятом этапе рассчитанные выгоды приводятся к текущей стоимости посредством
дисконтирования, после чего результаты агрегируются по отдельным делам и периодам с
учетом инфляции (по возможности – на основе изменения цен производителей в
соответствующей
отрасли
рассматриваемого
рынка).
Использование
ставок
дисконтирования, соответствующих руководящим принципам оценки государственных
проектов, является стандартной практикой и обеспечивает сопоставимость с результатами
других оценок политики. Многие органы по защите конкуренции также используют
скользящие средние, чтобы сгладить вариативность показателей по годам, учитывая
неравномерный характер правоприменительной деятельности в сфере защиты конкуренции.
Это особенно важно в случаях, когда оценка воздействия проводится на ежегодной основе.
Органы по защите конкуренции стран ОЭСР используют различные допущения в отношении
продолжительности нарушений, величины ценовых эффектов и подходов к расчету
затронутого оборота. Однако такие методологии, как правило, применяются прозрачно, в
соответствии с опубликованными руководящими документами и внутренними оценками
воздействия, адаптированными к конкретным условиям каждой юрисдикции.
В Приложении A к докладу ОЭСР (2025) (см. сноску 1) представлены сравнительные
материалы по международной практике применения допущений относительно ценовых
эффектов и продолжительности воздействия. Ниже приведен один из соответствующих
рисунков, тогда как для ознакомления с остальными международными сопоставлениями
рекомендуется обратиться к указанному докладу.
Рисунок 1. Международное сопоставление допущений о величине ценового эффекта
картелей
Помимо методологической составляющей, международный опыт подчеркивает важность
эффективной коммуникации результатов и институционализации оценки воздействия.
Например, такие органы по защите конкуренции, как Управление по конкуренции и рынкам
Великобритании (CMA) и Комиссия по вопросам конкуренции и защиты прав потребителей
Ирландии (CCPC), а также ряд других органов, публикуют отчеты об оценке воздействия, в
19
которых приводятся совокупные выгоды с разбивкой по типам дел, наряду с информацией о
бюджете соответствующего органа. Распространенным показателем является соотношение
оценочных выгод и затрат, которое представляет собой краткий показатель эффективности
использования бюджетных средств. В ряде юрисдикций такие соотношения имеют
значительные значения, что укрепляет представление о конкурентной политике как о
государственных инвестициях с высокой отдачей.
Еще одним важным выводом международной практики является роль оценки воздействия ex
ante как инструмента поддержки принятия стратегических решений. Систематически
оценивая ожидаемые выгоды от различных категорий мер, органы по защите конкуренции
могут более эффективно определять приоритеты своей деятельности, направляя ресурсы на
дела с наибольшим потенциальным воздействием. Это особенно актуально в условиях
ограниченных возможностей для правоприменения, когда невозможно избежать
необходимости выбора между различными направлениями деятельности. Таким образом,
оценка воздействия ex-ante служит не только инструментом подготовки отчетности, но и
важным элементом внутреннего управления.
Вместе с тем опыт ОЭСР и практика отдельных стран признают наличие существенных
ограничений существующего подхода. Стандартная методология охватывает только прямые
статические эффекты, то есть непосредственное снижение цен в результате
правоприменительных мер, и, как правило, не учитывает более широкие динамические
эффекты и эффекты сдерживания. Вместе с тем все больше исследований свидетельствует о
том, что такие косвенные эффекты могут иметь существенное количественное значение.
Последние аналитические исследования показывают, что правоприменительная
деятельность в сфере защиты конкуренции может влиять на экономику в целом, включая
производительность и ВВП (Competition and Markets Authority, 2025; European Commission,
2024), посредством изменения ценового поведения компаний и стимулов к инвестициям, в
том числе в производственные мощности. В связи с этим в ряде стран разрабатываются
дополнительные подходы, направленные на учет подобных эффектов, однако их применение
по-прежнему связано со значительными методологическими сложностями и пока не носит
стандартизированного характера. Еще одним ограничением существующих методологий
оценки воздействия ex-ante является их преимущественная ориентация на средние эффекты,
что не позволяет учитывать распределительные последствия, часто связанные с
конкурентной политикой. Этот вопрос особенно актуален в случаях, когда рассматриваемая
мера предусматривает отмену субсидий, используемых для поддержания искусственно
низких цен. Поскольку такие субсидии, как правило, в непропорционально большей степени
приносят пользу менее обеспеченным слоям населения, анализ, основанный на
использовании показателей типичного потребителя, может не учитывать важные последствия
с точки зрения распределения доходов. Последние исследования – Davies, S. and F. Mariuzzo
(2022) и Zhang, J. (2026) – начали восполнять этот пробел, определяя как аналитические
подходы, так и виды данных, необходимые для включения распределительного анализа в
оценку воздействия. Это особенно важное направление для многих юрисдикций, где
необходимо демонстрировать, что конкурентная политика, как правило, приносит
относительно большую пользу домохозяйствам с низкими доходами, чем группам с более
высокими доходами. Примечательно, что такие результаты являются побочным эффектом
обычной правоприменительной деятельности, а не следствием целенаправленного
установления распределительных целей в качестве приоритета.
20
В ответ на указанные вызовы ОЭСР рекомендует придерживаться прагматичного и поэтапного
подхода. Органам по защите конкуренции рекомендуется начинать с применения базовой
модели оценки воздействия ex-ante, обеспечивая последовательность и прозрачность
расчетов, а затем постепенно совершенствовать используемую методологию по мере
расширения доступности данных и развития аналитических возможностей. Такой процесс
обычно включает разработку внутренних методических документов, обучение сотрудников и
проведение пилотных расчетов – именно эти шаги характерны для стран, которым удалось
успешно институционализировать практику оценки воздействия.
В целом международный опыт свидетельствует о том, что оценка воздействия ex-ante,
разработанная и продвигаемая ОЭСР, представляет собой действенный и ценный инструмент
для органов по защите конкуренции. Ее сильная сторона заключается в сочетании
аналитической строгости и практической реализуемости, что позволяет органам получать
достоверные, сопоставимые и значимые для принятия решений оценки воздействия.
Несмотря на сохраняющиеся ограничения, связанные с учетом динамических,
распределительных и макроэкономических эффектов, данная методология создает прочную
основу для последующего развития более сложных аналитических подходов. Благодаря
этому оценка воздействия ex-ante стала неотъемлемой частью современной конкурентной
политики и регулирования, способствуя укреплению подотчетности, повышению
прозрачности и эффективному распределению ресурсов.
Ключевые выводы: Международный опыт показывает, что оценка воздействия ex-ante
стала одним из ключевых инструментов органов по защите конкуренции, а методология
ОЭСР сформировалась в качестве международного ориентира в этой области. Она
обеспечивает практичный, прозрачный и сопоставимый на международном уровне способ
оценки прямых выгод для потребителей, создаваемых в результате правоприменительной
деятельности в сфере защиты конкуренции, на основе простой формулы, учитывающей
затронутый оборот, ожидаемый ценовой эффект и продолжительность воздействия.
Широкое применение этой методологии отражает сочетание аналитической строгости и
практической реализуемости, позволяя органам по защите конкуренции обеспечивать
подотчетность, оценивать эффективность использования бюджетных средств и
демонстрировать отдачу от использования государственных ресурсов. Благодаря
применению консервативных и стандартизированных допущений методология
обеспечивает достоверность оценок и одновременно поддерживает как внешнюю
отчетность, так и внутреннюю приоритизацию правоприменительной деятельности.
2.2. Выбор ключевых параметров
Достоверность результатов оценки воздействия в значительной степени зависит от выбора
ключевых параметров, прежде всего предполагаемого ценового эффекта (полуэластичности
цены), продолжительности воздействия и определения объема затронутого оборота.
Несмотря на то, что при наличии соответствующей информации следует использовать данные
по
конкретному
делу,
международная
практика
рекомендует
применять
стандартизированные ориентиры, основанные на результатах эмпирических исследований,
использующих оценку воздействия ex-post, и откалиброванные таким образом, чтобы
обеспечить консервативность получаемых оценок.
21
Во-первых, при выборе полуэластичностей цены, используемых в качестве оценки ценового
эффекта, результаты эмпирических исследований свидетельствуют о существенной
вариации их значений в зависимости от категории дела и особенностей соответствующего
рынка. Эмпирические исследования показывают, что центральная тенденция ценовых
эффектов картелей существенно превышает традиционные ориентировочные значения,
используемые при оценке воздействия. Однако для обеспечения достоверности оценок и
предотвращения их завышения антимонопольные органы используют консервативные
оценки, основанные на нижней границе эмпирических медианных значений, а не на средних
значениях или верхних границах соответствующих диапазонов. При необходимости органы
могут представлять диапазон значений (например, низкое, центральное и высокое значения),
чтобы отразить неопределенность и неоднородность результатов по различным делам.
Во-вторых, выбор допущений относительно продолжительности воздействия также должен
обеспечивать баланс между эмпирической обоснованностью и осторожностью.
Академическая литература свидетельствует о том, что антиконкурентное поведение,
особенно картельные сговоры, может сохраняться в течение нескольких лет. Тем не менее для
целей оценки воздействия ex-ante целесообразно исходить из более короткой оставшейся
продолжительности воздействия, учитывая неопределенность в отношении будущих условий
на рынке и возможности выхода на рынок новых участников или изменения поведения
действующих участников. При наличии информации по конкретному делу, например
показателей устойчивости картеля или наличия барьеров для входа на рынок, такую
информацию следует использовать для уточнения оценок продолжительности воздействия, в
том числе в рамках заранее определенного диапазона значений.
В-третьих, определение затронутого оборота должно осуществляться на основе
последовательно применяемого консервативного подхода. В большинстве случаев
предпочтительным ориентиром является выручка компаний, непосредственно участвующих
в соответствующем нарушении, а не совокупный оборот рынка. Хотя такой подход занижает
полный масштаб воздействия, он повышает сопоставимость результатов по различным делам
и снижает риск завышения оценок, особенно при отсутствии надежных данных о более
широких рыночных эффектах.
В более широком смысле выбор параметров должен основываться на трех ключевых
принципах: (i) последовательность: сходные допущения должны применяться к
сопоставимым делам, чтобы обеспечивать согласованность оценок во времени и по
различным категориям мер; (ii) прозрачность: все решения относительно выбора параметров
и лежащие в их основе допущения должны быть четко документированы и, по возможности,
обоснованы ссылками на эмпирические данные (полученные в стране или в других
сопоставимых странах) либо на признанные методологические рекомендации; (iii)
консервативность: при наличии неопределенности значения параметров следует выбирать
таким образом, чтобы они скорее приводили к занижению оценки, учитывая, что ряд важных
эффектов, таких как эффекты сдерживания и динамические выгоды, как правило, не
включаются в расчет.
Руководство по оценке воздействия ex-ante предусматривает набор значений параметров по
умолчанию, дифференцированных по типам дел, в частности по делам о слияниях,
злоупотреблении доминирующим положением и картелях. В рамках предлагаемой
22
методологии предполагаемый ценовой эффект для слияний был определен с учетом данных и
практики Управления по конкуренции и рынкам Великобритании (CMA), что обеспечивает
соответствие установленным ориентирам, применяемым в развитых юрисдикциях. Для
картельных дел в настоящее время используются значения параметров, основанные на
данных Конора (Connor) о величине картельной надбавки к цене (см. ниже сноску 4), а также
на оценках, используемых в Турции и Мексике – двух странах – партнерах ОЭСР. При этом
предполагается, что структура их рынков и условия правоприменения могут служить
разумным ориентиром для сопоставимых развивающихся экономик. Для простоты те же
значения параметров были распространены и на дела о злоупотреблении доминирующим
положением.
Однако данный подход может быть дополнительно усовершенствован. Представляется
целесообразным более системно определять ценовые эффекты картелей либо на основе
средних значений, представленных по странам ОЭСР в документе ОЭСР (2025), либо на
основе эмпирических оценок, полученных из данных Конора о картельных надбавках к цене,
с особым акцентом на рынки Азии или другие регионально сопоставимые рынки. Это
позволило бы усилить эмпирическую обоснованность и повысить достоверность
используемых допущений. В свою очередь, ценовые эффекты для дел о злоупотреблении
доминирующим положением могут либо рассчитываться как средние значения,
представленные по странам ОЭСР, либо определяться в диапазоне между допущениями,
используемыми для слияний и картелей, с учетом как обычно меньшей доступности
эмпирических данных по таким делам, так и большей неопределенности в отношении их
воздействия. В более широком плане периодический пересмотр и калибровка этих
параметров на основе обновленных эмпирических данных и международной практики
позволят обеспечить сохранение методологией как надежности, так и актуальности для целей
формирования конкурентной политики.
Основные выводы: Эффективность и достоверность оценки воздействия ex-ante во многом
определяются выбором ключевых параметров, прежде всего предполагаемого ценового
эффекта, продолжительности воздействия и определения объема затронутого оборота.
Международная передовая практика подчеркивает необходимость использования
прозрачных, основанных на фактических, данных и консервативных допущений,
опирающихся на результаты эмпирических исследований и установленные ориентиры и
обеспечивающих последовательность оценок по различным делам. Несмотря на то, что при
наличии соответствующей информации предпочтение следует отдавать данным по
конкретным делам, применение прозрачных и стандартизированных параметров повышает
сопоставимость результатов, снижает степень субъективности при проведении оценки и
способствует повышению достоверности получаемых результатов. Учитывая присущую
оценке воздействия мер по защите конкуренции неопределенность, а также исключение из
расчетов динамических эффектов и эффектов сдерживания, органам по защите
конкуренции рекомендуется исходить скорее из занижения оценок, чем из их завышения,
и периодически пересматривать и калибровать допущения по мере появления новых
эмпирических данных и развития международной практики.
23
2.3. Примеры расчетов
Для иллюстрации применения методологии полезно сначала привести условные примеры
расчета ожидаемых выгод для потребителей по различным видам мер, а затем показать,
каким образом данная методология применяется для количественной оценки решений АЗРК.
2.3.1. Общие примеры расчетов
Приведенные ниже примеры предназначены для иллюстрации логики расчета и не являются
попыткой получения точных количественных оценок.
Для лучшего понимания логики формирования диапазона ценовых изменений рассмотрим
модель Курно для однородного товара с функцией спроса 𝐷 = 1−𝑃, 𝑛 симметричными
фирмами и постоянными симметричными предельными издержками 𝑐. Равновесные цены
�
�∗ =1+𝑛𝑐
𝑛+1
, соответствующие отдельным значениям 𝑛 и 𝑐, представлены в таблице ниже.
Таблица 1. Смоделированные равновесные цены в рамках классической модели Курно
c = 0
c = 0.2
c = 0.4
n = 1
c = 0.6
0.50
0.60
0.70
c = 0.8
n = 2
0.80
0.33
0.47
0.60
0.90
n = 3
0.73
0.25
0.40
0.55
0.87
n = 5
0.70
0.17
0.33
0.50
0.85
n = 10
0.67
0.09
0.27
0.83
0.45
0.64
0.82
Таблица показывает, что в рамках рассматриваемой модели конкуренции и при заданных
значениях параметров предотвращение слияния, которое привело бы к сокращению числа
фирм на рынке с трех до двух, позволяет избежать роста цен. Например, при 𝑐 = 0.4,
предотвращенный относительный рост цены составляет 100 ×(0.60 − 0.55)/0.55 = 9.09%.
Данный пример иллюстрирует классический парадокс слияния. Согласно модели Курно для
рынка однородного товара данный парадокс означает, что только слияния, приводящие к
формированию монопольного или близкого к монопольному положения, являются
прибыльными для участвующих в них фирм (Salant, S. W., Switzer, S., & Reynolds, R. J., 1983).
Вместе с тем данный подход не учитывает роль эффекта повышения эффективности. Если,
например, рассмотренные выше слияния трех компаний в две позволили бы добиться
существенного снижения издержек, в результате чего предельные издержки как
объединяющихся, так и не объединяющихся компаний снизились бы с 0,4 до 0,2, то
равновесная цена после слияния без вмешательства со стороны регулятора фактически
снизилась бы (например, с 0,55 до 0,47). Если в результате слияний достигается достаточное
повышение эффективности, парадокс слияний может больше не проявляться. Однако в
большинстве реальных ситуаций такой результат маловероятен. Тем не менее этот пример
подчеркивает важность учета эффектов повышения эффективности при оценке слияний. На
практике органы по защите конкуренции учитывают прирост эффективности, и слияния,
24
обеспечивающие существенное повышение эффективности, могут быть одобрены, несмотря
на потенциальные опасения в отношении их воздействия на конкуренцию.
Кроме того, допущение об однородности товаров является весьма жестким ограничением. На
большинстве рынков товары дифференцированы, и ценовые эффекты слияний более
корректно оцениваются с использованием коэффициентов переключения спроса (diversion
ratios), которые отражают перекрестные ценовые эластичности. Такие показатели могут
рассчитываться на основе данных опросов или оцениваться с использованием структурных
моделей спроса, хотя применение подобных подходов зачастую требует значительного
объема данных.
Еще один аспект, который иллюстрирует приведенная выше таблица, связан с понятием
максимального картельного поведения. Например, если картель состоит из трех фирм с
предельными издержками 𝑐 = 0.4, то при переходе от конкуренции по Курно к картельному
сговору цены увеличатся на 100 × (0,70 − 0,55) / 0,55 = 27,27%. Это соответствует результату при
полном сговоре. Однако на практике картели редко достигают такого максимального уровня
цен. В силу таких факторов, как неопределенность, ограничения, связанные с
совместимостью стимулов, и ограниченная наблюдаемость поведения участников,
сговорившиеся фирмы обычно устанавливают цены ниже уровня, соответствующего полному
сговору, чтобы обеспечить устойчивость картеля. Значительный объем исследований,
проведенных начиная с 1980-х годов, например работы Porter R. H. (1983) и Rotemberg J. J. &
Saloner G. (1986), показывает, что равновесные цены при картельном сговоре, как правило,
ниже уровня, максимизирующего совокупную прибыль, даже в случаях, когда деятельность
картелей была законной.
Для более практической иллюстрации сначала рассмотрим дело о правоприменении в
отношении картеля. Предположим, что фирмы – участники картеля получают ежегодную
выручку (оборот) в размере 100 млн тенге на затронутом рынке соответствующего товара. При
использовании консервативного допущения о ценовом эффекте в размере 10–15% ежегодный
ущерб, причиняемый потребителям вследствие картельного соглашения, составит 10–15 млн
тенге (𝑏𝑡 в формуле 1). Если предположить, что без вмешательства органа по защите
конкуренции картель продолжал бы действовать еще два года (𝑑 = 2), то совокупная
недисконтированная выгода для потребителей от вмешательства органа составила бы 30–45
млн тенге. При необходимости полученная величина может быть приведена к текущей
стоимости с использованием соответствующей социальной ставки дисконтирования. Этот
пример показывает, как сочетание оборота, ценового эффекта и продолжительности
воздействия непосредственно определяет величину оценочной выгоды.
Второй пример относится к контролю экономической концентрации. Предположим, что
предлагаемое слияние затрагивает рынок с релевантным оборотом в размере 200 млн тенге
и, в случае отсутствия вмешательства, как ожидается, приведет к повышению цен примерно
на 3%. В этом случае ежегодный ущерб потребителей, предотвращенный в результате запрета
слияния или применения корректирующих мер, составит приблизительно 6 млн тенге. Если
предположить, что антиконкурентные эффекты сохранялись бы в течение двух лет, что
отражает относительно низкие барьеры для входа на рынок, совокупная выгода составила бы
примерно 12 млн тенге.
25
Третий пример касается дела о злоупотреблении доминирующим положением.
Предположим, что доминирующая фирма получает ежегодную выручку в размере 50 млн
тенге на соответствующем рынке и признана виновной в применении ценовой политики,
ущемляющей интересы потребителей. При использовании консервативного допущения о
ценовом эффекте в размере 5% соответствующий ежегодный ущерб оценивается в 2,5 млн
тенге. Если предположить, что воздействие сохранялось бы в течение трех лет, совокупная
выгода для потребителей от вмешательства составила бы 7,5 млн тенге. Как и в других случаях,
эти показатели предназначены для отражения оценки нижней границы и могут
корректироваться при наличии информации по конкретному делу о ценовых эффектах или
динамике соответствующего рынка.
Суммирование трех приведенных выше иллюстративных примеров дает общий оценочный
эффект в размере 30 млн + 12 млн + 7,5 млн = 49,5 млн тенге. Этот показатель следует
интерпретировать как консервативную оценку совокупной выгоды для потребителей,
полученной в результате принятых мер. Если затраты на деятельность органа по защите
конкуренции за тот же период составили 3 млн тенге, то соотношение выгод и затрат составит
приблизительно 16,5:1, что свидетельствует о значительной отдаче от использования
государственных ресурсов.
Если воздействие связано с мерами, принятыми в более ранние периоды, например за три
года до года расчета (t−3), необходимо пересчитать оценочную величину выгод в ценах
текущего периода, исходя из предположения, что воздействие имело место в момент
проведения расчета. Это можно сделать путем корректировки первоначальной суммы на
накопленную инфляцию за соответствующий период, что позволяет выразить все оценки
воздействия в реальном выражении и обеспечить их сопоставимость по годам. 𝑏𝑡 =
𝑏𝑡−3(1 + 𝜋)3, где 𝜋 – средний уровень инфляции за рассматриваемый период. Следует
отметить, что вместо постоянного значения 𝜋 в приведенной формуле также могли бы
использоваться фактические ежегодные темпы инфляции, изменяющиеся во времени.
Для учета временной стоимости денег будущие выгоды могут быть дисконтированы.
Например, при реальной ставке дисконтирования 𝑟 =0.1, текущая стоимость
рассмотренного выше примера со сделкой экономической концентрации при ежегодной
выгоде 6 млн тенге в течение двух периодов (периода проведения расчета и следующего за
ним периода) составит 6+ 6
1+0.1
= 11.45𝑀. Аналогичный подход к дисконтированию может
применяться и для остальных рассматриваемых примеров.
Предлагаемая методология, с учетом соответствующих корректировок, также может
применяться при оценке результатов деятельности в сфере защиты прав потребителей. В
подобных случаях расчет основывается не на ценовом эффекте, а на снижении ущерба,
причиняемого потребителям вследствие недобросовестных практик. Например, если
вмешательство приводит к сокращению числа затронутых потребителей (оцениваемого,
например, на основе данных о поступивших жалобах), а средний размер ущерба на одного
потребителя известен или может быть оценен, совокупная выгода определяется путем
умножения сокращения числа таких случаев на средний размер ущерба и предполагаемую
продолжительность воздействия. При необходимости могут применяться дополнительные
корректировки, например с учетом незарегистрированных случаев, что позволяет
распространить оценку на всю совокупность затронутых потребителей.
26
Во всех приведенных примерах прослеживается несколько общих особенностей. Во-первых,
расчеты намеренно являются простыми и прозрачными и основываются на ограниченном
числе четко определенных параметров. Во-вторых, использование консервативных
допущений обеспечивает получение оценок, скорее занижающих воздействие, что
позволяет сохранять достоверность и обоснованность оценки. В-третьих, методология
обладает достаточной гибкостью для применения к различным видам мер, сохраняя при этом
единую концептуальную основу.
На практике органы по защите конкуренции часто дополняют такие точечные оценки
диапазонами значений или анализом чувствительности, отражающими неопределенность в
отношении ключевых параметров, таких как ценовые эффекты и продолжительность
воздействия. Они также могут агрегировать результаты по отдельным делам и за разные
периоды, например представляя годовые оценки воздействия наряду со средними
значениями за несколько лет, чтобы получить более стабильный и значимый с точки зрения
государственной политики показатель результативности.
Приведенные примеры демонстрируют, каким образом предлагаемая методология может
последовательно применяться к различным категориям дел, сохраняя при этом возможность
адаптации к специфике каждого конкретного вмешательства.
Основные выводы: Иллюстративные примеры демонстрируют, как методология оценки
воздействия ex-ante позволяет перевести результаты деятельности по защите конкуренции
в количественные оценки выгод для потребителей с использованием простой модели,
основанной на затронутом обороте, ожидаемом ценовом эффекте и продолжительности
воздействия. Опираясь на положения экономической теории и практические примеры
правоприменительной деятельности, методология показывает, как меры по пресечению
картелей, антиконкурентных слияний и злоупотреблений доминирующим положением
могут обеспечивать существенную экономию для потребителей, одновременно
подчеркивая важность консервативных допущений и учета эффектов повышения
эффективности, структуры рынка и неопределенности. Методология изначально
разработана как прозрачный, гибкий и практически применимый инструмент,
позволяющий органам по защите конкуренции последовательно оценивать результаты
различных категорий вмешательства, агрегировать полученные оценки в информативные
показатели эффективности, такие как отношение выгод к затратам, а также наглядно
демонстрировать значимость конкурентной политики с точки зрения ее результативности и
формирования государственной политики.
2.3.2. Применение методологии оценки воздействия к мерам правоприменительной
деятельности АЗРК
Для демонстрации применения методологии оценки воздействия были отобраны три дела
(кейса) АЗРК, отражающие основные направления деятельности органа по защите
конкуренции и соответствующие трем рассмотренным выше формам антиконкурентного
поведения. Для начала целесообразно вновь обратиться к методологии оценки воздействия,
примененной к трем выбранным кейсам.
27
2.3.2.1. Методология оценки воздействия
Цель оценки воздействия заключается в количественной оценке потенциальных выгод,
получаемых потребителями и экономикой в целом в результате предотвращения
антиконкурентного поведения либо реализации решений в сфере экономической
концентрации. Преобразуя результаты правоприменительной деятельности в области
защиты конкуренции в измеримые экономические эффекты, оценка воздействия формирует
системный подход к оценке эффективности мер государственного регулирования и их вклада
в повышение эффективности функционирования рынков и благосостояния потребителей.
В соответствии с общепринятой международной практикой оценка воздействия
основывается на трех ключевых параметрах: (i) размере затронутого рынка, измеряемом
объемом оборота; (ii) предполагаемом ценовом эффекте, связанном с соответствующим
вмешательством; и (iii) продолжительности периода, в течение которого ожидается
сохранение его воздействия. Эти параметры характеризуют соответственно масштаб
экономической деятельности, затронутой рассматриваемым поведением или принятым
решением, величину предотвращенного либо устраненного ценового искажения, а также
продолжительность сохранения получаемых выгод.
В рамках данной методологии объем затронутого оборота отражает совокупный объем
продаж на соответствующем рынке и используется в качестве показателя, характеризующего
экономический масштаб рассматриваемого вмешательства. Ценовой эффект отражает
величину предотвращенного повышения цен либо, в отдельных случаях, их снижения,
обусловленного пресечением или устранением антиконкурентного поведения.
Продолжительность воздействия характеризует количество лет, в течение которых
предполагается сохранение ценового эффекта, позволяя тем самым учитывать длительность
получаемых выгод.
Если предполагаемые эффекты распространяются на несколько лет, расчеты корректируются
с учетом инфляции и временной стоимости денег. Это обеспечивает сопоставимость
денежных показателей во времени и позволяет корректно отражать их реальную
экономическую значимость. В целях обеспечения единообразия расчетов все денежные
показатели за 2018-2022 годы, представленные в настоящем отчете, приведены в постоянных
ценах 2022 года. Период, использованный для расчета воздействия, охватывал 2018-2022
годы, при этом 2022 год был выбран в качестве последнего года периода оценки. Такой выбор
отражает предположение о том, что оценка воздействия проводится в конце последнего года
рассматриваемого периода, например в декабре, после того как становятся известны все
решения, принятые в течение этого года, и они могут быть включены в анализ. Если бы оценка
воздействия проводилась в 2023 году, а не в конце 2022 года, было бы более целесообразно
использовать 2023 год в качестве последнего года периода оценки. Предполагалось, что
полученные оценки воздействия впоследствии будут представлены в опубликованном отчете
об оценке воздействия. Многие антимонопольные органы оценивают воздействие своих
мероприятий за многолетний период, а не на ежегодной основе, особенно органы, которые
принимают относительно небольшое количество решений в течение года. В качестве
альтернативы оценка могла бы охватывать период 2022–2025 годов с учетом всех решений,
принятых в течение этого периода, а расчеты воздействия и соответствующий отчет об оценке
воздействия (документ, в котором эти оценки представляются публично) могли бы быть
28
подготовлены в 2026 году. Такой подход также соответствовал бы практике оценки
воздействия за определенный период и представления результатов после завершения
периода оценки, при этом учитывалось бы, что некоторые положительные эффекты могут
продолжать проявляться после даты публикации отчета и, следовательно, к этому моменту
еще не реализоваться в полном объеме.
Более подробное описание методологии, включая используемые допущения, принципы
выбора параметров и порядок проведения расчетов, представлено в Руководстве по оценке
воздействия, приведенном в приложении. Указанные материалы обеспечивают
дополнительную прозрачность методологии и позволяют воспроизвести результаты
расчетов, представленные в настоящем отчете.
Таблица 2. Ключевые параметры
Параметр
Подход
Базовый год
Ценовой эффект
Все денежные показатели приведены в ценах 2022 года.
Определяется на основе наблюдаемых оценок либо
допущений, предусмотренных Руководством по оценке
воздействия ex-ante.
Продолжительность
воздействия
Определяется индивидуально для каждого рассматриваемого
дела (см. описание ниже).
При анализе трех рассматриваемых дел использовались следующие источники данных.
Таблица 3. Источники данных
Информация
Источник
Информация по делу
Судебные решения и сопутствующие материалы, полученные
через портал Судебного кабинета (https://office.sud.kz/).
Макроэкономические
показатели (инфляция,
процентные ставки)
Официальная статистика Бюро национальной статистики
Агентства по стратегическому планированию и реформам
Республики Казахстан и Национального Банка Республики
Казахстан.
Оборот компаний
Публичная финансовая отчетность (для акционерных
обществ).
Данные информационной системы «Учет» (для товариществ с
ограниченной ответственностью).
Расходы АЗРК
Данные, предоставленные АЗРК по запросу.
2.3.2.2. Три ключевых кейса
2.3.2.2.1. Злоупотребление доминирующим положением: АО «Air Astana»
В качестве примера злоупотребления доминирующим положением в настоящем отчете
рассматривается дело АО «Air Astana», одной из крупнейших авиакомпаний Республики
Казахстан. По результатам расследования, проведенного АЗРК, и последующего судебного
разбирательства компания была признана виновной в злоупотреблении доминирующим
29
положением посредством применения экономически необоснованных топливных сборов на
внутренних авиамаршрутах.
Ключевым вопросом рассматриваемого дела являлось взимание с пассажиров
дополнительного топливного сбора. Экономическая целесообразность такого сбора
заключается в компенсации расходов авиакомпаний на авиационное топливо в случаях,
когда их невозможно достоверно определить на момент продажи авиабилетов. Вместе с тем в
ходе расследования было установлено, что АО «Air Astana» приобретало топливо на
основании долгосрочных регулярно возобновляемых договоров, поддерживало стабильные
объемы поставок и располагало постоянными запасами топлива, что позволяло заранее
оценивать соответствующие затраты и учитывать их непосредственно при формировании
стоимости авиабилетов.
Еще одним существенным обстоятельством стало отсутствие прозрачной и
последовательной взаимосвязи между размером топливного сбора и факторами,
определяющими соответствующие затраты. В частности, размеры топливного сбора
существенно различались на маршрутах сопоставимой протяженности, тогда как в отдельных
случаях одинаковый размер сбора применялся к маршрутам, значительно отличавшимся по
расстоянию. Суд пришел к выводу, что подобная практика свидетельствует об отсутствии
последовательной и экономически обоснованной методики определения размера
топливного сбора.
В ходе судебного разбирательства также было установлено, что компания приобретала
авиационное топливо у ТОО «Petrosun» посредством государственного механизма
распределения по ценам, значительно ниже сложившегося рыночного уровня. Наличие
такого льготного механизма поставок дополнительно ставило под сомнение необходимость
взимания отдельного топливного сбора.
Учитывая совокупность указанных обстоятельств, суд пришел к выводу, что применение
топливного сбора не имело достаточного экономического обоснования и привело к
получению компанией дополнительной выручки вследствие злоупотребления
доминирующим положением.
Размер выручки, полученной в результате применения данной практики, рассчитывался
только в отношении прибыльных внутренних авиамаршрутов, обслуживаемых АО «Air Astana»,
при этом деятельность дочерней бюджетной авиакомпании FlyArystan в расчет не
включалась. Согласно материалам дела, совокупная выручка, полученная в результате
нарушения в течение 2021 года и первых пяти месяцев 2022 года, составила около 17,5 млрд
тенге. По решению суда на АО «Air Astana» был наложен штраф в размере 876,9 млн тенге, что
соответствует 5% от установленной суммы выручки.
Рассматриваемое дело относится к категории злоупотребления доминирующим положением.
Описание фактических обстоятельств и правовой основы дела приведено выше, тогда как
подробные количественные расчеты, лежащие в основе оценки воздействия, представлены в
сопровождающей электронной таблице Excel. Ниже основное внимание уделено ключевым
допущениям и параметрам, использованным при оценке воздействия.
30
В соответствии с принятой методологией оценка воздействия основывается на трех ключевых
элементах: размере затронутого рынка, предполагаемом ценовом эффекте и
продолжительности воздействия. Размер рынка оценивается на основе выручки АО «Air
Astana» от оказания услуг по внутренним пассажирским авиаперевозкам, при этом все
денежные показатели приведены в постоянных ценах 2022 года, что обеспечивает их
сопоставимость во времени. Такой подход позволяет оценить экономический масштаб
деятельности, непосредственно затронутой рассматриваемым нарушением.
Ключевым параметром расчета является ценовой эффект, определяемый как
предотвращенное повышение цены вследствие отмены топливного сбора. Согласно
материалам дела, размер топливного сбора, применявшегося АО «Air Astana», составлял от
4 000 до 6 500 тенге за билет. Для оценки относительной величины данного сбора необходимо
определить среднюю стоимость авиабилета на внутренних маршрутах, однако
детализированные данные по отдельным направлениям в открытом доступе отсутствуют.
При отсутствии полной официальной статистики используются ориентировочные оценки,
основанные на общедоступных источниках информации. Согласно публикациям в средствах
массовой информации1, средняя стоимость авиабилета на внутренних маршрутах в 2019 году
составляла около 81 доллара США, что соответствовало 31 003 тенге при среднем обменном
курсе 382,75 тенге за доллар США. После корректировки на инфляцию указанная величина
может рассматриваться в качестве обоснованной оценки средней стоимости авиабилета,
выраженной в постоянных ценах 2022 года. Дополнительные источники также
свидетельствуют о том, что стоимость авиабилетов на внутренних маршрутах обычно
варьировалась в диапазоне от 25 000 до 50 000 тенге в зависимости от направления, уровня
спроса и времени бронирования.
В качестве ценового эффекта принимается консервативное допущение. В частности,
предполагается, что применение топливного сбора приводило как минимум к 8%-ному
увеличению стоимости авиабилетов, что соответствует размеру сбора 4 000 тенге при верхней
границе базовой стоимости билета 50 000 тенге. Данное допущение носит заведомо
консервативный характер, поскольку учитывает исключительно прямое механическое
влияние топливного сбора на цену билета и не включает возможные косвенные эффекты,
например связанные со снижением конкурентного давления или стратегическими
изменениями ценовой политики.
Продолжительность воздействия принимается равной пяти годам. Такое допущение
основано на предположении, что при отсутствии вмешательства конкурентного органа
рассматриваемая практика ценообразования могла бы сохраняться в течение длительного
периода, оказывая устойчивое негативное влияние на благосостояние потребителей.
Несмотря на неизбежную неопределенность подобной оценки, данное предположение
соответствует общепринятой практике проведения оценки воздействия, в рамках которой
продолжительность используется для приближенной оценки ожидаемого периода
сохранения последствий нарушения.
1TengriNews. В AirAstana объяснили цены на авиабилеты по Казахстану []. https://tengrinews.kz/my
country/v-airastana-obyyasnili-tsenyi-na-aviabiletyi-po-kazahstanu-500507/
31
32
При указанных допущениях расчетная экономическая выгода от предотвращения данного
нарушения составляет 152,6 млрд тенге в постоянных ценах 2022 года. Эта величина отражает
совокупные выгоды для потребителей, обусловленные предотвращением повышения цен в
течение рассматриваемого периода, и демонстрирует масштаб положительного эффекта для
общественного благосостояния, который может быть достигнут благодаря эффективному
применению законодательства о защите конкуренции на высококонцентрированных рынках.
Итоговые результаты представлены в таблице ниже, а полный расчет приведен в
сопровождающей электронной таблице Excel.
Таблица 4. Сводные показатели по делу АО «Air Astana»
Параметр Значение
Оборот (млн тенге) 401 399
Ценовой эффект (%) 8,0%
Продолжительность воздействия (лет) 5
Оценка воздействия (млн тенге) 152 600

Примечание. С точки зрения оценки воздействия данное дело представляет собой пример
взимания компанией, занимающей доминирующее положение, экономически
необоснованных платежей с потребителей. Вмешательство антимонопольного органа
может рассматриваться как предотвращение необоснованного повышения цен и защита
благосостояния потребителей, количественная оценка которой приведена выше.
2.3.2.2.2. Экономическая концентрация: приобретение АО «Kcell» компанией АО
«Казахтелеком»
В качестве примера оценки воздействия по делам, связанным с экономической
концентрацией, в настоящем отчете рассматривается сделка по приобретению АО
«Казахтелеком» 75% голосующих акций АО «Kcell», совершенная в 2018 году. Данная сделка
представляет собой один из наиболее значимых примеров консолидации на
телекоммуникационном рынке Казахстана и затрагивает важные вопросы, связанные со
структурой рынка и эффективностью государственного контроля за экономической
концентрацией.
АО «Казахтелеком» является крупнейшим оператором телекоммуникационных услуг в
Республике Казахстан и осуществляет деятельность на рынке с 1994 года. Компания
предоставляет широкий спектр услуг, включая широкополосный доступ к сети Интернет,
услуги фиксированной телефонной связи, цифрового телевидения и комплексные
телекоммуникационные решения. Благодаря развитой инфраструктуре и многолетнему
присутствию на рынке АО «Казахтелеком» занимает доминирующее положение в ряде
сегментов национального рынка телекоммуникаций, в связи с чем любое расширение его
деятельности подлежит оценке на соответствие требованиям законодательства о защите
конкуренции.
На момент совершения сделки АО «Казахтелеком» уже владело 49,5 % долей участия в ТОО
«Mobile Telecom-Service», оказывающем услуги мобильной связи под брендами Altel и Tele2.
Наличие такого участия в сегменте мобильной связи означало, что приобретение
контрольного пакета акций АО «Kcell», являющегося одним из крупнейших операторов
мобильной связи, потенциально могло оказать существенное влияние на конкурентную
ситуацию на рынке. В связи с этим сделка подлежала предварительному согласованию в
соответствии с законодательством Республики Казахстан о защите конкуренции, что
послужило основанием для проведения ее официального рассмотрения уполномоченным
органом.
При рассмотрении сделки Комитет по регулированию естественных монополий пришел к
выводу, что на тот момент АО «Казахтелеком» и ТОО «Mobile Telecom-Service» не могли
рассматриваться в качестве единой группы лиц. Такой вывод был основан прежде всего на
том, что контрольный пакет участия в ТОО «Mobile Telecom-Service» принадлежал
иностранному партнеру, что ограничивало возможность АО «Казахтелеком» оказывать
определяющее влияние на принятие стратегических решений компании. Исходя из этого
уполномоченный орган пришел к выводу, что рассматриваемая сделка не приводит к
чрезмерной концентрации рынка, и выдал согласие на ее осуществление.
Однако после одобрения сделки структура рынка начала быстро меняться. В июне 2019 года
АО «Казахтелеком» приобрело оставшуюся долю участия в ТОО «Mobile Telecom-Service»,
получив тем самым полный контроль над компанией. К концу того же года АО «Казахтелеком»
одновременно контролировало как АО «Kcell», так и ТОО «Mobile Telecom-Service», что
фактически привело к консолидации значительной части рынка мобильной связи в рамках
одной группы компаний. Это привело к существенному росту уровня концентрации рынка и
вызвало опасения относительно возможного ослабления конкуренции и негативных
последствий для потребителей.
Следует отметить, что настоящий кейс рассматривается исключительно в иллюстративных
целях и посвящен прежде всего сделке по приобретению АО «Kcell» в 2018 году, а также ее
оценке со стороны регулирующего органа. Последующие изменения структуры
собственности не входят в предмет настоящего анализа, поскольку выходят за временные
рамки рассмотрения первоначальной сделки.
Важной особенностью данного дела является то, что согласование сделки сопровождалось
применением поведенческих мер, направленных на снижение возможных негативных
последствий для потребителей. В частности, был установлен трехлетний мораторий на
повышение тарифов на услуги мобильной связи, что отражало опасения относительно
возможного роста цен вследствие увеличения концентрации рынка. Однако действие данной
меры оказалось ограниченным по времени. После окончания срока моратория тарифы на
услуги мобильной связи существенно выросли. Так, в 2022 году стоимость услуг Kcell
увеличилась примерно на 27%, тогда как отдельные тарифы Tele2 выросли на 25-37%. Эти
обстоятельства демонстрируют сложность разработки эффективных мер при согласовании
сделок экономической концентрации и подчеркивают важность долгосрочной оценки их
последствий в условиях высокой концентрации рынка.
Как и в предыдущих примерах, оценка воздействия основывается на трех ключевых
параметрах: объеме затронутого оборота, ценовом эффекте и продолжительности
воздействия. Размер рынка оценивается на основе совокупной выручки участников рынка
33
мобильной связи, при этом все денежные показатели приведены в постоянных ценах 2022
года, что обеспечивает их сопоставимость во времени. Такой показатель отражает
экономический масштаб рынка, потенциально затронутого рассматриваемой сделкой, и
служит основой для количественной оценки воздействия на потребителей.
Ключевое отличие дел в сфере экономической концентрации от других видов нарушений
законодательства о конкуренции, таких как злоупотребление доминирующим положением
или картельные сговоры, заключается в том, что ценовой эффект, как правило, не может быть
непосредственно наблюдаем. В связи с этим в рамках оценки применяются стандартные
ориентировочные значения параметров, соответствующие международной практике и
рекомендациям, изложенным в Руководстве по оценке воздействия.
В рамках настоящей оценки предполагается предотвращенное повышение цен на уровне 5%,
что соответствует подходам, применяемым в международной практике при анализе сделок
экономической концентрации. Данный параметр отражает широко используемые
ориентирные значения при оценке последствий слияний и поглощений и представляет собой
консервативную оценку возможного роста цен, обусловленного повышением концентрации
рынка. Использование такого консервативного ориентира позволяет избежать завышения
результатов оценки воздействия и тем самым повышает их достоверность и устойчивость.
Дополнительным подтверждением обоснованности данного допущения служат условия, на
которых была согласована рассматриваемая сделка. В частности, ее одобрение
сопровождалось введением трехлетнего моратория на повышение тарифов на услуги
мобильной связи, что свидетельствует о том, что конкурентный орган сам исходил из
существования риска роста цен. Показательно, что после окончания срока действия данного
ограничения операторы существенно повысили тарифы, при этом стоимость отдельных
тарифных планов увеличилась более чем на 20%. В этих условиях принятое в расчетах
допущение о 5%-ном ценовом эффекте представляется достаточно консервативным и,
вероятнее всего, занижает фактический масштаб возможного повышения цен при отсутствии
вмешательства.
Продолжительность воздействия принимается равной трем годам, что соответствует периоду
действия ограничений на повышение тарифов. Такое допущение отражает временной
горизонт, в течение которого регуляторные меры непосредственно ограничивали ценовое
поведение участников рынка, и, соответственно, определяет период, в течение которого
выгоды для потребителей от вмешательства проявлялись наиболее отчетливо.
При указанных допущениях расчетная экономическая выгода от вмешательства составляет
69,2 млрд тенге в постоянных ценах 2022 года. Данная величина отражает совокупный прирост
благосостояния потребителей, обусловленный предотвращением либо смягчением
повышения цен в течение рассматриваемого периода, и иллюстрирует потенциальную
экономическую
значимость
контроля
экономической
концентрации
на
высококонцентрированных рынках. Сводные результаты оценки воздействия и значения
основных параметров представлены в таблице ниже.
Таблица 5. Сводные показатели по делу о приобретении АО «Kcell» компанией АО
«Казахтелеком»
34
35
Параметр Значение
Оборот (млн тенге) 472 729
Ценовой эффект (%) 5,0%
Продолжительность воздействия (лет) 3
Оценка воздействия (млн тенге) 69 156

Примечание. С точки зрения оценки воздействия данный кейс демонстрирует, каким
образом рост концентрации рынка может приводить к повышению цен, а также показывает
влияние решений конкурентного органа на результаты функционирования рынка, что
подтверждается рассчитанной оценкой воздействия, представленной в таблице 5.
2.3.2.2.3. Картельное соглашение на рынке сжиженного нефтяного газа Туркестанской
области
В качестве примера пресечения картельного сговора в настоящем отчете рассматривается
дело в отношении нескольких розничных продавцов сжиженного нефтяного газа (СНГ),
осуществлявших деятельность в Туркестанской области. Данное дело представляет собой
показательный пример того, как антимонопольные органы выявляют и пресекают
согласованные действия на локальных товарных рынках, особенно в секторах, где
прозрачность ценообразования и условия поставок могут способствовать молчаливому или
явному сговору.
Расследование было начато в 2022 году Агентством по защите и развитию конкуренции в
связи с признаками возможных согласованных действий, выявленных в период с ноября по
декабрь 2021 года. Первоначальные подозрения органа по защите конкуренции
основывались на наблюдавшихся моделях согласованного изменения цен между
конкурирующими розничными продавцами, которые указывали на возможную
антиконкурентную координацию. В частности, несколько компаний, по-видимому,
поддерживали сопоставимые уровни розничных цен, несмотря на различия в условиях
формирования их издержек, что вызвало вопросы относительно самостоятельности
принимаемых ими ценовых решений.
Ключевым элементом дела являлось наличие значительных запасов СНГ, приобретенных по
относительно низким закупочным ценам до наблюдавшегося повышения розничных цен.
Несмотря на это, компании приступили к повышению розничных цен практически
одновременно и до сопоставимых уровней. Важно отметить, что существенные различия в
закупочных ценах между компаниями не отражались в их ценовом поведении, чего, как
правило, следовало бы ожидать в условиях конкурентного рынка. Такое сближение цен в
сочетании с синхронностью их повышения стало одним из ключевых признаков возможной
координации действий.
В ходе разбирательства компании пытались обосновать свои ценовые решения
объективными экономическими факторами, включая рост закупочных, транспортных и
прочих операционных издержек. Однако суды сочли эти объяснения недостаточными и не
соответствующими доказательствам, собранным в ходе расследования. В частности,
отсутствие четкой и пропорциональной взаимосвязи между изменением издержек и
корректировкой цен, наряду с выявленными у разных компаний параллельными моделями
ценообразования, позволило судам прийти к выводу о наличии достаточных доказательств
согласованного антиконкурентного поведения, направленного на поддержание завышенного
уровня цен.
В результате установленных обстоятельств в отношении участвовавших в деле компаний были
применены административные санкции. Они включали штрафы в размере до 3% годовой
выручки, а в отдельных случаях – конфискацию монопольного дохода, полученного в
результате нарушения. Данный кейс подчеркивает важность эффективных механизмов
правоприменения для выявления и предотвращения картельного соглашения, особенно на
рынках социально значимых товаров, где подобные практики могут оказывать существенное
негативное воздействие на потребителей и общую эффективность функционирования рынка.
Как и в предыдущих рассматриваемых делах, оценка основывается на трех ключевых
параметрах: объеме затронутого оборота, ценовом эффекте и продолжительности
воздействия. Размер рынка определяется приблизительно на основе данных о выручке
участников рынка СНГ, при этом все показатели выражены в постоянных ценах 2022 года для
обеспечения сопоставимости данных в рамках анализа. Этот показатель отражает масштаб
экономической деятельности, затронутой картельным соглашением, и служит основой для
количественной оценки обусловленного им ущерба потребителей.
В отличие от дел в сфере экономической концентрации, ценовой эффект в картельных делах
может быть определен на основе наблюдаемой динамики цен в период согласованного
поведения. В данном случае анализ основывается на официальных статистических данных о
розничных ценах на СНГ за ноябрь и декабрь 2021 года, которые соответствуют периоду, в
течение которого было выявлено антиконкурентное поведение. Эти данные обеспечивают
эмпирическую основу для оценки величины повышения цен, обусловленного картельным
соглашением.
Расчет проводится в два этапа. Сначала рассчитывается среднемесячное повышение цены
на основе наблюдаемых изменений за двухмесячный период. Затем этот месячный темп
пересчитывается в годовое выражение исходя из предположения, что при отсутствии
вмешательства аналогичная динамика цен сохранялась бы в течение полного 12-месячного
периода. Хотя такое допущение неизбежно носит определенный упрощенный характер, оно
позволяет последовательно перевести наблюдаемое краткосрочное поведение в годовую
оценку, пригодную для проведения оценки воздействия.
При использовании данного подхода расчетная величина ценового эффекта составляет
15,2%. Это значение отражает потенциальный годовой рост цен, который мог бы сохраняться
в случае продолжения согласованных действий без вмешательства антимонопольного
органа. Таким образом, данный показатель используется в качестве оценки
предотвращенного повышения цен, обусловленного принятыми мерами по пресечению
картельного соглашения.
Продолжительность воздействия принимается равной четырем годам, исходя из
предположения, что при отсутствии государственного вмешательства антиконкурентное
соглашение могло бы сохраняться в течение длительного периода. Такое допущение
36
37
соответствует общепринятой практике оценки воздействия по картельным делам, в рамках
которой параметр продолжительности используется для приближенной оценки ожидаемого
срока существования картельного соглашения.
При указанных допущениях расчетная экономическая выгода от пресечения картельного
соглашения составляет 432,2 млн тенге в постоянных ценах 2022 года. Данная величина
отражает совокупные выгоды для потребителей, обусловленные предотвращением
повышения цен в течение рассматриваемого периода, и демонстрирует ощутимый
положительный эффект для общественного благосостояния, который может быть достигнут
благодаря эффективному пресечению картельных соглашений даже на относительно
небольших локальных рынках. Основные результаты расчета и значения используемых
параметров представлены в таблице 6.
Таблица 6. Сводные показатели по делу о картельном соглашении на рынке сжиженного
нефтяного газа Туркестанской области
Параметр Значение
Оборот (млн тенге) 741
Ценовой эффект (%) 15,15%
Продолжительность воздействия (лет) 4
Оценка воздействия (млн тенге) 432

Примечание. С точки зрения оценки воздействия данный кейс демонстрирует, каким
образом картельное соглашение непосредственно влияет на уровень потребительских цен,
а также показывает, что вмешательство органа по защите конкуренции способствует
восстановлению конкурентных условий на рынке и снижению ущерба, причиняемого
потребителям.
2.3.2.3. Общие результаты
Расчетные результаты оценки воздействия представлены в таблице ниже.
Таблица 7. Сводные результаты оценки воздействия
Кейс Вид нарушения Оборот, млн
тенге
Ценовой
эффект, %
Продолжи
тельность,
лет
Оценка
воздейств
ия, млн
тенге
АО «Air Astana» Злоупотребление
доминирующим
положением
401 399 8.0% 5 152 600
АО
«Казахтелеком»/
АО «Kcell»
Экономическая
концентрация
472 729 5.0% 3 69 156
Рынок
сжиженного
нефтяного газа
Картельное
соглашение
741 15.2% 4 432
Туркестанской
области
Итого
222 189
Наибольшая расчетная величина воздействия приходится на дело АО «Air Astana», на которое
приходится около 69% совокупного оцененного эффекта. Такой результат обусловлен главным
образом двумя факторами: значительным объемом рынка внутренних авиаперевозок и
относительно продолжительным периодом, в течение которого выявленная практика
ценообразования, как предполагается, оказывала влияние на потребителей. Совокупность
этих факторов существенно увеличивает общую величину расчетной экономической выгоды,
достигнутой благодаря вмешательству органа по защите конкуренции.
Наименьшая расчетная величина воздействия получена по делу о картельном соглашении на
рынке сжиженного нефтяного газа. Это в первую очередь обусловлено относительно
небольшим масштабом регионального рынка, на котором было совершено нарушение.
Вместе с тем данный кейс представляет значительный аналитический интерес, поскольку
демонстрирует, что даже локальные проявления антиконкурентного поведения способны
оказывать измеримое негативное влияние на благосостояние потребителей. Тем самым
подтверждается значимость правоприменительной деятельности не только на крупных
национальных, но и на относительно небольших региональных рынках.
Следует подчеркнуть, что приведенные оценки относятся исключительно к рассмотренным
кейсам и не отражают полный масштаб деятельности АЗРК. Их цель заключается не в
формировании исчерпывающей оценки общего эффекта деятельности Агентства, а в
демонстрации практического применения используемой методологии и иллюстрации
возможностей количественной оценки экономических эффектов в рамках конкретных
направлений правоприменительной деятельности.
Вместе с тем полученные результаты позволяют рассчитать дополнительный показатель
результативности – соотношение выгод и затрат (benefit-to-cost ratio) от
правоприменительной деятельности в сфере защиты конкуренции. Сопоставление расчетных
экономических выгод, полученных по рассмотренным кейсам, с бюджетными расходами
Агентства за соответствующий период позволяет получить ориентировочную оценку
эффективности использования государственных ресурсов. Проведенный анализ показывает,
что каждому 1 тенге государственных расходов, направленному на обеспечение деятельности
Агентства, соответствует около 23,32 тенге потенциальных экономических выгод. Таким
образом, отношение выгод к затратам составляет 23,32, что свидетельствует о высокой
общественной отдаче от государственных ресурсов, направляемых на реализацию
конкурентной политики. Несмотря на то, что расчеты основаны на ограниченном числе
иллюстративных кейсов, полученные результаты наглядно демонстрируют значительное
экономическое воздействие правоприменительной деятельности в сфере защиты
конкуренции.
Основные выводы: Применение методологии оценки воздействия ex-ante к трем
рассмотренным кейсам АЗРК демонстрирует, каким образом результаты
правоприменительной деятельности в сфере защиты конкуренции могут быть
38
преобразованы в количественно измеримые экономические выгоды для потребителей.
Используя единый подход, основанный на объеме затронутого оборота, предполагаемом
ценовом эффекте и продолжительности воздействия, проведенный анализ позволяет
оценить выгоды, возникающие в результате пресечения злоупотребления доминирующим
положением, контроля экономической концентрации и пресечения картельных
соглашений. Согласно полученным результатам, совокупная величина выгод для
потребителей оценивается примерно в 222,2 млрд тенге, при этом наибольший вклад в
общий эффект обеспечивают дела АО «Air Astana» и АО «Казахтелеком» / АО «Kcell», что
обусловлено масштабом соответствующих рынков. Несмотря на иллюстративный характер
рассмотренных кейсов, результаты показывают, что деятельность конкурентных органов
способна обеспечивать существенные экономические выгоды и высокую общественную
отдачу от использования государственных ресурсов. Расчетное отношение выгод к
затратам свидетельствует о том, что каждый 1 тенге, направленный на обеспечение
деятельности в сфере защиты конкуренции, способен приносить около 23,3 тенге
потенциальных выгод для потребителей. Это подтверждает как практическую ценность
применяемой методологии, так и значительный вклад конкурентной политики в повышение
благосостояния потребителей и эффективности функционирования рынков.
2.4. Рекомендации по проведению оценки воздействия ex-ante в
дальнейшем
Опираясь на международный опыт и сложившиеся методологические подходы, можно
сформулировать ряд практических рекомендаций, направленных на повышение
эффективности проведения оценки воздействия ex-ante органами по защите конкуренции. Их
реализация позволит обеспечить достоверность, практическую применимость и
устойчивость данной системы оценки в долгосрочной перспективе при сохранении ее
соразмерности имеющимся ресурсам.
Во-первых, необходимо разработать четкие внутренние методические рекомендации и
стандартизированные процедуры проведения оценки. Наличие хорошо проработанной
методологической базы, как правило, закрепленной во внутреннем документе, обеспечивает
единообразие подходов как между различными рабочими группами, так и во времени. Такие
рекомендации должны определять используемые понятия, значения ключевых параметров и
требования к исходным данным, одновременно предусматривая возможность внесения
обоснованных корректировок с учетом особенностей конкретных дел. ОЭСР особо
подчеркивает, что последовательность и прозрачность методологии являются важнейшими
условиями обеспечения достоверности результатов оценки воздействия. На практике многие
органы по защите конкуренции постепенно совершенствуют внутренние методические
документы по мере накопления опыта их применения.
Во-вторых, органам по защите конкуренции при внедрении методологии следует отдавать
приоритет простоте и принципу соразмерности. Эффективность системы оценки воздействия
во многом определяется возможностью ее систематического применения в отношении
широкого круга дел. Чрезмерно сложные методики могут оказаться трудоемкими в
практическом применении и потребовать значительных ресурсов. По этой причине в
большинстве случаев предпочтение отдается использованию простых расчетных моделей и
консервативных допущений вместо сложного моделирования, за исключением ситуаций,
когда объем доступных данных и аналитические возможности позволяют применять более
39
детализированные методы оценки. Таким образом, при разработке методологии необходимо
обеспечивать прагматичный баланс между аналитической строгостью и практической
применимостью методологии.
В-третьих, процессы сбора и управления данными должны быть интегрированы в
повседневную деятельность по рассмотрению дел. Одним из основных ограничений при
проведении оценки воздействия является недостаточная доступность достоверной
информации об объеме оборота, уровне цен и состоянии рынка. В связи с этим органам по
защите конкуренции рекомендуется обеспечивать систематический сбор соответствующих
данных в ходе расследований, чтобы в дальнейшем использовать их при оценке воздействия.
Например, при расследовании картельного соглашения могут быть получены сведения о
величине ценовой надбавки, предположительной продолжительности существования
картеля при отсутствии вмешательства, а также об объеме оборота участников картеля на
затронутом рынке (или затронутых рынках). При наличии такой информации именно она
должна использоваться в первую очередь вместо стандартных допущений. Если же
отдельные данные отсутствуют, для обеспечения непрерывности анализа при сохранении
прозрачности и последовательности методологии могут применяться надлежащим образом
документированные прокси-показатели или стандартные ориентиры.
Оценка воздействия ex-post (см. раздел 3), как правило основанная на построении
контрфактических сценариев, представляет собой альтернативный и зачастую более строгий
подход к определению значений параметров и проверке обоснованности результатов оценки
воздействия ex-ante. Альтернативным вариантом также является проведение
специализированных рыночных обследований. Вместе с тем оценка воздействия ex-post и
проведение подобных обследований, как правило, требуют значительно больших временных,
информационных и финансовых ресурсов, что ограничивает возможность их применения в
отношении большого числа дел. По этой причине оценка воздействия ex-ante остается
предпочтительным инструментом для регулярной и систематической оценки деятельности
органов по защите конкуренции.
В-четвертых, одним из ключевых принципов должно оставаться использование
консервативных допущений, основанных на эмпирических данных. Поскольку результаты
оценки зависят от выбора таких параметров, как ценовой эффект и продолжительность
воздействия, важно, чтобы соответствующие допущения опирались на результаты научных
исследований и международную практику, сохраняя при этом консервативный характер. Это
позволяет снизить риск завышения оценок воздействия и повысить обоснованность
результатов при их внешней оценке. Вместе с тем органам по защите конкуренции
рекомендуется регулярно пересматривать и актуализировать используемые допущения с
учетом появления новых эмпирических данных, включая результаты оценки воздействия ex
post и современных научных исследований.
В-пятых, органам по защите конкуренции следует дополнять точечные оценки анализом
чувствительности и диапазонами возможных значений. Учитывая присущую ключевым
параметрам неопределенность, представление результатов в виде диапазона оценок,
основанного на минимальном, базовом и максимальном сценариях, способствует
повышению прозрачности и формирует более полное представление о возможных
последствиях вмешательства. Такой подход особенно полезен при представлении
40
результатов заинтересованным сторонам, поскольку позволяет продемонстрировать как
устойчивость применяемой методологии, так и пределы точности получаемых оценок.
В-шестых, результаты оценки следует агрегировать и представлять таким образом, чтобы
обеспечивалась их сопоставимость и устойчивость во времени. Многие органы по защите
конкуренции публикуют ежегодные оценки одновременно со скользящими средними за
несколько лет, что позволяет сгладить колебания, обусловленные неравномерным
распределением крупных дел по времени. Кроме того, представление результатов в разрезе
отдельных категорий дел, таких как картельные соглашения, сделки экономической
концентрации и злоупотребление доминирующим положением, позволяет получить более
полное представление об источниках достигаемого эффекта и способствует принятию
стратегических решений и расстановке приоритетов в деятельности органа по защите
конкуренции.
В-седьмых, институциональные механизмы должны обеспечивать координацию и контроль
качества. Это может предусматривать создание специализированной рабочей группы или
назначение ответственного подразделения (координатора), осуществляющего общий
контроль за проведением оценок воздействия, пересмотром используемых допущений и
обеспечением последовательности применения методологии по различным делам. В
некоторых юрисдикциях полученные оценки также проходят внутреннюю или внешнюю (что
является предпочтительным) проверку, что дополнительно повышает их достоверность и
обоснованность.
В-восьмых, анализ сдерживающего эффекта (deterrence), а также распределительных
эффектов на основе имеющихся данных может быть включен в приложение к отчету об оценке
воздействия. Такой анализ позволит количественно оценить более широкие последствия
решений и определить, какие группы населения получают наибольшую выгоду в
относительном выражении.
Основные выводы: Международный опыт показывает, что успешное применение систем
оценки воздействия зависит не только от обоснованности методологии, но и от ее
эффективного внедрения и институционализации. Органам по защите конкуренции
рекомендуется разрабатывать четкие и стандартизированные методические документы,
интегрировать процессы сбора данных в проведение расследований и использовать
простые, прозрачные и консервативные подходы, обеспечивающие последовательное
применение методологии в отношении широкого круга дел. Допущения относительно
ценовых эффектов, продолжительности воздействия и оборота должны основываться на
эмпирических данных и регулярно пересматриваться, тогда как неопределенность следует
отражать посредством анализа чувствительности и представления диапазонов оценок. Для
повышения достоверности и практической ценности результатов их следует
систематически
агрегировать,
представлять
в
динамике и сопровождать
соответствующими механизмами контроля качества. В более широком смысле оценку
воздействия следует рассматривать как постепенно развивающийся процесс, в рамках
которого регулярная оценка воздействия ex-ante по возможности дополняется оценкой
воздействия ex-post. Это позволит органам по защите конкуренции постепенно
совершенствовать методологию и расширять сферу оценки за счет учета более широких
эффектов, таких как сдерживающее воздействие и распределительные последствия.
41
42


3. Методология оценки воздействия ex-post
После подробного рассмотрения методологии оценки воздействия ex-ante целесообразно
перейти к анализу взаимодополняющего вопроса – чего органы по защите конкуренции могут
достичь, когда в их распоряжении имеется больше времени для оценки результатов. Если
оценка воздействия ex-ante по своей природе является прогностической и направлена на
прогнозирование вероятных последствий предлагаемого вмешательства до принятия
решения или до того, как его эффекты проявятся, то оценка воздействия ex-post носит
ретроспективный характер. Ее цель заключается в определении того, привело ли
вмешательство к ожидаемым результатам, вызвало ли непредвиденные последствия и
способствовало ли в конечном итоге повышению благосостояния потребителей и
эффективности функционирования рынка. Тем самым она позволяет оценить общественный
эффект реализованных мер. В этом смысле оценка воздействия ex-post служит важной
проверкой на практике тех предположений, теорий и аналитических подходов, на которых
основывается конкурентная политика. Кроме того, она предоставляет возможность проверить
инструменты, использовавшиеся на этапе ex-ante, и оценить их эффективность после того, как
прошло достаточное время.
Возрастающий интерес к оценке воздействия ex-post отражает более широкие тенденции в
развитии доказательной государственной политики. От государственных органов все чаще
ожидается не только обоснование принимаемых решений на момент их принятия, но и
подтверждение того, что эти решения принесли измеримые общественные выгоды. В сфере
конкурентной политики данное требование имеет особое значение, поскольку
вмешательство государства зачастую сопровождается высокой степенью неопределенности.
Запреты на слияния, пресечение картельных соглашений, расследования злоупотребления
доминирующим положением и исследования рынков обычно основываются на прогнозах
относительно того, как будут вести себя компании, потребители и конкуренты.
Ретроспективная оценка предоставляет возможность сопоставить эти прогнозы с
фактическими результатами функционирования рынка и тем самым оценить эффективность
правоприменительных мер.
Оценка воздействия ex-post выполняет несколько самостоятельных функций. Во-первых, она
обеспечивает подотчетность, позволяя органам по защите конкуренции количественно
оценить результаты принятых ими решений и продемонстрировать их ценность
правительству, заинтересованным сторонам и налогоплательщикам. Во-вторых, она
способствует организационному обучению, выявляя сильные и слабые стороны
существующих процессов принятия решений. В-третьих, она содействует развитию
методологии путем проверки применимости аналитических инструментов, параметров и
экономических моделей, используемых при рассмотрении дел в сфере конкуренции.
Благодаря этим функциям ретроспективная оценка способствует тому, чтобы конкурентная
политика основывалась не только на теоретических предпосылках, но и на эмпирических
доказательствах.
Ключевой особенностью оценки воздействия ex-post является ее ориентация на
установление причинно-следственных связей. Наблюдаемые изменения цен, объемов
производства, инновационной активности, качества продукции или структуры рынка нельзя
автоматически приписывать конкретному вмешательству. Рынки постоянно изменяются под
влиянием технологического прогресса, макроэкономических процессов, реформ
43
государственного регулирования и стратегических решений компаний. Поэтому основной
задачей исследователей является построение достоверного контрфактического сценария –
определения того, каким было бы развитие рынка при отсутствии рассматриваемого
вмешательства. Значительная часть методологической литературы по оценке воздействия
посвящена именно разработке подходов к построению такого контрфактического сценария и
выделению эффекта решений в сфере конкурентной политики среди других факторов,
одновременно воздействовавших на рынок.
По сравнению с оценкой воздействия ex-ante ретроспективная оценка обладает важным
преимуществом – наличием фактических данных, позволяющих анализировать реальные
результаты функционирования рынка, а не прогнозируемые показатели. Однако это
преимущество сопровождается рядом собственных сложностей. Данные могут быть
неполными, отдельные значимые переменные – трудно наблюдаемыми, а последствия
вмешательства могут проявляться лишь спустя длительное время. Кроме того, проведение
ретроспективной оценки зачастую требует значительных аналитических ресурсов и доступа к
детализированной информации о рынке. Поэтому, несмотря на высокий аналитический
потенциал, оценка воздействия ex-post не является просто более простой версией оценки
воздействия ex-ante.
Взаимосвязь между оценками ex-ante и ex-post следует рассматривать как
взаимодополняющую, а не конкурентную. Оценка воздействия ex-ante остается
незаменимой, поскольку органы по защите конкуренции вынуждены принимать решения до
того, как становятся известны их реальные последствия. Вместе с тем качество будущих
оценок ex-ante может быть существенно повышено благодаря систематическому анализу
накопленного опыта. Исследуя, какие прогнозы оказались точными, а какие нет, органы
получают возможность совершенствовать аналитические подходы, улучшать методы
прогнозирования и глубже понимать механизмы функционирования рынков. Такой механизм
обратной связи, создаваемый ретроспективной оценкой, является важнейшим элементом
постоянного совершенствования правоприменительной деятельности в сфере конкуренции и
обоснования бюджетного финансирования Агентства.
В рамках конкурентной политики оценка воздействия ex-post может применяться к широкому
спектру мер, включая контроль за слияниями, пресечение картельных соглашений, дела о
злоупотреблении доминирующим положением, исследования рынков и инициативы по
адвокатированию конкуренции, а для Агентства по защите и развитию конкуренции (АЗРК) –
также для оценки воздействия приватизации. Используемые методы различаются в
зависимости от характера вмешательства и доступности данных – от описательного анализа и
тематических исследований до сложных эконометрических методов, предназначенных для
оценки причинно-следственных эффектов. Несмотря на разнообразие применяемых
подходов, все виды оценки ex-post объединяет общая цель – оценить фактические
последствия деятельности государства и принятых им мер.
В оставшейся части данного раздела основное внимание уделяется методам проведения
оценки воздействия ex-post, или ретроспективной оценки, результатов деятельности органов
по защите конкуренции. Рассматриваются основные методологические подходы,
используемые в современной научной литературе.
44
Основные выводы: Оценка воздействия ex-post направлена на измерение фактических
результатов мер конкурентной политики после того, как их последствия уже проявились. Ее
основная цель заключается не просто в анализе ранее принятых решений, а в
количественной оценке их влияния на рыночные показатели, такие как цены, объемы
производства, качество продукции, инновационная активность и благосостояние
потребителей. Путем сопоставления наблюдаемых результатов с тщательно построенным
контрфактическим сценарием оценка ex-post позволяет определить, какие изменения
действительно были обусловлены конкретным вмешательством, и количественно оценить
масштаб этих эффектов. Тем самым она предоставляет прямые эмпирические
доказательства эффективности конкурентной политики, способствует демонстрации
общественной пользы, полученной в результате правоприменительной деятельности
органов по защите конкуренции, и формирует доказательную основу для
совершенствования процессов принятия решений в будущем.
3.1. Методологии, используемые при оценке воздействия ex-post
Ключевой задачей оценки воздействия ex-post является построение достоверного
контрфактического сценария. После того как слияние уже состоялось, картель был
ликвидирован или были применены меры правового воздействия, мы можем наблюдать
фактическое развитие событий на рынке. Однако остается неизвестным, каким образом
рынок развивался бы при отсутствии такого вмешательства. Поскольку этот альтернативный
сценарий по своей природе не поддается непосредственному наблюдению, оценка ex-post
представляет собой прежде всего задачу установления причинно-следственных связей. Ее
цель заключается не просто в описании изменений, произошедших на рынке после принятия
соответствующего решения, а в определении того, какая часть этих изменений действительно
обусловлена самим вмешательством.
Методы, применяемые экономистами в области конкурентной политики, различаются
главным образом способом построения такого контрфактического сценария. Одни методы
основываются на сравнении исследуемого рынка с аналогичными рынками, которые не
подвергались рассматриваемому вмешательству. Другие используют структурные
экономические модели для моделирования альтернативного сценария развития событий.
Более современные подходы сочетают методы машинного обучения с инструментами
причинно-следственного
анализа.
Несмотря
на
существенное
расширение
методологического инструментария за последние годы, основная цель остается неизменной – выделить влияние конкретной меры конкурентной политики среди множества других
факторов, одновременно воздействующих на результаты функционирования рынка.
3.1.1. Методы сравнения (Comparators)
Наиболее интуитивным способом оценки результатов решения в области конкурентной
политики является простое сравнение рыночных показателей до и после вмешательства. Если
после принятия решения цены снижаются, качество продукции повышается, инновационная
активность возрастает или рыночная концентрация уменьшается, то на основании такого
сравнения может показаться, что вмешательство было успешным, а полученные результаты
могут быть использованы для количественной оценки его воздействия. Аналогичным образом
45
можно сравнить показатели рынка, затронутого вмешательством, с результатами,
наблюдаемыми на другом рынке в тот же период времени, и объяснить выявленные различия
последствиями данного вмешательства.
К сожалению, ни один из этих подходов, как правило, не является достаточно надежным.
Сравнение показателей до и после вмешательства не позволяет отделить эффект самого
вмешательства от более широких изменений, затрагивающих рынок или экономику в целом.
На наблюдаемые результаты могут независимо от решения в области конкурентной политики
влиять макроэкономические условия, технологические изменения, регуляторные реформы,
изменения потребительского спроса, а также изменения издержек и стратегий компаний.
Аналогичным образом, простое сопоставление различных рынков может отражать
структурные различия между ними, существовавшие задолго до осуществления
вмешательства.
Эти ограничения иллюстрируют один из ключевых принципов оценки воздействия ex-post.
Сам по себе факт наблюдения изменений после реализации меры конкурентной политики
еще не означает, что именно эта мера стала причиной данных изменений. Поэтому
достоверная оценка воздействия требует применения методологий, способных выделить
причинно-следственный эффект принятого решения среди множества других факторов,
действовавших в тот же период времени. Именно по этой причине современные
исследования в области оценки воздействия ex-post основываются не на простых
описательных сравнениях, а на формальных методах причинно-следственного анализа и
тщательно построенных контрфактических сценариях.
3.1.2. Метод разности разностей (Difference-in-Differences, DiD)
Метод разности разностей остается одним из наиболее широко применяемых инструментов
оценки воздействия ex-post в сфере конкурентной политики. Его популярность обусловлена
относительной простотой применения и возможностью оценивать причинно-следственный
эффект вмешательства на основе наблюдаемых данных. Вместо анализа изменений только на
рынке, затронутом решением в области конкурентной политики, данный метод сравнивает
динамику показателей на рынке, подвергшемся вмешательству (группа воздействия,
treatment), с динамикой аналогичных показателей на сопоставимом рынке, который не
испытал такого воздействия (контрольная группа, control). Анализируя различия в изменениях
между группой воздействия и контрольной группами, метод разности разностей стремится
выделить эффект, непосредственно обусловленный рассматриваемым вмешательством.
Основная идея метода достаточно проста. Предположим, что после реализации меры
конкурентной политики наблюдается снижение цен, увеличение объемов производства или
повышение качества продукции. Если рассматривать только эти изменения, можно сделать
вывод об эффективности вмешательства. Однако если аналогичные изменения произошли за
тот же период на сопоставимом рынке, который не подвергался вмешательству, то лишь часть
наблюдаемого эффекта может быть обоснованно отнесена на счет принятого решения в
области конкурентной политики. Метод разности разностей формализует подобное
сравнение и позволяет получить количественную оценку воздействия вмешательства,
устраняя влияние более широких рыночных и макроэкономических процессов, одинаково
воздействующих на обе группы.
46
Достоверность результатов, полученных с использованием метода разности разностей,
прежде всего определяется выполнением предпосылки параллельных трендов. Согласно
этой предпосылке, при отсутствии рассматриваемого вмешательства группа воздействия и
контрольная группа должны были бы развиваться одинаковым образом во времени.
Поскольку фактическое развитие событий на рынке без вмешательства невозможно
наблюдать непосредственно, данное предположение нельзя проверить напрямую. Тем не
менее исследователи могут оценить его правдоподобие, проанализировав, демонстрировали
ли группа воздействия и контрольная группа сходную динамику показателей до момента
вмешательства.
Для получения достоверных оценок воздействия необходимо учитывать и ряд
дополнительных условий. Группа воздействия и контрольная группа должны быть
максимально сопоставимыми, а контрольная группа не должна испытывать косвенного
воздействия рассматриваемого вмешательства через эффекты распространения или
стратегические реакции участников рынка. Аналитики также должны учитывать вероятность
того, что вмешательство коррелирует с ненаблюдаемыми факторами, которые влияют на
результаты. Не менее важное значение имеет корректное проведение статистического
вывода, включая надлежащий расчет кластеризованных стандартных ошибок, что
необходимо для обеспечения надежности полученных оценок воздействия.
Выбор адекватной контрольной группы зачастую является наиболее важным элементом
исследовательского дизайна. В зависимости от характера анализируемого решения в
области конкурентной политики исследователи могут использовать в качестве объектов
сравнения компании, отрасли, географические рынки или отдельные товарные группы, не
затронутые вмешательством. Все чаще применяются формальные процедуры сопоставления
и
основанные на данных методы отбора, позволяющие повысить достоверность
контрфактического сценария и снизить риск того, что полученные результаты обусловлены
произвольным выбором объекта сравнения.
Не менее важным является корректный учет временного фактора. Воздействие мер
конкурентной политики зачастую проявляется постепенно и со временем может изменяться
как по масштабу, так и по направлению. Оценки, проводимые вскоре после вмешательства,
могут отражать переходные процессы адаптации, а не долгосрочные эффекты. В то же время
оценки, проводимые значительно позднее, могут находиться под влиянием других, не
связанных с вмешательством изменений на рынке. Поэтому современная практика оценки
воздействия ex-post все чаще использует динамические спецификации моделей,
позволяющие проследить изменение эффекта во времени, вместо того чтобы ограничиваться
оценкой единственного среднего эффекта вмешательства, как будет показано далее.
3.1.3. Методы сопоставления (Matching Methods)
Тесно связанной группой методов, применяемых при оценке воздействия ex-post, являются
методы сопоставления, целью которых является повышение достоверности причинно
следственных оценок за счет обеспечения большей сопоставимости группы воздействия и
контрольной группы еще до проведения оценки воздействия. Такие подходы обычно
называют методами сопоставления. Их цель заключается в формировании более
достоверного контрфактического сценария путем обеспечения сходства затронутых и не
47
затронутых вмешательством объектов по значимым характеристикам, существовавшим до
вмешательства.
Основная идея данного подхода достаточно проста. Вместо того чтобы сравнивать объекты,
затронутые вмешательством в сфере конкурентной политики, со всеми остальными
объектами, исследователи подбирают компании, рынки, товары или отрасли, не
подвергшиеся вмешательству, но максимально похожие на объекты группы воздействия по
наблюдаемым характеристикам. В качестве таких характеристик могут использоваться
показатели рыночной концентрации, размер рынка, темпы роста, условия входа на рынок,
характеристики продукции и любые другие факторы, существовавшие до вмешательства и
потенциально влияющие на последующие результаты. Повышая степень сопоставимости
исследуемых объектов, методы сопоставления позволяют уменьшить систематические
ошибки, возникающие вследствие различий между группой воздействия и контрольной
группой.
Наиболее известным подходом является сопоставление по оценке склонности к
воздействию, при котором сначала оценивается вероятность подвергнуться вмешательству в
сфере конкурентной политики на основе наблюдаемых характеристик. Затем объекты,
подвергшиеся вмешательству, сопоставляются с объектами, не подвергшимися ему,
имеющими сходные оценочные значения такой вероятности. В более современных
исследованиях все чаще применяются альтернативные методы, включая сопоставление с
ближайшим соседом, генетическое сопоставление и процедуры с использованием
машинного обучения, которые зачастую позволяют добиться лучшей сбалансированности
между группой воздействия и контрольной группой и повысить качество формируемого
контрфактического сценария.
Методы сопоставления имеют особую ценность в исследованиях в сфере конкурентной
политики, поскольку рассматриваемые вмешательства практически никогда не
распределяются случайным образом. Компании, рынки или отрасли, затронутые решениями
в области конкурентной политики, как правило, систематически отличаются от тех, которые
таким мерам не подвергаются. Поэтому прямое сравнение группы воздействия и контрольной
группы может приводить к искаженным оценкам воздействия. Формируя более сопоставимые
контрольные группы, методы сопоставления существенно повышают достоверность
результатов оценки ex-post и облегчают интерпретацию наблюдаемых различий в
исследуемых показателях.
На практике методы сопоставления нередко используются как подготовительный этап перед
применением других методов причинно-следственного анализа, прежде всего метода
разности разностей. Совмещение процедур сопоставления с последующей оценкой
воздействия позволяет одновременно повысить сопоставимость группы воздействия и
контрольной группы и учесть влияние общих тенденций, воздействующих на обе группы в
течение рассматриваемого периода.
Вместе с тем методы сопоставления имеют ряд существенных ограничений. Хотя они
позволяют уменьшить систематические ошибки, обусловленные наблюдаемыми
характеристиками исследуемых объектов, они не способны устранить влияние
ненаблюдаемых факторов, которые одновременно определяют как вероятность
вмешательства, так и исследуемые результаты. Поэтому использование методов
сопоставления само по себе, как правило, недостаточно для установления причинно
48
следственных связей. Их следует рассматривать прежде всего как инструмент повышения
качества исследовательского дизайна при проведении оценки воздействия ex-post и как
важное дополнение к другим методологиям, предназначенным для идентификации
причинно-следственных эффектов мер конкурентной политики.
3.1.4. Поэтапное применение вмешательств и неоднородность эффектов
Важным направлением развития методологии оценки воздействия ex-post стало изучение
ситуаций, в которых меры конкурентной политики реализуются в разные моменты времени.
Такие поэтапные вмешательства широко распространены в конкурентной политике,
поскольку решения, связанные с контролем экономических концентраций (слияний и
поглощений), пресечением картельных соглашений, рассмотрением дел о злоупотреблении
доминирующим положением, применением корректирующих мер или проведением
исследований рынков, принимаются и реализуются в различные периоды времени, и могут
быть подвержены гетерогенным эффектам. Все чаще в оценках воздействия ex-post стремятся
оценить эффекты нескольких вмешательств одновременно, поэтому крайне важно должным
образом учитывать различия во времени проведения мероприятий.
Современная эконометрическая литература показывает, что традиционные модели разности
разностей, основанные на использовании двусторонних фиксированных эффектов, в
подобных условиях могут приводить к искаженным оценкам воздействия. В работе Goodman
Bacon (2021) было показано, что стандартная оценка формирует взвешенное среднее
различных эффектов вмешательства, которое становится трудно интерпретировать, если
моменты реализации мер различаются между исследуемыми объектами. Развивая эти
результаты, Callaway и Sant’Anna (2021), Sun и Abraham (2021), а также de Chaisemartin и
D’Haultfœuille (2020) продемонстрировали, что смещения возникают вследствие того, что
объекты, уже подвергшиеся вмешательству, непреднамеренно используются в качестве
контрольной группы для объектов, на которые вмешательство распространяется позднее.
Если эффекты вмешательства изменяются во времени или различаются между отдельными
мероприятиями, подобная спецификация может приводить к существенному искажению
оценок воздействия.
В ответ на выявленные недостатки была разработана новая группа эконометрических
методов, специально предназначенных для анализа поэтапных вмешательств. Эти методы
непосредственно учитывают различия во времени проведения вмешательств и допускают,
что эффекты воздействия могут различаться между объектами и во времени. Вместо
получения единственной средней оценки воздействия, которая может скрывать
существенную неоднородность результатов, новые методы позволяют получить более
прозрачные оценки того, как эффект вмешательства развивается после его реализации и
каким образом он отличается для различных групп объектов, подвергшихся воздействию.
При проведении масштабных исследований оценки воздействия ex-post, охватывающих
множество решений в сфере конкурентной политики, использование подобных современных
методов все чаще рассматривается как наилучшая исследовательская практика. Учитывая
различия во времени проведения вмешательств и неоднородность эффектов воздействия,
они позволяют получать более достоверные оценки влияния мер конкурентной политики и
49
помогают обеспечить корректное отнесение наблюдаемых эффектов к исследуемым
вмешательствам, а не к методологическим артефактам.
3.1.5. Метод синтетического контроля (Synthetic Control Method)
В некоторых исследованиях по оценке воздействия ex-post подобрать подходящую
контрольную группу оказывается затруднительно или вовсе невозможно. Такая ситуация
часто возникает при анализе масштабного вмешательства в сфере конкурентной политики,
затрагивающих уникальную компанию, рынок, отрасль или юрисдикцию, для которых не
существует одного сопоставимого объекта, не подвергшегося вмешательству и способного
служить достоверным контрфактическим сценарием. В подобных случаях традиционные
методы, основанные на сравнении с контрольной группой, могут оказаться неприменимыми
или не обеспечивать надежных результатов.
Именно для решения этой проблемы был разработан метод синтетического контроля (Abadie
and Gardeazabal, 2003; Abadie, Diamond and Hainmueller, 2010). В отличие от подходов,
использующих единственный объект сравнения, данный метод формирует синтетическую
контрольную единицу как взвешенную комбинацию нескольких объектов, не подвергшихся
вмешательству. Весовые коэффициенты подбираются таким образом, чтобы синтетическая
единица максимально точно воспроизводила характеристики исследуемого объекта и
динамику его развития до вмешательства по совокупности значимых показателей. Цель
заключается в том, чтобы с максимально возможной точностью воспроизвести результат,
который наблюдался бы при отсутствии вмешательства.
После построения синтетического контроля он используется в качестве контрфактического
сценария для оценки последствий принятого решения в сфере конкурентной политики.
Любое расхождение между фактическими показателями объекта, подвергшегося
вмешательству, и соответствующими показателями его синтетического аналога после
реализации меры интерпретируется как количественная оценка эффекта данного
вмешательства. Таким образом, метод синтетического контроля предоставляет прозрачную и
формализованную основу для измерения причинно-следственных эффектов мер
конкурентной политики в ситуациях, когда традиционные контрольные группы отсутствуют
или не позволяют сформировать убедительный контрфактический сценарий.
В последнее время метод синтетического контроля приобрел широкое распространение в
исследованиях по оценке воздействия ex-post, поскольку он обеспечивает систематический
и прозрачный подход к построению контрфактического сценария. В отличие от многих
альтернативных методик, вклад каждого объекта сравнения непосредственно отражается в
присвоенном ему весовом коэффициенте, что делает полученные результаты относительно
простыми для интерпретации и представления государственным органам, судебным
инстанциям и другим заинтересованным сторонам. Благодаря такой прозрачности данный
метод особенно востребован при оценке государственной политики, где наряду со
статистической обоснованностью большое значение имеют достоверность и
интерпретируемость результатов.
Вместе с тем применение метода синтетического контроля связано с рядом важных
требований и ограничений. Его надежность зависит от наличия достаточно
50
продолжительного периода наблюдений до вмешательства, на основе которого можно
корректно откалибровать синтетическую контрольную единицу, а также от существования
достаточно широкого набора потенциальных объектов сравнения, из которых формируется
контрфактический сценарий. Если эти условия не выполняются, синтетический контроль
может недостаточно точно воспроизводить результат, который наблюдался бы в отсутствие
вмешательства, что снижает достоверность полученных оценок воздействия. Несмотря на
указанные ограничения, метод синтетического контроля стал одним из важнейших
инструментов современной оценки воздействия ex-post, особенно при анализе крупных,
уникальных или получивших широкую общественную огласку мер в сфере конкурентной
политики.
3.1.6. Регрессионный анализ с разрывом (Regression Discontinuity Design, RDD)
Еще одним методом, применяемым при оценке воздействия ex-post, является регрессионный
анализ с разрывом (RDD). Данный подход используется в случаях, когда применение меры
конкурентной политики полностью или частично определяется заранее установленным
пороговым значением. Подобные пороги встречаются в различных ситуациях в сфере
конкурентной политики. Например, обязанность уведомления о сделках экономической
концентрации (слияниях и поглощениях) нередко определяется пороговыми значениями
оборота компаний; отдельные регуляторные требования могут распространяться только на
предприятия, превышающие установленный размер; кроме того, органы по защите
конкуренции могут также распределять ресурсы или определять уровень контроля в
зависимости от наблюдаемых критериев, связанных со структурой рынка или
характеристиками компаний. В тех случаях, когда применение меры претерпевает резкое
изменение при достижении известного порогового значения, метод регрессионной
прерывности может обеспечить достоверную основу для оценки причинно-следственного
воздействия.
Основная идея данного подхода достаточно проста. Объекты, расположенные
непосредственно выше установленного порога, как правило, практически не отличаются от
объектов, находящихся непосредственно ниже него. Если вмешательство распространяется
только на объекты, находящиеся по одну сторону от порогового значения, то любое резкое
различие в результатах в точке порога можно отнести на счет самого вмешательства при
условии, что другие факторы, определяющие результат, изменяются плавно вблизи
порогового значения. Таким образом, сравнение аналогично локальному эксперименту, в
рамках которого практически идентичные объекты получают различный статус воздействия
исключительно вследствие того, что они оказались по разные стороны установленного
порогового значения.
В рамках оценки воздействия ex-post данный метод позволяет определить причинно
следственный эффект меры конкурентной политики путем сопоставления результатов для
объектов, расположенных непосредственно выше и ниже соответствующего порога.
Например, исследователи могут сравнивать сделки, лишь незначительно превышающие
установленный порог обязательного уведомления о слиянии, со сделками, которые лишь
немного не достигают этого значения, либо сравнивать компании, подпадающие под
определенное регуляторное требование, с аналогичными компаниями, остающимися за
пределами его действия. Поскольку объекты, подвергшиеся и не подвергшиеся
51
вмешательству, в высокой степени сопоставимы, наблюдаемые различия в результатах
зачастую могут интерпретироваться как свидетельство воздействия самого вмешательства.
Главным преимуществом метода являются его высокие возможности по идентификации
причинно-следственных эффектов. При выполнении относительно небольшого числа
предпосылок данный подход позволяет получать весьма достоверные оценки воздействия и
нередко рассматривается как один из наиболее строгих квазиэкспериментальных методов
(Imbens and Lemieux, 2008; Lee and Lemieux, 2010). Именно поэтому этот метод получил
широкое распространение в прикладных исследованиях эффективности государственной
политики в тех случаях, когда существуют четко определенные пороговые значения.
Вместе с тем данный метод имеет и ряд существенных ограничений. Прежде всего следует
отметить, что оценки, полученные с помощью регрессионной прерывности, носят локальный
характер: они отражают эффект вмешательства только для объектов, находящихся в
непосредственной близости от порогового значения. Поэтому полученные результаты не
всегда могут быть распространены на всю совокупность компаний, рынков или решений, на
которую распространяется соответствующая мера. Кроме того, применение метода требует
наличия четко определенного порога воздействия, а также достаточного количества
наблюдений в его окрестности для обеспечения статистически надежных оценок.
Хотя метод регрессионного анализа с разрывом применяется в исследованиях по оценке
воздействия ex-post реже, чем такие методы, как разность разностей или синтетический
контроль, он представляет собой один из наиболее убедительных инструментов
идентификации причинно-следственных эффектов при наличии соответствующих пороговых
механизмов. Если институциональные условия предусматривают четкое правило отнесения
объектов к группе воздействия на основе установленного критерия, метод регрессионного
анализа с разрывом может обеспечить особенно убедительные доказательства
эффективности мер конкурентной политики.
3.1.7. Анализ событий (Event Studies)
Дополнительный подход к оценке воздействия ex-post сосредоточен не на фактических
результатах функционирования товарных рынков, а на реакции финансовых рынков на меры
конкурентной политики. Методы анализа событий на фондовом рынке используют изменения
цен акций в период вокруг ключевых объявлений (MacKinlay, 1997; Kothari and Warner, 2007),
начала расследований, принятия решений или введения мер по устранению нарушений,
чтобы определить, как инвесторы оценивают ожидаемое влияние вмешательства на будущий
уровень конкуренции и прибыльность компаний. Поскольку финансовые рынки быстро
включают новую информацию в цены финансовых активов, наблюдаемая динамика курсов
акций может служить ценным источником информации об ожидаемом воздействии мер
конкурентной политики (Duso, Neven and Röller, 2007; Duso, Gugler and Szucs, 2013).
Логика данного подхода достаточно проста. Если инвесторы полагают, что вмешательство в
сфере конкурентной политики усилит конкуренцию и снизит рыночную власть компаний, то
ожидаемая будущая прибыль затронутых компаний может уменьшиться, что приведет к
снижению стоимости их акций. Напротив, если предполагается, что вмешательство повысит
эффективность функционирования рынка, улучшит его результаты или снизит уровень
52
неопределенности, рыночная стоимость компаний может возрасти. Анализ реакции
конкурентов, поставщиков, потребителей и других связанных компаний также позволяет
получить представление о механизмах, посредством которых ожидается влияние
рассматриваемого вмешательства на функционирование рынка.
Анализ событий обладает рядом преимуществ при проведении оценки воздействия ex-post.
Прежде всего, они могут быть выполнены вскоре после принятия решения в сфере
конкурентной политики, не требуя накопления данных за длительный период после
вмешательства. Благодаря этому они позволяют своевременно получать информацию об
ожидаемых последствиях рассматриваемых мер и зачастую могут применяться к значительно
большему числу случаев, чем методы, требующие детализированных данных о фактических
результатах функционирования товарных рынков. Относительно невысокие требования к
объему необходимых данных сделали анализ событий особенно популярным при анализе
эффективности правоприменительной деятельности в сфере конкурентной политики.
В то же время анализ событий на фондовом рынке имеет существенные ограничения. Прежде
всего, он измеряет ожидания рынка относительно будущего воздействия, а не фактически
реализовавшиеся результаты. Инвесторы могут ошибочно оценивать последствия мер
конкурентной политики, а ожидания, сформировавшиеся в момент объявления решения,
могут существенно отличаться от эффектов, которые проявятся в действительности. Поэтому
исследования событий следует рассматривать прежде всего как дополнение к другим
методам оценки воздействия ex-post.
Несмотря на то, что они предоставляют ценную информацию об ожидаемых участниками
рынка последствиях вмешательства, сами по себе они не позволяют установить, были ли эти
ожидаемые эффекты впоследствии действительно реализованы.
3.1.8. Симуляционные и структурные методы (Simulation and Structural Methods)
В то время как методы приведенной формы (reduced-form methods) оценивают воздействие
путем сравнения объектов, подвергшихся и не подвергшихся вмешательству, структурные
методы стремятся явно построить контрфактический сценарий с использованием
экономической модели поведения участников рынка (Reiss and Wolak, 2007; Nevo and
Whinston, 2010). Вместо того чтобы делать выводы о последствиях мер конкурентной политики
на основе наблюдаемых различий в результатах, структурные методы используют оценки
потребительского спроса, поведения компаний и рыночного равновесия для моделирования
того, какие результаты наблюдались бы при различных альтернативных сценариях. Основная
цель данного подхода заключается в количественной оценке воздействия вмешательства
посредством сравнения фактически наблюдаемых результатов с результатами, полученными
на основе модельного контрфактического сценария.
Структурное моделирование особенно полезно при проведении оценки воздействия ex-post,
когда разработчики государственной политики стремятся оценить не только фактически
наблюдаемые последствия вмешательства, но и те результаты, которые могли бы возникнуть
при альтернативных вариантах государственной политики. Например, ретроспективная
оценка может быть направлена на сравнение фактически сложившейся ситуации на рынке с
тем, как рынок развивался бы в случае применения иных корректирующих мер, более
53
жесткого вмешательства либо полного отсутствия вмешательства. Подобные вопросы
зачастую трудно, а иногда и невозможно исследовать с использованием традиционных
методов в приведенной форме, поскольку соответствующие контрфактические сценарии
никогда не наблюдались в реальности. Структурные модели предоставляют аналитическую
основу для изучения таких гипотетических сценариев и оценки их влияния на цены, объемы
производства, качество продукции, инновационную активность, прибыль компаний и
благосостояние потребителей (Peters, 2006; Weinberg and Hosken, 2013).
Главным преимуществом структурных методов является их способность отвечать на вопросы
государственной политики, выходящие за рамки непосредственно наблюдаемых данных.
Благодаря явному моделированию механизмов, посредством которых вмешательства влияют
на поведение участников рынка, такие методы позволяют получить детальное представление
как о каналах воздействия, так и о масштабах последствий реализуемой политики. В
результате структурные методы стали важной составляющей современной оценки
воздействия ex-post, особенно в тех случаях, когда лицам, принимающим решения,
необходимо понять, каким образом альтернативные варианты вмешательства могли бы
изменить результаты функционирования рынка.
Однако перечисленные преимущества достигаются ценой более жестких модельных
допущений. Достоверность получаемых оценок воздействия зависит от того, насколько
адекватна лежащая в их основе экономическая модель, включая допущения относительно
потребительского спроса, поведения компаний, структуры рынка, входа на рынок и выхода с
него, а также характера конкурентного взаимодействия. Если эти предпосылки заданы
неверно, полученные оценки могут оказаться вводящими в заблуждение. Поэтому
структурный анализ, как правило, подвергается всестороннему анализу чувствительности и
процедурам валидации, позволяющим проверить устойчивость и обоснованность
полученных результатов.
Методы приведенной формы (reduced-form methods) предоставляют результаты, которые
зачастую считаются более прозрачными и менее зависимыми от модельных допущений,
тогда как структурные подходы обеспечивают большую гибкость при анализе ненаблюдаемых
контрфактических сценариев и альтернативных вариантов государственной политики. Если
оба подхода приводят к сходным выводам относительно воздействия мер конкурентной
политики, это существенно повышает степень уверенности в полученных результатах.
3.1.9. Методы причинно-следственного анализа на основе машинного обучения
(Machine-Learning-Based Causal Methods)
В последние годы наблюдается стремительный рост интереса к использованию методов
машинного обучения при проведении оценки воздействия ex-post. Как правило, эти методы
применяются в сочетании с инструментами причинно-следственного анализа для повышения
точности оценки эффектов государственной политики в условиях, характеризующихся
большими массивами данных, значительным количеством объясняющих переменных и
потенциально сложными взаимосвязями между вмешательствами и исследуемыми
результатами Машинное обучение не столько заменяет традиционные методологии оценки
воздействия, сколько расширяет возможности исследователей по формированию
54
достоверных контрфактических сценариев, учету смешивающих факторов и выявлению
неоднородности эффектов воздействия.
Одним из наиболее значимых достижений в данной области является метод двойного
машинного обучения (Chernozhukov, 2018). Данный подход позволяет исследователям гибко
учитывать большое число наблюдаемых переменных, одновременно сохраняя корректность
статистического вывода относительно интересующего причинно-следственного параметра.
В контексте оценки воздействия ex-post это способствует повышению точности оценки
эффектов вмешательства в тех случаях, когда результаты зависят от множества потенциально
значимых характеристик рынка, компаний или отраслей. Объединяя прогнозные
возможности алгоритмов машинного обучения с эконометрическими методами, специально
разработанными для причинно-следственного анализа, двойное машинное обучение
позволяет уменьшить смещение, возникающее вследствие выбора модели, при сохранении
интерпретируемости получаемых результатов.
Еще одним активно развивающимся направлением исследований является анализ
неоднородности эффектов вмешательства. Такие методы, как каузальные леса (Athey and
Wager, 2019), предназначены не только для оценки среднего эффекта вмешательства, но и для
выявления того, каким образом воздействие различается между различными объектами
исследования или условиями применения политики. В сфере конкурентной политики такие
подходы могут использоваться для анализа того, являются ли меры более эффективными для
определенных типов рынков, отраслей, компаний или институциональной среды.
Возможность выявлять такую неоднородность особенно ценна, поскольку эффективность мер
конкурентной политики может существенно различаться от одного дела к другому.
Данные методы особенно полезны при проведении оценки воздействия ex-post,
направленной на анализ совокупного эффекта большого числа мер конкурентной политики.
Органы по защите конкуренции нередко располагают обширными базами данных,
содержащими информацию о сотнях или даже тысячах рассмотренных дел за
продолжительные периоды времени. Использование методов машинного обучения
позволяет значительно эффективнее анализировать такие массивы данных, выявляя
закономерности, нелинейные зависимости и источники неоднородности, которые трудно
обнаружить с помощью традиционных эконометрических моделей.
Вместе с тем методы машинного обучения не устраняют фундаментальных проблем,
связанных с установлением причинно-следственных связей. Получаемые результаты по
прежнему зависят от выбранной стратегии идентификации, качества имеющихся данных и
корректности предпосылок, лежащих в основе установления причинности. Такие методы, как
разность разностей, метод синтетического контроля, регрессионный анализ с разрывом и
структурное моделирование, продолжают служить основой причинно-следственного
анализа, в рамках которой инструменты машинного обучения могут применяться наиболее
эффективно.
55
3.1.10. Выбор метода в зависимости от исследовательской задачи (Matching the method
to the question)
Не существует единственной методологии, которая была бы универсально наилучшей для
проведения оценки воздействия ex-post. Выбор соответствующего метода зависит от
характера анализируемого вмешательства в сфере конкурентной политики, доступности
данных, а также от типа контрфактического сценария, необходимого для выявления и
количественной оценки его воздействия. Различные методологии предназначены для
решения различных исследовательских задач и позволяют рассматривать эффективность
решений в сфере конкурентной политики с разных аналитических позиций.
Метод разности разностей часто является естественной отправной точкой исследования,
если существует возможность сформировать достоверную контрольную группу. В свою
очередь, методы сопоставления позволяют повысить качество такого сравнения за счет
увеличения степени сходства между группой воздействия и контрольной групп. Метод
синтетического контроля особенно полезен в тех случаях, когда вмешательство затрагивает
уникальный рынок, компанию или отрасль, для которых отсутствует очевидный объект
сравнения. Метод регрессионного анализа с разрывом обеспечивает особенно надежную
идентификацию причинно-следственных эффектов, когда применение мер вмешательства
определяется заранее установленными наблюдаемыми пороговыми значениями. Анализ
событий позволяет получить информацию об эффектах, ожидаемых участниками
финансового рынка, тогда как структурное методы моделирования наиболее эффективно при
анализе контрфактических сценариев и оценке изменений общественного благосостояния,
которые невозможно наблюдать непосредственно. В последние годы инструментарий оценки
воздействия ex-post существенно расширился благодаря использованию методов
машинного обучения, позволяющих анализировать большие массивы данных и выявлять
потенциально значимые источники неоднородности эффектов вмешательства.
На практике наиболее информативные исследования по оценке воздействия ex-post все чаще
основаны на комбинировании нескольких методологических подходов. Использование
различных методов позволяет исследователям применять принцип триангуляции
доказательств, сопоставляя результаты, полученные разными способами, для оценки их
согласованности и устойчивости. Такой подход способствует повышению доверия к
полученным оценкам воздействия, позволяет выявить ограничения отдельных методологий и
обеспечивает более полное понимание того, каким образом и по каким причинам меры
конкурентной политики влияют на результаты функционирования рынков.
Цель оценки воздействия ex-post заключается не в поиске универсально лучшего метода, а в
выборе той методологии или их комбинации, которая способна обеспечить наиболее
достоверную оценку воздействия рассматриваемого вмешательства. Выбор методического
инструментария всегда должен определяться исследуемой проблемой государственной
политики, особенностями анализируемого вмешательства, имеющимися эмпирическими
данными и степенью обоснованности предпосылок, лежащих в основе выбранной стратегии
идентификации причинно-следственных эффектов.
Во многих случаях сочетание нескольких методов позволяет существенно повысить качество
исследования. Количественные методы, предназначенные для оценки причинно
следственных эффектов, могут дополняться структурным моделированием, позволяющим
56
анализировать альтернативные сценарии государственной политики, а также качественными
данными, объясняющими механизмы возникновения наблюдаемых эффектов. Информация о
входе новых компаний на рынок, инновационной активности, поведении фирм или их
стратегических реакциях нередко предоставляет важный контекст для интерпретации
полученных оценок и более глубокого понимания долгосрочных последствий
рассматриваемого вмешательства.
Не менее важным требованием является методологическая прозрачность исследования.
Оценка воздействия ex-post должна сопровождаться представлением результатов проверок
устойчивости, альтернативных спецификаций моделей, анализа чувствительности и
тестирования предпосылок, лежащих в основе применяемой методологии. По возможности
следует представлять результаты, полученные при использовании различных контрольных
групп, плацебо-тестов и альтернативных вариантов моделирования. Поскольку оценки
воздействия зачастую чувствительны к выбору методологических решений, прозрачность их
описания является необходимым условием для оценки достоверности и надежности
полученных результатов.
Наконец, исследователи и органы по защите конкуренции должны открыто указывать на
существующие ограничения используемых данных и методов. Исследования по оценке
воздействия ex-post редко проводятся в условиях, приближенных к идеальному
эксперименту, и зачастую сталкиваются с такими проблемами, как ограниченность данных,
несовершенство контрфактических сценариев, наличие эффектов распространения или
смещения отбора при выборе анализируемых случаев. Признание подобных ограничений не
снижает ценности оценки воздействия ex-post. Напротив, открытое обсуждение сильных и
слабых сторон имеющихся доказательств повышает доверие к результатам анализа и
способствует более взвешенной интерпретации оценок воздействия мер конкурентной
политики.
Основные выводы: Основной методологической задачей оценки воздействия ex-post
является построение достоверного контрфактического сценария, позволяющего
определить, каким было бы развитие событий при отсутствии вмешательства в сфере
конкурентной политики. Поскольку такой сценарий по своей природе не поддается
непосредственному наблюдению, оценка воздействия ex-post представляет собой прежде
всего задачу причинно-следственного анализа, направленную на выделение и
количественную оценку тех эффектов, которые действительно обусловлены принятым
решением, а не другими изменениями рыночной среды. С течением времени экономисты
разработали широкий набор методологических инструментов для решения этой задачи. К
ним относятся методы, основанные на использовании объектов сравнения, включая метод
разности разностей, методы сопоставления, синтетический контроль и регрессионный
анализ с разрывом, а также анализ событий, использующий информацию финансовых
рынков, структурные модели, моделирующие альтернативные сценарии развития рынка, и
современные методы машинного обучения, сочетающие высокую прогностическую
способность с инструментами причинно-следственного анализа. Несмотря на различия в
используемых предпосылках, требованиях к данным и областях применения, все
перечисленные подходы объединяет общая цель – получение достоверной количественной
оценки реального воздействия мер конкурентной политики. В последующих разделах
рассматриваются основные методологии оценки воздействия ex-post, их преимущества,
ограничения и сферы практического применения.
57
3.2. Расчет воздействия ex-post
Оценка воздействия ex-post должна непосредственно опираться на логику методологии ex
ante, заменяя при этом предположения и прогнозы фактически наблюдаемыми результатами
функционирования рынка. Основная цель заключается в количественной оценке реального
изменения цен после принятия решения и определении продолжительности сохранения
ценового эффекта. Такой подход обеспечивает методологическую преемственность между
прогнозным анализом, выполняемым ex-ante, и фактически реализованными эффектами,
измеряемыми ex-post. Использование единой концептуальной основы позволяет проводить
содержательное сравнение ожидаемых и фактически достигнутых результатов, а также
формирует эмпирическую базу для совершенствования будущих оценок воздействия.
Отправной точкой анализа ex-post является оценка наблюдаемого изменения цен,
обусловленного рассматриваемым вмешательством. В отличие от подхода ex-ante,
основанного на прогнозировании ценовых эффектов, оценка ex-post использует фактические
рыночные данные для определения того, каким образом изменились цены по сравнению с
соответствующим контрфактическим сценарием. В зависимости от доступности данных
контрфактический сценарий может быть построен на основе трендов, наблюдавшихся до
вмешательства, использования сопоставимых рынков либо применения эконометрических
методов. Полученная оценка отражает фактический ценовой эффект, вызванный принятым
решением. Далее анализируется продолжительность действия этого эффекта, то есть
определяется количество лет, в течение которых цены остаются существенно
отличающимися от контрфактического уровня.
После определения величины и продолжительности ценового эффекта экономическое
воздействие рассчитывается по той же методике, которая используется при оценке ex-ante. В
частности, оцененное процентное изменение цены применяется к фактическому объему
оборота соответствующего рынка за те годы, в течение которых сохраняется ценовой эффект.
Таким образом, изменение цен переводится в денежную оценку экономической выгоды,
полученной в результате рассматриваемого вмешательства. Использование рыночного
оборота в качестве базы расчета обеспечивает сопоставимость результатов оценки ex-ante и
ex-post, одновременно основывая анализ на фактических показателях рынка, а не на
прогнозных или прокси-значениях.
Рассмотрим следующий пример: предположим, что было принято решение, направленное на
усиление конкуренции на определенном рынке. Проведенная спустя несколько лет оценка ex
post показала, что средний уровень цен оказался на 4% ниже, чем он был бы при отсутствии
данного вмешательства. Оборот соответствующего рынка составил 500 млн фунтов
стерлингов в первый год после принятия решения, 520 млн фунтов стерлингов – во второй год
и 540 млн фунтов стерлингов – в третий год. Полученные данные свидетельствуют о том, что
ценовой эффект сохранялся в течение трех лет, после чего прекратился. В соответствии с
методологией ex-post ежегодный экономический эффект определяется путем умножения
величины ценового эффекта на годовой объем оборота рынка. В результате экономическая
выгода составит 20 млн фунтов стерлингов в первый год (4 % × 500 млн), 20,8 млн фунтов
стерлингов – во второй год (4 % × 520 млн) и 21,6 млн фунтов стерлингов – в третий год (4 % ×
540 млн). Следовательно, совокупный недисконтированный экономический эффект,
обусловленный рассматриваемым вмешательством, составит 62,4 млн фунтов стерлингов за
трехлетний период. При наличии соответствующих данных возможно также моделирование
58
полной динамики изменения цен после принятия решения. В этом случае вместо
использования среднего ценового эффекта применяется изменяющийся во времени профиль
цен, что позволяет учитывать фактическую динамику изменения цен при расчете
экономического воздействия.
Данный пример также демонстрирует тесную взаимосвязь между оценками воздействия ex
ante и ex-post. Предположим, что первоначальная оценка ex-ante прогнозировала снижение
цен на 5% в течение трех лет. Оценка ex-post показала бы, что фактически достигнутый эффект
оказался несколько ниже – 4%, однако продолжительность его действия совпала с
первоначальным прогнозом. Поскольку обе методологии используют одинаковые базовые
элементы – величину ценового эффекта, объем рыночного оборота и продолжительность
воздействия, – сравнение прогнозируемых и фактически реализованных результатов
оказывается простым и прозрачным. Таким образом, оценка ex-post служит не только для
количественного измерения достигнутых экономических выгод, но и для проверки точности
первоначальных прогнозов, лежавших в основе принятого решения.
В целом предлагаемый подход к оценке воздействия создает логическую и последовательную
связь между оценками ex-ante и ex-post. Методология ex-ante задает концептуальную основу
для преобразования ценовых эффектов в показатели экономической выгоды, тогда как оценка
ex-post заменяет прогнозные предположения фактическими оценками изменения цен,
объема оборота рынка и продолжительности воздействия. Совместное использование этих
элементов позволяет получать надежные количественные оценки фактически достигнутого
эффекта и обеспечивает систематическое сопоставление ожидаемых и реализованных
результатов, тем самым усиливая как подотчетность органов, принимающих решения, так и
возможности организационного обучения в процессе оценки воздействия.
3.3. Почему оценка воздействия ex-post имеет важное значение
Конкурентную политику часто характеризуют как политику, основанную на доказательствах,
однако доказательная база становится доступной на разных этапах процесса принятия
решений. До принятия решения органы по защите конкуренции вынуждены опираться на
прогнозы, экономические модели, имеющиеся рыночные данные и предположения
относительно того, каким образом компании и потребители будут реагировать на
вмешательство. После реализации решения становится возможным наблюдать фактические
результаты функционирования рынка. Оценка воздействия ex-post соединяет эти два этапа,
позволяя определить, привели ли решения в сфере конкурентной политики к тем
последствиям, которые предполагались при их разработке, а также количественно оценить, в
какой степени наблюдаемые изменения на рынке могут быть причинно обусловлены
принятыми решениями.
Данная функция имеет значение для всего спектра мер конкурентной политики. Решения в
сфере контроля экономических концентраций (слияний и поглощений), борьбы с
картельными соглашениями, рассмотрения дел о злоупотреблении доминирующим
положением, проведения исследований рынков, реализации инициатив по развитию
конкуренции и осуществления регуляторных реформ неизбежно основываются на ожиданиях
относительно будущего развития рыночной ситуации. Независимо от того, блокирует ли орган
по
защите конкуренции сделку, применяет корректирующие меры, пресекает
59
антиконкурентное поведение либо способствует либерализации ранее регулируемой
отрасли, каждое такое вмешательство опирается на явный или подразумеваемый прогноз его
воздейтвия на конкуренцию, положение потребителей и эффективность функционирования
рынка. Оценка воздействия ex-post предоставляет возможность определить, подтвердились
ли эти ожидания на практике.
Необходимость проведения оценки воздействия ex-post обусловлена рядом причин. Во
первых, она способствует повышению подотчетности и легитимности деятельности. Органы
по защите конкуренции обладают значительными полномочиями, оказывающими влияние на
поведение компаний, инвестиционные решения, стимулы к инновациям и благосостояние
потребителей. Измерение фактического воздействия принятых мер позволяет
продемонстрировать, приносят ли правоприменительные действия ощутимые выгоды и
насколько эффективно используются государственные ресурсы. Доказательства фактически
реализовавшегося воздействия также могут способствовать определению приоритетов
деятельности, позволяя выявить виды вмешательств, которые обеспечивают наибольшие
экономические и общественные выгоды.
Во-вторых, оценка воздействия ex-post способствует организационному обучению. Органы
по защите конкуренции неизбежно формируют собственные аналитические подходы, методы
расследований и представления о механизмах функционирования рынков. Ретроспективная
оценка предоставляет возможность проверить эффективность этих подходов посредством
сопоставления прогнозируемых и фактически реализованных результатов. Если выявляются
систематические расхождения между ожидаемыми и достигнутыми эффектами, органы по
защите конкуренции могут совершенствовать используемые методологии, улучшать
процессы принятия решений и повышать эффективность будущих вмешательств.
В-третьих, оценка воздействия ex-post играет важную роль в проверке и совершенствовании
аналитических инструментов, применяемых на этапе ex-ante. Решения в сфере конкурентной
политики нередко основываются на экономических моделях и предположениях относительно
поведения потребителей, динамики рынков, условий входа новых участников, стимулов к
инновациям и реакции конкурентов. Поскольку достоверность подобных предпосылок
невозможно полностью проверить в момент принятия решения, ретроспективный анализ
предоставляет ценную возможность оценить их точность. В этом смысле оценка воздействия
ex-post представляет собой эмпирическую проверку аналитических моделей, лежащих в
основе принятия решений в сфере конкурентной политики.
В-четвертых, оценка воздействия ex-post может использоваться для анализа более широкого
спектра мер конкурентной политики и регуляторных вмешательств. Например, органы
государственной власти могут быть заинтересованы в оценке последствий либерализации
рынков, устранения барьеров входа, изменений отраслевого регулирования или реформ,
направленных на усиление конкуренции в ранее защищенных от конкуренции отраслях. Такие
оценки позволяют определить, достигло ли вмешательство поставленных целей с точки
зрения
цен,
качества,
потребительского
выбора,
инвестиций,
инноваций,
производительности или других показателей функционирования рынка. Построение
достоверного
контрфактического
сценария
позволяет
получить
убедительные
доказательства причинно-следственного воздействия подобных реформ и сформулировать
рекомендации для разработки будущей государственной политики.
60
Наконец, оценка воздействия ex-post играет важную роль в проверке теорий и предпосылок,
лежащих в основе решений в сфере конкурентной политики. Органы по защите конкуренции
все чаще опираются на теории рыночной власти, стратегического поведения компаний,
ограничения доступа конкурентов на рынок, влияния на инновации и динамической
конкуренции. Ретроспективный анализ позволяет определить, насколько точно данные
теоретические концепции прогнозируют реальные последствия вмешательства и не приводят
ли отдельные аналитические подходы к систематическому завышению или занижению
ожидаемых эффектов. Полученные таким образом результаты могут использоваться при
определении будущих приоритетов правоприменительной деятельности и способствовать
разработке более эффективной конкурентной политики.
В совокупности перечисленные функции свидетельствуют о том, что оценка воздействия ex
post представляет собой значительно больше, чем простой механизм ретроспективного
анализа ранее принятых решений. Она является ключевым элементом системы конкурентной
политики, основанной на доказательствах, обеспечивая систематический подход к
измерению
реального
воздействия
мер
государственного
вмешательства,
совершенствованию аналитических методов, укреплению подотчетности государственных
органов и повышению качества принимаемых решений в будущем.
Основные выводы: Оценка воздействия ex-post является одним из фундаментальных
элементов конкурентной политики, основанной на доказательствах, поскольку
обеспечивает систематическую основу для определения того, достигли ли реализованные
меры государственной политики поставленных целей. Сопоставляя прогнозы,
сформированные на этапе ex-ante, с фактически наблюдаемыми результатами
функционирования рынков, она позволяет органам по защите конкуренции оценивать
эффективность принятых решений, количественно измерять их влияние на потребителей и
рыночную среду, повышать уровень подотчетности и совершенствовать процесс
разработки государственной политики. Помимо оценки отдельных дел, анализ ex-post
выполняет функции организационного обучения, проверки аналитических инструментов и
теорий причинения конкурентного вреда, а также оценки более широких мер конкурентной
политики и регуляторных реформ. Тем самым

Дата публикации

16 сентября 2026