Концепция
проекта Закона Республики Казахстан
«О техническом регулировании»
Проект Закона Республики Казахстан «О техническом регулировании» (далее - законопроект).
В Послании Президента Республики Казахстан – Елбасы народу Казахстана от 5 октября 2018 года «Рост благосостояния казахстанцев: повышение доходов и качества жизни» отмечено, что сегодня отсутствует целостная политика по защите населения от некачественных и опасных для здоровья и жизни товаров и услуг.
Также планом действий по реализации Предвыборной программы Президента Республики Казахстан «Благополучие для всех! Преемственность. Справедливость. Прогресс», Правительству было поручено принять комплекс мер по защите внутреннего рынка от некачественной, фальсифицированной, контрабандной и контрафактной продукции, в том числе через улучшение таможенного администрирования и других видов контроля на границе (ветеринарный, фитосанитарный и т.п.) (пункт № 79 Протокола совещания Президента Республики Казахстан от 17.09.19г.).
Кроме того, протоколом заседания Премьер-Министра Республики Казахстан от 6 февраля 2018 года № 5 государственным органам поручено продолжить работы по совершенствованию правовых механизмов развития технического регулирования на законодательном уровне.
По итогам совещания у Первого Заместителя Премьер-Министра Республики Казахстан от 22 декабря 2017 года за № 17-/4 принято протокольное поручение о подготовке проекта закона, предусматривающего совершенствование законодательства в сфере технического регулирования в части:
- внедрения нового подхода в проведении государственного контроля и надзора в сфере технического регулирования – контроль и надзор за объектом технического регулирования (продукция) вне зависимости от субъекта контроля (ИП, ТОО и т.п.);
- обеспечения достоверности процедур подтверждения соответствия и аккредитации;
- закрепления института нотификации;
- внедрения системы принудительного отзыва и изъятия продукции, которая не соответствует требованиям технических регламентов;
- усиления ответственности за нарушения требований законодательства в сфере технического регулирования;
- обеспечения прослеживаемости продукции, несоответствующей требованиям технических регламентов;
- проработки механизма отслеживания выполнения импортерами обязательств по процедуре «условный выпуск».
Вместе с тем, протоколом заседания под руководством Премьер-Министра Республики Казахстан от 15 января 2019 года государственным органам поручено проработать:
- вопрос внесения изменений в действующее законодательство в части совершенствования государственного контроля, в том числе с регламентацией вопросов изъятия и отзыва продукции, не соответствующей требованиям технических регламентов, введения особого порядка проверок в отношении субъектов аккредитации и пересмотра системы управления рисками;
- вопрос закрепления функции по осуществлению государственного контроля за промышленной продукцией на стадии ее реализации;
- механизмы совершенствования вопросов сертификации товаров и услуг.
Более того, в соответствии с принимаемыми на уровне международных интеграционных площадок решениями, где Республика Казахстан является членом требуется приведение в соответствие положений действующего национального законодательства о техническом регулировании с наднациональной правовой базой Евразийского экономического союза (далее - ЕАЭС), соглашением о порядке обращения в рамках ЕАЭС продукции, требования к которой не установлены техническими регламентами ЕАЭС, и правилами обеспечения безопасности такой продукции, а также общими информационными процессами.
Выполнение вышеуказанных задач в полной мере возможно путем введения следующих системных и интеграционных подходов:
На сегодня законодательство о техническом регулировании, принятое более 10 лет назад не отвечает современным вызовам и реалиям и требует пересмотра.
В рамках ЕАЭС принимаются кардинальные изменения основной нормативно-правовой базы, так например, Договор о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года, Решение Совета Евразийской экономической комиссии № 44 от 18 апреля 2018 года «О типовых схемах оценки соответствия» и другие.
Это требует приведение в соответствие законодательства Республики Казахстан, которое позволит условия для добросовестной конкуренции, производства и обращения на территории общего рынка ЕАЭС безопасной продукции.
Для этого, законопроектом предусматривается:
1) ответственность импортера, изготовителя, уполномоченного изготовителем лица, продавца, поставщика;
2 целостное применение и исполнение технических регламентов без изъятий;
3) недопущение выпуска продукции в обращение при отсутствии стандарта на продукцию.недопущение установления.
В настоящее время одной из проблем «засилья» серой сертификации является фальсификация субъектами аккредитации при проведении работ по подтверждению соответствия сведений, выраженное ввиде неполного цикла проведения необходимых испытаний, несоблюдения установленных сроков испытаний и т.д.
Для решения данной проблемы на уровне ЕАЭС, где она набрала большие обороты принято Решение Совета ЕАЭС № 44 от 18 апреля 2018 года в части проведения фото и видеофиксации процесса проведения испытаний.
С учетом принятого вышеуказанного Решения в законопроекте необходимо определить обязанность субъектов аккредитации при проведении исследований (испытаний) и измерений продукции проводить фото- и (или) видеофиксацию процесса результатов исследований (испытаний) и измерений продукции (если это предусмотрено техническим регламентом).
Обязательное требование фото и видеофиксации, документально подтверждает при испытаниях (исследованиях) и измерениях продукции достижение требуемых (установленных) показателей и параметров и сохранение в субъектах аккредитации контрольных образцов продукции, формирование доказательной базы.
Согласно Протоколу о техническом регулировании в рамках ЕАЭС (Приложения № 9 к Договору о ЕАЭС от 29 мая 2014 года) под идентификацией продукции понимается процедура отнесения продукции к области применения технического регламента ЕАЭС и установления соответствия продукции технической документации на данную продукцию.
Здесь следует учесть, что идентификация в соответствии с Договором и техническими регламентами в рамках Союза не отнесена к полномочиям уполномоченного государственного органа в сфере технического регулирования и осуществляется аккредитованными органами по оценке соответствия или изготовителем, импортером либо по их поручению уполномоченным ими лицом, в качестве которого может выступать орган по сертификации продукции или аккредитованная испытательная лаборатория (центр), или собственная испытательная лаборатория изготовителя (если иное не установлено техническим регламентом).
Для этого, законопроект предусматривает:
- введение понятия идентификация;
- наделение органов по подтверждению соответствия функцией по проведению идентификации продукции в порядке, определенном уполномоченным органом в области технического регулирования.
Введение данного механизма позволит для участников внешнеэкономической деятельности определить конкретный порядок получения такого разъяснения.
Основной целью процедуры по оценке соответствия является подтверждение того, что продукция соответствует всем требованиям, установленным в технических регламентах, для последующего ее выпуска в обращение на рынок.
Органы по оценке соответствия несут прямую ответственность перед государством за выдачу документов и их достоверность, позволяющих продукции легально выходить в обращение. Однако, на сегодняшний день на рынке услуг в сфере оценки (подтверждения) соответствия продукции существует проблема в виде деятельности недобросовестных органов по подтверждению соответствия, которые осуществляют неправомерную выдачу/регистрацию сертификатов/деклараций о соответствии без проведения лабораторных испытаний. К примеру, в сети интернет размещаются объявления о выдаче сертификатов/деклараций о соответствии по низким ценам и в однодневный срок, в реальности не позволяющий в указанный срок провести лабораторные испытания продукции.
В рамках Закона Республики Казахстан «Об аккредитации в области оценки соответствия» орган по аккредитации осуществляет инспектирование таких органов на соответствие критериям аккредитации, а действующая система государственного контроля не позволяет в полной мере осуществлять контроль за достоверностью проведения оценки соответствия. Существует возможность фальсификации образцов (проб) и их параметров. В этой связи, требуется усовершенствовать подходы по обеспечению достоверности процедур оценки соответствия.
Для этого законопроектом предусматривается:
На сегодняшний день текущая ситуация по аттестации экспертов-аудиторов сводится исключительно к рассмотрению пакета документов, представленного претендентом в эксперты-аудиторы. При этом проверить достоверность представленных документов, профессиональный уровень претендентов в эксперты-аудиторы не позволяют нормы Закона Республики Казахстан «О разрешениях и уведомлениях». Тем самым существующий механизм аттестации является неэффективным, что создает риск выдачи аттестата экспертам-аудиторам, не обладающих необходимыми знаниями в заявляемой сфере аттестации и в дальнейшем влияет на практику выдачи «серых» сертификатов.
В этой связи предлагается аттестацию экспертов-аудиторов по подтверждению соответствия, определению страны происхождения товара, статуса товара Евразийского экономического союза или иностранного товара исключить из перечня разрешений и уведомлений, предусмотренным Законом Республики Казахстан «О разрешениях и уведомлениях» заменив ее сертификацию и передать их выдачу в конкурентную среду.
Для этого законопроект предусматривает:
1) внесение соответствующих изменений в понятийный аппарат Закона Республики Казахстан «О техническом регулировании»;
2) определение компетенции уполномоченного органа в области технического регулирования на утверждение порядка сертификации экспертов-аудиторов;
3) установление требований к экспертам-аудиторам.
В действующем законодательстве объекты оценки соответствия приведены лишь в сфере подтверждения соответствия продукции, процессов, услуг, которая не охватывает все сферы оценки соответствия, например системы менеджмента качества, компетентность персонала в выполнении работ и других новых объектов.
По Договору о Евразийском экономическом союзе оценка соответствия это более широкое понятие и означает прямое или косвенное определение соблюдения требований, предъявляемых к объекту технического регулирования, проводимое в форме подтверждения соответствия, исследований (испытаний), регистрации (государственной регистрации), экспертизы и (или) в иной форме. Поэтому требуется более полное раскрытие сферы оценки соответствия. В действующем законодательстве раскрыто только одно из направлений оценки соответствия, подтверждение соответствия, в тоже время важное направление оценки соответствия, испытания, предшествующие подтверждению соответствия, требует четкой регламентации. В этом отношении аналогичные законы Российской Федерации и Республики Беларусь гармонизированы с Договором Евразийского Экономического Союза.
В этой связи, необходимо привести понятия объектов оценки соответствия, связанные с трактовкой вышеупомянутых объектов оценки соответствия для однозначного толкования и применения.
Необходимость введения данной нормы обусловлена тем, что технические регламенты устанавливают вопросы безопасности продукции, и определяют схемы подтверждения соответствия, по которым проводится процедура подтверждения соответствия той или иной продукции с учетом ее специфических особенностей.
В связи с чем, учитывая, что схема подтверждения соответствия предусматривает исключительно описание процесса подтверждения соответствия (к примеру, определение способа подтверждения соответствия, проверка производства, сроков действия документа об оценке соответствия и др.) целесообразно схемы подтверждения соответствия регламентировать в стандартах.
Сегодня наблюдается смещение зон ответственности между государством и бизнесом и ожидания построения работающей инфраструктуры качества не в полной мере реализованы.
Согласно международному опыту в развитых странах инфраструктура качества и ее компоненты: стандартизация, метрология, оценка соответствия и аккредитация создают условия для того, чтобы индустрия, промышленность не испытывали избыточных барьеров, а наоборот имели возможность интегрировать в международную среду.
На сегодня государство пытается стимулировать бизнес через различные меры государственной поддержки, создавая условия для производства. Однако наличие на рынке некачественной продукции и оказываемых услуг указывают, что бизнес не перестроился и во многих внутренних процессах полагается на государство.
Большую роль в повышении качества играет проведенная оценка соответствия путем определения соответствия товара нормам и стандартам, которые действуют на территории Казахстана и проведения лабораторных испытаний и соответствующих исследований.
В данной сфере имеются нарушения, связанные с тем, что ввезенный импорт не проходит необходимые процедуры испытаний, то есть уровень качества, и безопасности не проверен в полном объеме, что создает условия для доминирования импорта на отечественном рынке по демпинговым ценам.
В этой связи, в целях нетарифной защиты внутреннего рынка необходимо, по примеру, Турции и Китая ввести введение реестра импортеров и предусмотреть особый порядок сертификации в отношении импортных товаров.
Справочно: (Контроль импорта продуктов регулируется Коммюнике об импорте продуктов, маркированных знаком СЕ, который был обнародован в официальном бюллетене Турции от 14.2.2004 г. № 25373. Согласно этому Коммюнике, игрушки, медицинские устройства и активные имплантируемые медицинские устройства подлежат проверке TSE (Turkish Standards Institution — Турецкий институт по стандартизации), которая была разрешена Министерством здравоохранения для проведения этих проверок на стадии импорта. Продукты, подпадающие под директивы по оборудованию, низкому напряжению и электромагнитной совместимости, также проверяются TSE от имени Министерства промышленности и торговли. Проверки проводятся в отношении основных требований, которые изложены в технических регламентах, касающихся этих продуктов.)
В соответствии с Договором о ЕАЭС по перечню продукции, в отношении которой не вступили в силу единые технические регламенты ЕАЭС допускается установление обязательных требований.
В связи с чем, данная норма позволяет в переходный период установить требования к обращаемой продукции через стандарты, и тем самым, обеспечить защиту отечественных производителей через регламентацию в стандартах конкурентных преимуществ.
В настоящее время действующее законодательство предусматривает признание документов об оценке соответствия только на уровне межправительственных договоров.
В связи с чем, механизм признания документов об оценке соответствия предлагается установить в порядке признания иностранных сертификатов соответствия, протоколов испытаний, знаков соответствия и иных документов в сфере подтверждения соответствия определяемым уполномоченным органом в области технического регулирования в отношении ограниченного списка продукции.
На сегодня действующие нормы Закона Республики Казахстан «О техническом регулировании» содержат только нормы о том, что добровольное подтверждение соответствия продукции, услуги, процессов проводится по инициативе и требованиям заявителя, а также что оно не заменяет обязательного подтверждения соответствия продукции, если это установлено техническим регламентом.
Основной целью развития добровольной сертификации является создание доверия к производителю и продукции его торговой марки. В нынешних условиях данная процедура позволяет получить конкурентные преимущества в рыночном сегменте (особенно при участии в тендерах).
К примеру, крупные торговые сети при покупке той или иной продукции хотят видеть подтверждение качества товара, даже если в отношении нее не предусмотрена оценка безопасности. Тем самым повышается спрос на товары (услуги), сертификация становится еще одним конкурентным преимуществом производителя, расширяется понятие качество продукции, услуг, товар испытывается по новым параметрам, более интересным для потребителя.
В этой связи, законопроект предусматривает расширение возможности для добровольного подтверждения соответствия через установление общей нормы о том, что порядок проведения процедуры подтверждения соответствия и присвоения знаков соответствия устанавливается в основополагающих национальных стандартах.
На сегодня в действующем законодательстве не конкретизированы права и обязанности и соответственно не разграничены меры ответственности заявителя (импортера, изготовителя, уполномоченного изготовителем лица, продавца, поставщика) за выпуск в обращение некачественной и опасной продукции.
Отсутствие конкретизации усложняет процесс привлечения к ответственности виновных лиц и ведет к ненадлежащему исполнению субъектами рынка своих функции.
В связи с чем, законопроект предусматривает уточнение прав и обязанностей указанных лиц при ввозе продукции, что позволит обеспечить соответствие продукции требованиям технических регламентов и повысить соразмерную ответственность всех участников рынка.
В соответствии с международной практикой ответственность за декларации о соответствии несет сам заявитель, при этом органы по подтверждению соответствия не задействованы в данном процессе.
В настоящее время в Республике Казахстан ответственность за декларацию о соответствии возложена на органы по подтверждению соответствия, которые занимаются их механической регистрацией, что противоречит международной практике.
Для обеспечения отслеживания процесса выдачи и оформления документов по подтверждению соответствия необходимо регистрацию деклараций реализовать в информационной системе Органа по аккредитации.
Для этого в законопроекте требуется:
- исключить из компетенции органа по подтверждению функцию по регистрации декларации о соответствии;
- предусмотреть положения по регистрации декларации о соответствии в информационной системе Органа по аккредитации;
- определить ответственность декларантов за декларацию о соответствии.
III. Совершенствование государственного контроля в сфере технического регулирования
В соответствии с мировой практикой, и опираясь на опыт стран-партнеров ЕАЭС в рамках интеграционного объединения система технического регулирования является одним из главных инструментом защиты рынка от небезопасной, некачественной продукции. При этом вся ввозимая продукция должна соответствовать требованиям безопасности и качества страны назначения и иметь документы, подтверждающие безопасность до выхода ее в обращение, то есть быть проверена до момента ввоза на таможенную территорию.
Однако в реальности складывается критическая ситуация, когда внутренний рынок более чем на 70% заполнен небезопасной, некачественной, в том числе несертифицированной продукцией.
Начатая в Казахстане более 10 лет назад попытка внедрения лучших международных практик по созданию рыночной модели допуска качественной и безопасной продукции на рынок не дала положительных результатов в силу разных системных недоработок.
Основной проблемой является несовершенство действующего законодательства в сфере технического регулирования:
- в целях исключения на казахстанском рынке некачественной и несоответствующей предъявляемой требованиям продукции, первостепенной значение имеют оперативность и эффективность выявления нарушений и меры реагирования на выявленные нарушения.
В настоящее время, действующая система государственного контроля Республики Казахстан не позволяет применять превентивные меры для недопущения ввоза несоответствующей продукции, и направлена на устранение последствий выявленных административных правонарушений, связанных с обращением небезопасной и некачественной продукции;
- ситуация усугубляется отсутствием межведомственной интегрированной информационной системы о продукции, обращаемой на рынке Казахстана, реестрах уполномоченных иностранными изготовителями лицами, реестрами системы технического регулирования, позволяющими полноценно отслеживать ввоз и обращение продукции на рынке. На практике взаимодействие органов технического регулирования с органами государственных доходов и санитарно-эпидемиологического контроля осуществляется «в ручном» режиме. К тому времени информация становится неактуальной, продукция уже выпущена в обращение и реализована;
- в результате разрозненность действий контролирующих органов;
- принимаемые хаотичные меры по защите рынка не дают гарантии пресечения небезопасной и контрафактной продукции;
- расширенный перечень товаров, подлежащих условному выпуску в таможенном режиме позволяет завозить товар из третьих стран без испытаний;
- кроме того, остро стоит проблема несовершенства механизма по отзыву и изъятию с рынка небезопасной продукции, которая предусматривает исключительно судебный порядок, что на практике с учетом норм Предпринимательского Кодекса не позволяет прекратить фактически обращение опасной продукции в торговых сетях на стадии реализации.
Ко всему этому, ситуация усугубилась многочисленными реорганизациями контролирующих органов начиная с 2013 года:
- в результате были утрачены функции в отношении обеспечения контроля промышленных товаров;
- не проводился закуп контрольных образцов промышленных товаров.
В конечном итоге, все это способствует беспрепятственному ввозу небезопасной продукции и создает условия для недобросовестной конкуренции импортной продукции с отечественным товаром.
К примеру, по данным Ассоциации производителей цемента в 2018 году в Казахстан завезено около одного миллиона тонн импортного цемента. При этом из 224 сертификатов, выданных на эту продукцию, 212 выданы с нарушением, в том числе 92 сертификата выдано на иранский цемент, из них с нарушениями 80 (87%).
Другим ярким примером является незаконная сертификация импортного тампонажного цемента производителей Германии и Франции – при отсутствии соответствующего лабораторного оборудования выдано 85 сертификатов. Подобные нарушения также зафиксированы в деятельности других сертификационных центров. В таких условиях казахстанские производители качественного цемента вынуждены конкурировать с дешевым и некачественным импортом.
Еще одним негативным примером является сертификация кабельно-проводниковой продукции. По данным Ассоциации «Союз производителей кабельной продукции» на рынке обращается до 80 % потенциально опасной продукции, при этом проверкам на основании обращений были охвачены около 10 %. Практически все чрезвычайные происшествия и пожары на строительных и торговых объектах связаны с некачественной кабельной продукцией, по которой испытания по пожаробезопасности не проводятся в полном объеме, при этом не исключаются вопросы соблюдения правильной эксплуатации.
В рамках досудебного расследования был запрещен ввоз 40 автотранспортных средств, несоответствующих техническому регламенту ЕАЭС о безопасности транспортных средств
Проверка в отношении субъекта аккредитации ТОО «КАПЭ» является ярким примером неэффективности действующей системы назначения внеплановых проверок, в то время как деятельность данного объекта направлена на обеспечение достоверности измерений в области охраны окружающей среды. Так несмотря на неоднократные обращения предприятий на протяжении 2-х лет, зарегистрировать проверку удалось только по требованию Генеральной прокуратуры. И как следствие, злостному нарушителю удалось уйти от административной ответственности (срок давности всего два месяца) за выдачу 1 024 незаконных протоколов испытаний (по содержанию метилкарптана), которые в свою очередь повлекли вероятность превышения уровня загрязнения атмосферы и повышения заболеваемости у населения болезней органов дыхания.
По обращениям государственных органов пресечены факты недостоверной выдачи документов об оценке соответствия, к примеру, выявлен факт серой сертификации рыбных консервов в количестве более 81 тысяч единиц.
Имеют место факты использования средств измерений, не поверенных и невнесенных в Реестр государственной системы обеспечения единства измерений, к примеру, по итогам проверок запрещены к применению несоответствующие законодательству средства измерений (далее - СИ):
- в 2017 году - в количестве 2 576 СИ в АО «Алматинские электрические станции»
- в 2018 году - 484 СИ в филиале АО «КТЖ – Грузовые перевозки» - «Алматинское отделение ГП»;
- в 2019 году – 331 СИ в филиале АО «НК КТЖ – Алматинское отделение магистральной сети», 342 СИ в филиале АО «КТЖ-Грузовые перевозки» - «Алматинское отделение ГП».
Чрезмерное дерегулирование предпринимательской деятельности без должного обеспечения контроля привело к ситуации, когда не только повышение качества, но даже обеспечение минимальной безопасности товаров и услуг отошло на второй план.
К примеру, только за 2019 год в лифтовом хозяйстве случилось 9 аварий с человеческими травмами и жертвами (4 аварий - в пассажирских лифтах (4 погибших); 5 аварий – в грузовых лифтах (2 погибших).
За последние 2 года имели место случаи схода вагонов с рельса (с человеческими жертвами), и пожары в автобусах, унесшие десятки человеческих жизней.
Многие эти трагедии были допущены из-за человеческого фактора, а некоторые – из-за отдельных недобросовестных предпринимателей. На пути к дерегулированию бизнеса, мы должны трезво оценивать возможные последствия и риски. А предприниматели должны понимать зону ответственности.
Для решения вышеуказанных проблем законопроектом предусматривается:
В соответствии с Кодексом Республики Казахстан от 18 сентября 2009 года «О здоровье народа и системе здравоохранения» мониторинг безопасности продукции – это система мероприятий, направленных на выявление, предупреждение и пресечение ввоза, производства, применения и реализации продукции, не соответствующей требованиям нормативных правовых актов в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения, гигиенических нормативов и технических регламентов.
В свою очередь, мониторинг безопасности продукции - является профилактическим контролем и надзором и осуществляется путем проведения камерального контроля и отбора продукции.
Уполномоченным органом за проведение данного мониторинга определен уполномоченный орган в области здравоохранения, который осуществляет камеральный контроль и отбор продукции частично в отношении только 20 технических регламентов ЕАЭС, из которых 11 пищевые и 9 непищевые (игрушки, парфюмерно-косметическая продукция, табачные изделия, изделия легкой промышленности, упаковка, товары, предназначенные для детей, а такие виды продукции, как средства индивидуальной защиты, мебельная и химическая продукция только по санитарным требованиям).
Поэтому существующий механизм мониторинга продукции по аналогии предполагается распространить на неохваченную государственным контролем продукцию промышленного назначения.
В этой связи, в законопроекте о техническом регулировании необходимо определить:
1) порядок проведения мониторинга безопасности продукции;
2) предметом мониторинга безопасности «объект» (продукция), а не «субъект» (предприниматель). Тем самым, предусматривается переход от контроля сопроводительных документов на продукцию, к фактическому и оперативному контролю установленных требований к объекту регулирования;
3) перечень сведений, необходимых для осуществления камерального контроля, а также порядок их представления таможенными органами, уполномоченным органом в области технического регулирования, органами по подтверждению соответствия и испытательными лабораториями (центрами), государственным органом в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
В Кодекс РК «О здоровье народа и системе здравоохранения», Предпринимательский Кодекс РК необходимо внести соответствующие изменения по разграничению сфер осуществляемого государственного контроля.
1) регламентация дефиниций «отзыв продукции» (мера, направленная на обеспечение возврата производителем или уполномоченным производителем лицом объектов технического регулирования, несоответствующих требованиям технических регламентов из обращения») и «изъятие продукции» (мера, направленная на обеспечение уполномоченным государственным органом вывода из обращения объектов технического регулирования, несоответствующих требованиям технических регламентов);
2) закрепление обязанностей участников рынка по обеспечению отзыва небезопасной продукции и установление административной ответственности за их неисполнение;
3) наделение уполномоченного органа в области технического регулирования правом рассмотрения административных дел за неисполнение данной обязанности, а также осуществления принудительного изъятия такой продукции;
4) дополнить компетенцию уполномоченного органа в области технического регулирования по установлению порядка утилизации и уничтожения продукции несоответствующей требованиям технических регламентов.
Со вступлением технических регламентов Евразийского экономического союза, охватывающих все стадии жизненного цикла продукции, то есть процессы проектирования, производства, эксплуатации, хранения, транспортировки, реализации, уничтожения и утилизации продукции не определены контролирующие органы (по состоянию на 01.01.2020 года вступили приняты 48 ТР ЕАЭС, из которых 42 вступили в силу).
Органы санитарно-эпидемиологического контроля осуществляют контроль только в отношении 20 технических регламентов ЕАЭС. До настоящего времени не определен орган контроля за безопасностью аттракционов (ТР ЕАЭС 038/2017 вступил в силу с 18 апреля 2018, переходный период до 18 октября 2019 года), произошли ряд смертельных происшествий.
Поэтому требуется привести в соответствие компетенцию Правительства Республики Казахстан по определению уполномоченных органов по осуществлению государственного контроля за соблюдением требований соответствующих технических регламентов на стадиях жизненного цикла продукции в зависимости от отраслевой компетенции и выполняемых функций.
Единая информационная система является информационно-коммуникационной платформой, служащей основой для формирования системы наблюдения за рынком, содержащей полный перечень объектов технического регулирования, и путем ее интегрирования с информационными системами других государственных органов, позволяющего осуществлять сбор, анализ и сопоставление информации о ввозимой продукции.
Предоставление данных и обмен информацией о продукции будет осуществляться через Интернет с ограниченным доступом для населения и возможностью более широкого доступа для уполномоченных государственных и контролирующих органов (органы государственных доходов, санитарно-эпидемиологического контроля, технического регулирования, сельского хозяйства и т.д.).
Единая цифровая платформа технического регулирования интегрирует между собой следующие реестры в сфере технического регулирования:
Аналогичная система сбора информации о случаях причинения вреда и для быстрого оповещения потребителей об опасной продукции существует в странах Европы (информационная система RAPid Exchange – RAPEX). Вся непищевая продукция, так или иначе предназначенная для потребителя, за исключением фармацевтической и медицинской, входит в область деятельности системы.
Обеспечение полной цифровизации осуществления мониторинга «сомнительных», «опасных» образцов продукции исключит коррупционные риски и автоматизирует все процессы в области технического регулирования, снизит вероятность неисполнения и (или) неполного исполнения требований законодательства и обеспечит формирование системы управления рисками.
Для этого законопроект предусматривает:
- введение понятийного аппарата;
- определение функций уполномоченного органа в сфере технического регулирования на ведение, утверждение по согласованию уполномоченными порядка функционирования информационной системы;
- определение оператора Единой информационной системы, его права и обязанности;
- механизм взаимодействия и интеграции с информационными системами других государственных органов.
В действующем законодательстве данная норма отсутствует, согласно действующему порядку отмена производится по решению органов по подтверждению соответствия, что не обеспечивает своевременный отзыв продукции из рынка и принятие решение по его отмене действия документа об оценке соответствия.
В связи с чем, законопроект предусматривают функцию уполномоченного в области технического регулирования по отмене документа об оценке соответствия и компетенцию по утверждению порядка отмены документа об оценке соответствия.
Множественность нарушений в данном сегменте обусловлена несоблюдением субъектами предпринимательства критериев достаточной переработки товаров, злоупотреблениями экспертами-аудиторами при составлении актов экспертиз и формального отношения региональных представительств к процессу выдачи сертификатов о происхождении товаров.
Для этого, законопроект предусматривает включение вида контроля уполномоченного органа в сфере технического регулирования в отношении уполномоченной организации на выдачу сертификата о происхождении товара и экспертных организаций, проводящих экспертизу товаров.
Принятие вышеперечисленного комплекса мер по совершенствованию государственного контроля в сфере технического регулирования позволит перейти к новой системе обеспечения защиты рынка через цифровизацию процессов контроля в сфере обращения продукции, сертификации, что обеспечит прозрачность действий и оперативное информационное взаимодействие между контролирующими органами, полное отслеживание оборота товаров от производства до конечного потребителя, совершенствование механизма отзыва и изъятия продукции не соответствующей требованиям технических регламентов минимизирует ее дальнейшее попадание на рынок.
Учитывая нынешний кризис доверия к органам по оценке соответствия (испытательным лабораториям и органам по сертификации продукции и систем менеджмента качества) и, как следствие, к результатам их деятельности (протоколы испытаний и сертификаты), на сегодня актуально введение института нотификации органов по сертификации (для определенных сегментов рынка). Более того, в стране есть крупные органы по сертификации, которые могли бы претендовать на роль нотифицированного органа. В тоже время процедура нотификации органов по оценке соответствии это не самоцель и не является обязательным для них. По мере своей готовности орган по сертификации может изъявить желание претендовать на роль нотифицированного органа в тех сегментах рынка, где наблюдается «засилье» серой сертификации.
Для этого предлагается в законопроекте установить:
- понятийные аппараты «нотификации», «нотифицированный орган»;
- компетенцию Правительства по утверждению правил нотификации;
- определить нотифицирующим органом уполномоченный орган в области технического регулирования;
- права и обязанности нотифицированного органа.
Нотификация отвечает современной международной практике и дает право ограниченному числу органов по подтверждению соответствия сертифицировать стратегически значимую продукцию.
Справочно:Еврокомиссия ведет реестр нотифицирующих и нотифицированных органов, который находится в открытом доступе, и обеспечивает координацию и сотрудничество нотифицированных органов.
Основными отличиями нотифицированного органа и органа по сертификации являются:
1) нотифицированный орган назначается, орган по сертификации аккредитуется;
2) нотифицированный орган проводит испытания на соответствие обязательным директивам (здесь техническим регламентам), орган по сертификации – на соответствие техническим регламентам и добровольным стандартам;
3) нотифицированные органы используют единый знак маркировки CE, органы по сертификации – множество национальных знаков соответствия.
Как правило, на практике функции нотифицированного органа выполняют аккредитованные органы по оценке соответствия. Их аккредитация является обязательным условием для нотификации.
Процедура нотификации органов по оценке соответствия в ЕС установлена в «Синем руководстве по внедрению правил Европейского союза в отношении продукции». Нотификация включает в себя официальное информирование Европейской комиссии и других государств-членов ЕС о том, что тот или иной орган, который удовлетворяет всем установленным в «Синем руководстве» жестким требованиям, уполномочен осуществлять подтверждение соответствия согласно Директивам ЕС.
Каждое государство – член ЕС определяет нотифицирующий орган, ответственный за оценку, нотификацию и мониторинг органов оценки соответствия.
Нотифицирующим органом является государственный орган, которому поручено назначение и нотификация органов оценки соответствия. Как правило, это орган, отвечающий за реализацию и контроль гармонизирующего акта ЕС, по которому нотифицирован орган по оценке соответствии.
Нотифицирующий орган берет на себя полную ответственность за компетенцию органов, которых он нотифицирует. Государства-члены ЕС берут на себя полную ответственность за компетентность своих нотифицированных органов перед другими государствами-членами ЕС.
Европейская комиссия выделяет нотифицированному органу идентификационный номер, который является единственным номером независимо от того, на какое количество Директив ЕС он нотифицирован.
Нотификация нотифицированного органа направляется нотифицирующим органом в Еврокомиссию и другие государства-члены ЕС через NANDO - электронный инструмент нотификации, разработанный и контролируемый Еврокомиссией, в котором можно найти список всех уполномоченных органов.
В настоящее время назрела необходимость внедрения института референтных лабораторий, деятельность которых является гарантом наилучшего качества при осуществлении испытаний.
Референтные лаборатории по опыту Европейского Союза предполагают введение института нотификации органов по сертификации (для определенных проблемных сегментов рынка, где наблюдается «засилье» серой сертификации импорта), как дополнительный элемент квалификационного отбора.
На сегодня в рамках заседаний рабочей группы по подготовке предложений по совершенствованию права Союза в области обеспечения единства измерений активно обсуждаются вопросы внесения изменений в Договор ЕАЭС в части его дополнения определениями понятий «референтная лаборатория», «референтная функция», «область референтной деятельности» и «арбитражная лаборатория», а также проект Концепции формирования и функционирования системы референтных лабораторий в рамках ЕАЭС.
Данный проект концепции предусматривает наделение Евразийской экономической комиссии полномочиями по назначению референтных лабораторий Союза, назначению арбитражных лабораторий Союза, созданию Экспертного комитета, ведению реестра референтных лабораторий Союза с использованием возможностей интегрированной информационной системы Союза.
При этом, государствами-членами, в свою очередь, в соответствии с законодательством своего государства будут определяться компетентные органы для каждой из областей референтной деятельности для оценки правильности измеренных (испытываемых) значений величины при спорной ситуации, уполномоченные назначать в указанной области референтные лаборатории своего государства, взаимодействующие с компетентными органами других государств-членов и Комиссией.
Для этого в законопроекте необходимо определить:
- понятийные аппараты «референтная лаборатория», «референтная функция», «область референтной деятельности» и «арбитражная лаборатория»;
- компетенцию Правительства по утверждению правил присвоения испытательной лаборатории статуса референтной лабораторий;
- права и обязанности референтной лабораторий, и основания осуществления их деятельности.
Надлежащая лабораторная практика (англ. Good laboratory practice – GLP) – является во многих странах обязательным стандартом качества и безопасности. Это комплекс обязательных стандартов проведения исследований новых фармацевтических и косметических продуктов, пищевых и кормовых добавок, пестицидов, химических веществ и ветеринарных препаратов. GLP позволит обеспечить возможность полного прослеживания всего хода лабораторного исследования и создаст правовые основы для выхода на внешние рынки.
Членство Республики Казахстан в организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) невозможно без законодательного внедрения норм системы надлежащей лабораторной практики.
Для этого требуется установить компетенцию Правительства Республики Казахстан:
1) на определение органа мониторинга надлежащей лабораторной практики, который должен стать неотъемлемой частью структуры государственной системы технического регулирования;
2) по утверждению национальной программы реализации принципов надлежащей лабораторной практики по аналогии с Российской Федерацией. И соответственно определить в законопроекте круг обязанностей, необходимых для дальнейшей реализации вышеуказанных компетенций.
Данная норма позволит устранить необходимость для компаний-экспортеров отечественной продукции проводить дорогостоящие исследования в зарубежных лабораториях, и благоприятно скажется на экспортном потенциале Республики Казахстан.
Действующая норма Закона Республики Казахстан «О техническом регулировании» предусматривает функционирование Экспертных советов в области технического регулирования при государственных органах исключительно для разработки проектов технических регламентов, подготовки предложений по вопросам, входящим в компетенцию государственных органов, в сфере, связанной с разработкой и применением технических регламентов.
В современных условиях, для создания условий по привлечению современных технологий в отрасли требуется переформатировать деятельность экспертных советов и направить ее на совершенствование законодательной базы курируемых сфер, нормативно-технической базы (вопросы разработки методик исследований, испытаний, измерений, создания лабораторной базы), развитие перспективных направлений, решение вопросов, связанных с применением технических регламентов, внедрения наилучшей международной практики.
Для этого законопроектом предусматриваются соответствующие изменения и дополнения по направлениям деятельности Экспертных советов.
Справочно: В настоящее время разработка проектов технических регламентов регламентирована отдельными нормативными правовыми актами РК и ЕАЭС:
1) для ТР ЕАЭС - в соответствии с порядком, утвержденным Решением Совета ЕЭК от 18 октября 2016 года № 147, пунктом 10 которого установлено, что разработчик формирует рабочую группу по разработке проекта технического регламента из представителей ЕЭК, соразработчиков, заинтересованных органов государственной власти государств-членов, в том числе органов, уполномоченных в сфере технического регулирования, стандартизации, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, профильных технических комитетов по стандартизации государств-членов, отраслей промышленности и бизнес-сообщества;
2) для ТР РК - в соответствии с Правилами разработки, экспертизы, принятия, изменения и отмены технических регламентов, утвержденными приказом МИР от 30 апреля 2015г. № 553, пунктом 3 которых установлено,
что технический регламент разрабатывается государственными органами,
в компетенцию которых входит установление обязательных правил и норм. Основной целью создания экспертных советов в области технического регулирования при государственных органах при принятии Закона РК «О техническом регулировании» в 2004 году являлась исключительно координация вопросов разработки проектов технических регламентов.
В соответствии с Законом Республики Казахстан от 29 сентября 2014 года «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам разграничения полномочий между уровнями государственного управления» компетенция по утверждению плана по разработке технических регламентов закреплена за уполномоченным органом в области технического регулирования.
Также в соответствии с международной практикой необходимо регламентировать норму об опубликовании уведомлений о разработке проекта, изменений и (или) дополнений или отмене технического регламента, завершении публичного обсуждения, принятии технического регламента только в информационной базе общего пользования.
Для реализации данных положений предусмотрены соответствующие изменения в законопроект.
Кроме того, законопроект направлен на устранение правовых пробелов, коллизий и противоречий, необходимых для полноценного перехода сферы технического регулированию к более эффективному регулированию.
Вместе с тем, необходимо включение следующих основополагающих терминов, необходимых для реализации законопроектом таких как, выпуск продукции в обращение, декларация производителя, отзыв продукции, изъятие продукции, референтная лаборатория, идентификация продукции, акт идентификации, протокол испытаний, фото-видео фиксация, импортер, продавец, поставщик, изготовитель, реестр импортеров, мониторинг безопасности продукции, объект проверки, нотификация, нотифицирующий орган, референтная лаборатория, камеральная проверка, система менеджмента качества и др.
Проект Закона разработан с целью обеспечения безопасности населения, посредством контроля за выполнением обязательных требований к продукции (объектам технического регулирования), установленных в технических регламентах, и создания условий добросовестной конкуренции, а также устранение правовых пробелов и коллизий, которые возникнут при его принятии.
Проект Закона регулирует общественные отношения по определению, установлению, применению и исполнению обязательных требований к продукции, услуге, процессам жизненного цикла, подтверждению соответствия, аккредитации и государственному контролю в области технического регулирования, а также устанавливает правовые основы государственной системы технического регулирования, направленные на обеспечение безопасности продукции, услуг и процессов в Республике Казахстан, приводит к балансу интересов государства, добросовестных производителей, импортеров, уполномоченных ими лиц, выпускающих в обращение объекты технического регулирования.
Предлагается следующая примерная структура законопроекта:
Глава 1. Общие положения
Глава 2. Технические регламенты
Глава 3. Оценка соответствия
Глава 4. Государственный контроль и надзор за соблюдением требований, установленных техническими регламентами
Глава 5. Заключительные положения
Не выявлены противоречащие законодательству Республики Казахстан, не эффективно реализуемые, устаревшие и коррупциогенные нормы права.
Принятие законопроекта приведет к следующим правовым и социально-экономическим последствиям:
1) повышению безопасности потребителя от продукции (объекта технического регулирования), несоответствующей обязательным требованиям;
2) созданию условий для добросовестной конкуренции;
3) повышению эффективности и оперативности осуществления государственного контроля;
4) обеспечение достоверности процедур оценки соответствия;
5) приведению в соответствие национального законодательства Республики Казахстан в области технического регулирования с наднациональным законодательством в рамках ЕАЭС.
Отрицательных правовых и социально-экономических последствий принятие данного проекта Закона не повлечёт.
В части правовых последствий с принятием проекта Закона потребуется внесение изменений и дополнений в действующие, а также принятие дополнительных подзаконных нормативных правовых актов.
Принятие законопроекта потребует одновременное внесение изменений и дополнений в действующие законодательные акты Республики Казахстан, в том числе в:
Кодекс Республики Казахстан «О здоровье народа и системе здравоохранения» от 18 сентября 2009 года;
Кодекс Республики Казахстан «Об административных правонарушениях» от 5 июля 2014 года;
Предпринимательский Кодекс Республики Казахстан от 29 октября 2015 года;
Закон Республики Казахстан от 4 июля 2013 года «О Национальной палате предпринимателей Республики Казахстан»
Закон Республики Казахстан от 16 мая 2014 года «О разрешениях и уведомлениях».
Предмет проекта Закона регламентируется Кодексом Республики Казахстан «Об административных правонарушениях», Предпринимательским кодексом Республики Казахстан, Кодексом Республики Казахстан «О здоровье народа и системе здравоохранения», Законом Республики Казахстан «Об аккредитации в области оценки соответствия», Законом Республики Казахстан «Об обеспечении единства измерений», Законом Республики Казахстан «О регулировании торговой деятельности», а также другими нормативными правовыми актами, регулирующими вопросы технического регулирования и осуществления государственного контроля в этой сфере.
Оборот несоответствующей установленным требованиям в технических регламентах продукции (объекта технического регулирования) формирует рынок теневой экономики, ежегодно выпускающей колоссальный объем фальшивой, контрафактной и опасной для жизни, здоровья людей, имущества граждан и юридических лиц продукции. Помимо риска нанесения ущерба здоровью и безопасности населения приводит к финансовым потерям бизнеса и государственного сектора. Сокращаются бюджетные поступления, возникают условия для коррупции.
Настоящий анализ международной практики защиты внутреннего рынка от несоответствующей установленными техническими регламентами требованиям продукции (объекта технического регулирования) будет основан на исследовании опыта ряда стран в этой области.
Борьба с несоответствующей продукцией (объекта технического регулирования) в этих странах имеет историю становления и развития, в ходе которой использовались различные методы и принципы государственной политики.
Международный опыт в части создания эффективного механизма обеспечения безопасности внутреннего рынка путем внедрения мониторинга безопасности продукции
Опыт передовых европейских стран
Опыт Республики Финляндия
Tukes является законодательным уполномоченным органом по технической безопасности, его миссия:
Надзор за рынком:
- информирование и взаимодействие с бизнес сектором;
- исследования и развитие (проекты финансируются отдельно, исследования ведутся исследовательскими институтами, университетами);
Надзор за рынком осуществляется в следующем порядке:
- осуществляется проверка маркировки визуально, при этом для посещения магазина оформляется документ по форме, разработанной в Tukes.
Регистрация документа в других государственных органах не требуется.
- в случае обнаружения дефектов, несоответствий или ранее были изъятия продукции оформляется решение, подписываемое инспектором;
- в случае обнаружения грубых нарушений, оформляется запрет на реализацию;
- во время визита проверяется наличие деклараций о соответствии, сертификатов, наличия инструкций;
- отбор образцов продукции методом закупа. Критериями для отбора являются:
а) новая продукция, продукция сомнительного характера, неправильная маркировка, отсутствие маркировки;
б) жалобы, звонки от потребителей, информация из открытых источников;
в) продукция размещена на рынке по определенным проектам;
г) информация от других стран;
д) испытания образцов продукции (осуществляют 3 назначенные лаборатории). Возможно проведение испытаний не всей продукции, а определенных составных частей. Испытательная лаборатория при испытаниях проводят идентификацию посредством фото и видео сьемок процесса проведения испытаний на каждом этапе (создается доказательная база при возникновении спорных вопросов), затем оформляется протокол испытаний и лаборатория делает заключение по данной продукции. В случае, если продукция признается очень опасной, за испытания платит импортер или изготовитель, но не реализатор.
По результатам надзора информация об опасной продукции помещается в средствах массовой информации, вплоть до фото фиксации, наименования изготовителя, страны импортера, краткой характеристики и место реализации. Первоначальной целью надзора является защита прав потребителей. Помещение в средствах массовой информации информации по опасной продукции предусмотрено Директивами Евросоюза, то есть законодательно. Информация доступна для каждого потребителя. По получению информации об опасной продукции, потребитель имеет право возврата товара и получения назад денежных средств.
Опыт Нидерландов
Надзор за рынком осуществляется в плановом порядке. Субъекты проверок определяются по рискам: опасная продукция, менее опасная продукция. План составляется с учетом квалификации и подготовленности кадров. В план разрешается вносить изменения, так как содержание рынка постоянно меняется.
По результатам надзора информация об опасной продукции помещается в средствах массовой информации, вплоть до фотографии, наименования изготовителя, страны импортера, краткой характеристики и место реализации. Первоначальной целью надзора является защита прав потребителей. Информация доступна для каждого потребителя.
Испытания продукции можно проводить, как в собственной лаборатории, так и в договорном порядке.
Меры по результатам надзора:
- очень опасная продукция: отзыв из рынка всей продукции, помещение информации на сайте, сообщение в RAPEX, уничтожение продукции;
- продукция средней опасности: отзыв с рынка;
- менее опасная продукция: реализация такой продукции разрешается до окончания, но прекращается производство продукции.
О результатах надзора оповещаются все заинтересованные стороны, импортера, производителя, потребителей.
Орган по безопасности рассматривает административные дела и накладывает взыскания в виде штрафов. Приблизительный минимальный штраф за незначительное правонарушение составляет 450 евро.
Опыт Республики Словения
Государственные инспектора осуществляют проверки по направлениям (штат составляет 120 госинспекторов, из них 22 по электротехнической продукции, в том числе в Любляне 12 госинспекторов).
Распределение осуществляется по директивам машиностроительная, электромагнитная совместимость, электротехническое оборудование, строительная, средства индивидуальной защиты, газовое оборудование, судостроение, средства связи. За каждым направлением закреплен координатор, который находится в центральном инспекторате в Любляне.
Отчеты после каждой проверки направляются по истечении 14 дней. В случае возникновения в регионе фактов выявления небезопасной продукции координатор оповещает все регионы.
Сводные информация, отчеты по каждому направлению, годовые отчеты регионов предоставляются координатором в Министерство,
В нормах действующего законодательства в области оценки соответствия перечень продукции подлежащей обязательной сертификации отсутствует, т.к. производитель сам заинтересован в подтверждении соответствия своей продукции.
Опыт стран-партнеров по ЕАЭС
Опыт в Республике Беларусь
К основополагающим нормативным актам, регулирующим отношения, возникающие в процессе государственного надзора и контроля, относятся:
- Закон Республики Беларусь от 5 января 2004г. № 262-З «О техническом нормировании и стандартизации»;
- Закон Республики Беларусь от 5 января 2004 г. № 269-З «Об оценке соответствия требованиям технических нормативных правовых актов в области технического нормирования и стандартизации»;
- Закон Республики Беларусь от 5 сентября 1995 г. № 3848-XII «Об обеспечении единства измерений»;
- Закон Республики Беларусь от 9 января 2002 г. № 90-З «О защите прав потребителей»;
- Закон Республики Беларусь от 28июля 2003г. №231-З «О торговле»;
- Закон Республики Беларусь 29 июня 2003 г. № 217-З «О качестве и безопасности продовольственного сырья и пищевых продуктов для жизни и здоровья человека»;
- Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях от 21 апреля 2003 г. № 194-З;
- Указ Президента Республики Беларусь от 20 мая 1998 года № 268 «О повышении конкурентоспособности продукции отечественного производства (работ, услуг) и об усилении ответственности изготовителей, поставщиков и продавцов за качество продукции (работ, услуг)».
В соответствии с Законом Республики Беларусь от 5 января 2004 г.№262-З «О техническом нормированиии стандартизации» государственный надзор за соблюдением технических регламентов осуществляется Государственным комитетом по стандартизации Республики Беларусь и иными республиканскими органами государственного управления, уполномоченными на проведение государственного надзора в Республике Беларусь.
Документом установлен единый порядок осуществления контрольной и надзорной деятельности в Беларуси на основе принципиально новых подходов.
Указом введена новая форма контроля (надзора) - мониторинг, который заключается в наблюдении, оценке условий деятельности субъектов в целях выявления и предотвращения причин и условий, способствующих совершению нарушений. Данный контроль проводится без использования должностными лицами полномочий, предоставленных им для проведения проверок, и истребования документов у субъектов. Решение о проведении мониторинга вправе принять только руководитель контролирующего (надзорного) органа или его уполномоченный заместитель. В случае выявления в ходе мониторинга нарушений субъекту выдаются рекомендации по их устранению. При добровольном устранении нарушений не будут назначаться внеплановая проверка и применяться меры ответственности к субъекту и его должностным лицам. Однако при установлении нарушений, создающих угрозу национальной безопасности, причинения вреда жизни и здоровью населения, окружающей среде, контролирующий (надзорный) орган сможет в регламентированном порядке вынести требование (предписание) о приостановлении (запрете) деятельности субъекта.
Контрольная (надзорная) деятельность в Республике Беларусь осуществляется в соответствии с принципами:
- презумпции добросовестности и невиновности проверяемого субъекта;
- законности при назначении, проведении, оформлении результатов проверки, вынесении решений и рассмотрении жалоб на решения контролирующих (надзорных) органов, требования (предписания) об устранении нарушений, действия (бездействие) проверяющих;
- открытости и доступности нормативных правовых актов, в том числе технических нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные требования, выполнение которых проверяется при проведении государственного контроля (надзора), постоянной возможности ознакомления с этими актами, в том числе путем их размещения на сайтах государственных органов и иных организаций;
- равенства прав и законных интересов всех проверяемых субъектов;
- открытости информации о включении проверяемых субъектов в координационный план контрольной (надзорной) деятельности на предстоящий период;
- ответственности контролирующих (надзорных) органов, их должностных лиц за нарушение законодательства при осуществлении контроля (надзора).
Опыт Китайской народной Республике
Систему государственных органов, уполномоченных за обеспечение безопасности товаров, ввозиимых на рынок составляют:
Органы, осуществляющие контроль на границе при ввозе продукции:
GACC – Генеральная Таможенная Администрация Китая
Органы, осуществляющие контроль внутреннего рынка:
AQSIQ – Государственное Управление по надзору, иснпекции и карантину качества
SAMR – Государственная Администрация Китая по регулированию рынка
СFDA – Администрация по пищевым продуктам и лекарствам Китая
SAIC – Государственная Администрация по индустрии и коммерции
GACC осуществляет контроль над импортируемой продукцией на границе и отвечает за следующие вопросы:
- осуществляет документальный контроль и физическую инспекцию импортируемых товаров на границе на соответствие обязательным требованиям КНР;
- проводит проверку и надзор за подлинностью импортных товаров, подпадающих под обязательные требования;
- разработку правил и процедур государственного контроля/ надзора за импортом/ экспортом товаров;
- осуществляет предварительное предупреждение и быстрое реагирование на импорт товаров;
- надзор за установлением подлинности количества и веса товаров, выполнение обязательств по экспорту товаров в соответствии с двухсторонними и многосторонними соглашениями;
- осуществляет выездную инспекцию предприятий экспортеров для включения в перечень предприятий, разрешенных для экспорта сельскохозяйственной и пищевой продукции в КНР.
SAMR – является основным регулирующим органом на внутреннем рынке Китая, включая стандартизацию, оценку соответствия, контроль на внутреннем рынке. Целью SAMR является создание исчерпывающей системы регулирования рынка, имплементации стратегии Национальной инфраструктуры качества, единого контроля и надзора за ключевыми видами продукции (фармацевтические средства, пищевая продукция, специальное оборудование и важнейшие промышленные товары).
Международный опыт в части обеспечение достоверности процедур оценки соответствия и ее совершенствование, разграничение обязательств участников рынка
Опыт Российской Федерации
В настоящее время Федеральной службой по аккредитации (Росаккредитация) в целях проведения государственного контроля без взаимодействия с аккредитованными лицами, систематического наблюдения за исполнением обязательных требований в рамках действующих технических регламентов Таможенного союза (ЕАЭС) применяются индикаторы риска нарушения обязательных требований аккредитованными органами по подтверждению соответствия.
При оценке вероятности несоблюдения аккредитованными лицами обязательных требований области аккредитации в информационной системе реестров выданных документов оценки соответствия Росаккредитацией используются такие индикаторы риска, как:
- не поступление в Росаккредитацию в течение трех месяцев органа по сертификации и испытательной лаборатории, аккредитованных в национальной системе аккредитации, сведений о выданных ими документах оценки соответствия и протоколах испытаний;
- значительный рост количества выданных сертификатов или протоколов испытаний за единицу времени (месяц, квартал, год) в сравнении с предыдущим периодом;
- значительный рост количества работников, участвующих в выполнении работ по подтверждению соответствия и исследованиям (испытаниям) и др.
Таким образом, в рамках внедрения единой цифровой платформы технического регулирования, а также в рамках действующей на сегодня Информационной системы выданных документов об оценке соответствия необходимо в проекте Закона закрепить за уполномоченным органом установление аналогичного порядка по индикаторам риска нарушения обязательных требований аккредитованными лицами.
Далее, на сегодня при осуществлении процедуры оценки соответствия существует возможность фальсификации образцов (проб) и их параметров, что позволяет субъектам аккредитации нарушать установленные процедуры, а минимальный срок давности привлечения к административной ответственности позволяет ее избежать. Для исключения таких фактов проектом Закона предусматривается обязательное требование фото и видеофиксации, подтверждающее достижение требуемых показателей и параметров при испытаниях (исследованиях) и измерениях продукции (объектов технического регулирования) и сохранение в субъектах аккредитации контрольных образцов продукции.
Международный опыт в части внедрения системы надлежащей лабораторной практики
Система GLP существует более 20 лет, разработана и используется американским Управлением пищевой и медицинской промышленности (FDA). Нормы GLP являются обязательными для всех компаний расположенных в США, и экспортирующих свою продукцию в США.
В Федеративной Республике Германия требования GLP являются обязательными при разработке любых новых видов химической продукции.
Начиная с 06.05.17г. в ЕАЭС вступили в силу единые правила надлежащей лабораторной практики в отношении производства лекарственных средств.
В Российской Федерации на уровне Правительства принята национальная программа по развитию GLP, Республика Беларусь готовит соответствующие правовые акты.
Реализация проекта Закона потребует дополнительных финансовых затрат из государственного бюджета требуется:
Концепция
проекта Закона Республики Казахстан
«О техническом регулировании»
Проект Закона Республики Казахстан «О техническом регулировании» (далее - законопроект).
В Послании Президента Республики Казахстан – Елбасы народу Казахстана от 5 октября 2018 года «Рост благосостояния казахстанцев: повышение доходов и качества жизни» отмечено, что сегодня отсутствует целостная политика по защите населения от некачественных и опасных для здоровья и жизни товаров и услуг.
Также планом действий по реализации Предвыборной программы Президента Республики Казахстан «Благополучие для всех! Преемственность. Справедливость. Прогресс», Правительству было поручено принять комплекс мер по защите внутреннего рынка от некачественной, фальсифицированной, контрабандной и контрафактной продукции, в том числе через улучшение таможенного администрирования и других видов контроля на границе (ветеринарный, фитосанитарный и т.п.) (пункт № 79 Протокола совещания Президента Республики Казахстан от 17.09.19г.).
Кроме того, протоколом заседания Премьер-Министра Республики Казахстан от 6 февраля 2018 года № 5 государственным органам поручено продолжить работы по совершенствованию правовых механизмов развития технического регулирования на законодательном уровне.
По итогам совещания у Первого Заместителя Премьер-Министра Республики Казахстан от 22 декабря 2017 года за № 17-/4 принято протокольное поручение о подготовке проекта закона, предусматривающего совершенствование законодательства в сфере технического регулирования в части:
- внедрения нового подхода в проведении государственного контроля и надзора в сфере технического регулирования – контроль и надзор за объектом технического регулирования (продукция) вне зависимости от субъекта контроля (ИП, ТОО и т.п.);
- обеспечения достоверности процедур подтверждения соответствия и аккредитации;
- закрепления института нотификации;
- внедрения системы принудительного отзыва и изъятия продукции, которая не соответствует требованиям технических регламентов;
- усиления ответственности за нарушения требований законодательства в сфере технического регулирования;
- обеспечения прослеживаемости продукции, несоответствующей требованиям технических регламентов;
- проработки механизма отслеживания выполнения импортерами обязательств по процедуре «условный выпуск».
Вместе с тем, протоколом заседания под руководством Премьер-Министра Республики Казахстан от 15 января 2019 года государственным органам поручено проработать:
- вопрос внесения изменений в действующее законодательство в части совершенствования государственного контроля, в том числе с регламентацией вопросов изъятия и отзыва продукции, не соответствующей требованиям технических регламентов, введения особого порядка проверок в отношении субъектов аккредитации и пересмотра системы управления рисками;
- вопрос закрепления функции по осуществлению государственного контроля за промышленной продукцией на стадии ее реализации;
- механизмы совершенствования вопросов сертификации товаров и услуг.
Более того, в соответствии с принимаемыми на уровне международных интеграционных площадок решениями, где Республика Казахстан является членом требуется приведение в соответствие положений действующего национального законодательства о техническом регулировании с наднациональной правовой базой Евразийского экономического союза (далее - ЕАЭС), соглашением о порядке обращения в рамках ЕАЭС продукции, требования к которой не установлены техническими регламентами ЕАЭС, и правилами обеспечения безопасности такой продукции, а также общими информационными процессами.
Выполнение вышеуказанных задач в полной мере возможно путем введения следующих системных и интеграционных подходов:
На сегодня законодательство о техническом регулировании, принятое более 10 лет назад не отвечает современным вызовам и реалиям и требует пересмотра.
В рамках ЕАЭС принимаются кардинальные изменения основной нормативно-правовой базы, так например, Договор о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года, Решение Совета Евразийской экономической комиссии № 44 от 18 апреля 2018 года «О типовых схемах оценки соответствия» и другие.
Это требует приведение в соответствие законодательства Республики Казахстан, которое позволит условия для добросовестной конкуренции, производства и обращения на территории общего рынка ЕАЭС безопасной продукции.
Для этого, законопроектом предусматривается:
1) ответственность импортера, изготовителя, уполномоченного изготовителем лица, продавца, поставщика;
2 целостное применение и исполнение технических регламентов без изъятий;
3) недопущение выпуска продукции в обращение при отсутствии стандарта на продукцию.недопущение установления.
В настоящее время одной из проблем «засилья» серой сертификации является фальсификация субъектами аккредитации при проведении работ по подтверждению соответствия сведений, выраженное ввиде неполного цикла проведения необходимых испытаний, несоблюдения установленных сроков испытаний и т.д.
Для решения данной проблемы на уровне ЕАЭС, где она набрала большие обороты принято Решение Совета ЕАЭС № 44 от 18 апреля 2018 года в части проведения фото и видеофиксации процесса проведения испытаний.
С учетом принятого вышеуказанного Решения в законопроекте необходимо определить обязанность субъектов аккредитации при проведении исследований (испытаний) и измерений продукции проводить фото- и (или) видеофиксацию процесса результатов исследований (испытаний) и измерений продукции (если это предусмотрено техническим регламентом).
Обязательное требование фото и видеофиксации, документально подтверждает при испытаниях (исследованиях) и измерениях продукции достижение требуемых (установленных) показателей и параметров и сохранение в субъектах аккредитации контрольных образцов продукции, формирование доказательной базы.
Согласно Протоколу о техническом регулировании в рамках ЕАЭС (Приложения № 9 к Договору о ЕАЭС от 29 мая 2014 года) под идентификацией продукции понимается процедура отнесения продукции к области применения технического регламента ЕАЭС и установления соответствия продукции технической документации на данную продукцию.
Здесь следует учесть, что идентификация в соответствии с Договором и техническими регламентами в рамках Союза не отнесена к полномочиям уполномоченного государственного органа в сфере технического регулирования и осуществляется аккредитованными органами по оценке соответствия или изготовителем, импортером либо по их поручению уполномоченным ими лицом, в качестве которого может выступать орган по сертификации продукции или аккредитованная испытательная лаборатория (центр), или собственная испытательная лаборатория изготовителя (если иное не установлено техническим регламентом).
Для этого, законопроект предусматривает:
- введение понятия идентификация;
- наделение органов по подтверждению соответствия функцией по проведению идентификации продукции в порядке, определенном уполномоченным органом в области технического регулирования.
Введение данного механизма позволит для участников внешнеэкономической деятельности определить конкретный порядок получения такого разъяснения.
Основной целью процедуры по оценке соответствия является подтверждение того, что продукция соответствует всем требованиям, установленным в технических регламентах, для последующего ее выпуска в обращение на рынок.
Органы по оценке соответствия несут прямую ответственность перед государством за выдачу документов и их достоверность, позволяющих продукции легально выходить в обращение. Однако, на сегодняшний день на рынке услуг в сфере оценки (подтверждения) соответствия продукции существует проблема в виде деятельности недобросовестных органов по подтверждению соответствия, которые осуществляют неправомерную выдачу/регистрацию сертификатов/деклараций о соответствии без проведения лабораторных испытаний. К примеру, в сети интернет размещаются объявления о выдаче сертификатов/деклараций о соответствии по низким ценам и в однодневный срок, в реальности не позволяющий в указанный срок провести лабораторные испытания продукции.
В рамках Закона Республики Казахстан «Об аккредитации в области оценки соответствия» орган по аккредитации осуществляет инспектирование таких органов на соответствие критериям аккредитации, а действующая система государственного контроля не позволяет в полной мере осуществлять контроль за достоверностью проведения оценки соответствия. Существует возможность фальсификации образцов (проб) и их параметров. В этой связи, требуется усовершенствовать подходы по обеспечению достоверности процедур оценки соответствия.
Для этого законопроектом предусматривается:
На сегодняшний день текущая ситуация по аттестации экспертов-аудиторов сводится исключительно к рассмотрению пакета документов, представленного претендентом в эксперты-аудиторы. При этом проверить достоверность представленных документов, профессиональный уровень претендентов в эксперты-аудиторы не позволяют нормы Закона Республики Казахстан «О разрешениях и уведомлениях». Тем самым существующий механизм аттестации является неэффективным, что создает риск выдачи аттестата экспертам-аудиторам, не обладающих необходимыми знаниями в заявляемой сфере аттестации и в дальнейшем влияет на практику выдачи «серых» сертификатов.
В этой связи предлагается аттестацию экспертов-аудиторов по подтверждению соответствия, определению страны происхождения товара, статуса товара Евразийского экономического союза или иностранного товара исключить из перечня разрешений и уведомлений, предусмотренным Законом Республики Казахстан «О разрешениях и уведомлениях» заменив ее сертификацию и передать их выдачу в конкурентную среду.
Для этого законопроект предусматривает:
1) внесение соответствующих изменений в понятийный аппарат Закона Республики Казахстан «О техническом регулировании»;
2) определение компетенции уполномоченного органа в области технического регулирования на утверждение порядка сертификации экспертов-аудиторов;
3) установление требований к экспертам-аудиторам.
В действующем законодательстве объекты оценки соответствия приведены лишь в сфере подтверждения соответствия продукции, процессов, услуг, которая не охватывает все сферы оценки соответствия, например системы менеджмента качества, компетентность персонала в выполнении работ и других новых объектов.
По Договору о Евразийском экономическом союзе оценка соответствия это более широкое понятие и означает прямое или косвенное определение соблюдения требований, предъявляемых к объекту технического регулирования, проводимое в форме подтверждения соответствия, исследований (испытаний), регистрации (государственной регистрации), экспертизы и (или) в иной форме. Поэтому требуется более полное раскрытие сферы оценки соответствия. В действующем законодательстве раскрыто только одно из направлений оценки соответствия, подтверждение соответствия, в тоже время важное направление оценки соответствия, испытания, предшествующие подтверждению соответствия, требует четкой регламентации. В этом отношении аналогичные законы Российской Федерации и Республики Беларусь гармонизированы с Договором Евразийского Экономического Союза.
В этой связи, необходимо привести понятия объектов оценки соответствия, связанные с трактовкой вышеупомянутых объектов оценки соответствия для однозначного толкования и применения.
Необходимость введения данной нормы обусловлена тем, что технические регламенты устанавливают вопросы безопасности продукции, и определяют схемы подтверждения соответствия, по которым проводится процедура подтверждения соответствия той или иной продукции с учетом ее специфических особенностей.
В связи с чем, учитывая, что схема подтверждения соответствия предусматривает исключительно описание процесса подтверждения соответствия (к примеру, определение способа подтверждения соответствия, проверка производства, сроков действия документа об оценке соответствия и др.) целесообразно схемы подтверждения соответствия регламентировать в стандартах.
Сегодня наблюдается смещение зон ответственности между государством и бизнесом и ожидания построения работающей инфраструктуры качества не в полной мере реализованы.
Согласно международному опыту в развитых странах инфраструктура качества и ее компоненты: стандартизация, метрология, оценка соответствия и аккредитация создают условия для того, чтобы индустрия, промышленность не испытывали избыточных барьеров, а наоборот имели возможность интегрировать в международную среду.
На сегодня государство пытается стимулировать бизнес через различные меры государственной поддержки, создавая условия для производства. Однако наличие на рынке некачественной продукции и оказываемых услуг указывают, что бизнес не перестроился и во многих внутренних процессах полагается на государство.
Большую роль в повышении качества играет проведенная оценка соответствия путем определения соответствия товара нормам и стандартам, которые действуют на территории Казахстана и проведения лабораторных испытаний и соответствующих исследований.
В данной сфере имеются нарушения, связанные с тем, что ввезенный импорт не проходит необходимые процедуры испытаний, то есть уровень качества, и безопасности не проверен в полном объеме, что создает условия для доминирования импорта на отечественном рынке по демпинговым ценам.
В этой связи, в целях нетарифной защиты внутреннего рынка необходимо, по примеру, Турции и Китая ввести введение реестра импортеров и предусмотреть особый порядок сертификации в отношении импортных товаров.
Справочно: (Контроль импорта продуктов регулируется Коммюнике об импорте продуктов, маркированных знаком СЕ, который был обнародован в официальном бюллетене Турции от 14.2.2004 г. № 25373. Согласно этому Коммюнике, игрушки, медицинские устройства и активные имплантируемые медицинские устройства подлежат проверке TSE (Turkish Standards Institution — Турецкий институт по стандартизации), которая была разрешена Министерством здравоохранения для проведения этих проверок на стадии импорта. Продукты, подпадающие под директивы по оборудованию, низкому напряжению и электромагнитной совместимости, также проверяются TSE от имени Министерства промышленности и торговли. Проверки проводятся в отношении основных требований, которые изложены в технических регламентах, касающихся этих продуктов.)
В соответствии с Договором о ЕАЭС по перечню продукции, в отношении которой не вступили в силу единые технические регламенты ЕАЭС допускается установление обязательных требований.
В связи с чем, данная норма позволяет в переходный период установить требования к обращаемой продукции через стандарты, и тем самым, обеспечить защиту отечественных производителей через регламентацию в стандартах конкурентных преимуществ.
В настоящее время действующее законодательство предусматривает признание документов об оценке соответствия только на уровне межправительственных договоров.
В связи с чем, механизм признания документов об оценке соответствия предлагается установить в порядке признания иностранных сертификатов соответствия, протоколов испытаний, знаков соответствия и иных документов в сфере подтверждения соответствия определяемым уполномоченным органом в области технического регулирования в отношении ограниченного списка продукции.
На сегодня действующие нормы Закона Республики Казахстан «О техническом регулировании» содержат только нормы о том, что добровольное подтверждение соответствия продукции, услуги, процессов проводится по инициативе и требованиям заявителя, а также что оно не заменяет обязательного подтверждения соответствия продукции, если это установлено техническим регламентом.
Основной целью развития добровольной сертификации является создание доверия к производителю и продукции его торговой марки. В нынешних условиях данная процедура позволяет получить конкурентные преимущества в рыночном сегменте (особенно при участии в тендерах).
К примеру, крупные торговые сети при покупке той или иной продукции хотят видеть подтверждение качества товара, даже если в отношении нее не предусмотрена оценка безопасности. Тем самым повышается спрос на товары (услуги), сертификация становится еще одним конкурентным преимуществом производителя, расширяется понятие качество продукции, услуг, товар испытывается по новым параметрам, более интересным для потребителя.
В этой связи, законопроект предусматривает расширение возможности для добровольного подтверждения соответствия через установление общей нормы о том, что порядок проведения процедуры подтверждения соответствия и присвоения знаков соответствия устанавливается в основополагающих национальных стандартах.
На сегодня в действующем законодательстве не конкретизированы права и обязанности и соответственно не разграничены меры ответственности заявителя (импортера, изготовителя, уполномоченного изготовителем лица, продавца, поставщика) за выпуск в обращение некачественной и опасной продукции.
Отсутствие конкретизации усложняет процесс привлечения к ответственности виновных лиц и ведет к ненадлежащему исполнению субъектами рынка своих функции.
В связи с чем, законопроект предусматривает уточнение прав и обязанностей указанных лиц при ввозе продукции, что позволит обеспечить соответствие продукции требованиям технических регламентов и повысить соразмерную ответственность всех участников рынка.
В соответствии с международной практикой ответственность за декларации о соответствии несет сам заявитель, при этом органы по подтверждению соответствия не задействованы в данном процессе.
В настоящее время в Республике Казахстан ответственность за декларацию о соответствии возложена на органы по подтверждению соответствия, которые занимаются их механической регистрацией, что противоречит международной практике.
Для обеспечения отслеживания процесса выдачи и оформления документов по подтверждению соответствия необходимо регистрацию деклараций реализовать в информационной системе Органа по аккредитации.
Для этого в законопроекте требуется:
- исключить из компетенции органа по подтверждению функцию по регистрации декларации о соответствии;
- предусмотреть положения по регистрации декларации о соответствии в информационной системе Органа по аккредитации;
- определить ответственность декларантов за декларацию о соответствии.
III. Совершенствование государственного контроля в сфере технического регулирования
В соответствии с мировой практикой, и опираясь на опыт стран-партнеров ЕАЭС в рамках интеграционного объединения система технического регулирования является одним из главных инструментом защиты рынка от небезопасной, некачественной продукции. При этом вся ввозимая продукция должна соответствовать требованиям безопасности и качества страны назначения и иметь документы, подтверждающие безопасность до выхода ее в обращение, то есть быть проверена до момента ввоза на таможенную территорию.
Однако в реальности складывается критическая ситуация, когда внутренний рынок более чем на 70% заполнен небезопасной, некачественной, в том числе несертифицированной продукцией.
Начатая в Казахстане более 10 лет назад попытка внедрения лучших международных практик по созданию рыночной модели допуска качественной и безопасной продукции на рынок не дала положительных результатов в силу разных системных недоработок.
Основной проблемой является несовершенство действующего законодательства в сфере технического регулирования:
- в целях исключения на казахстанском рынке некачественной и несоответствующей предъявляемой требованиям продукции, первостепенной значение имеют оперативность и эффективность выявления нарушений и меры реагирования на выявленные нарушения.
В настоящее время, действующая система государственного контроля Республики Казахстан не позволяет применять превентивные меры для недопущения ввоза несоответствующей продукции, и направлена на устранение последствий выявленных административных правонарушений, связанных с обращением небезопасной и некачественной продукции;
- ситуация усугубляется отсутствием межведомственной интегрированной информационной системы о продукции, обращаемой на рынке Казахстана, реестрах уполномоченных иностранными изготовителями лицами, реестрами системы технического регулирования, позволяющими полноценно отслеживать ввоз и обращение продукции на рынке. На практике взаимодействие органов технического регулирования с органами государственных доходов и санитарно-эпидемиологического контроля осуществляется «в ручном» режиме. К тому времени информация становится неактуальной, продукция уже выпущена в обращение и реализована;
- в результате разрозненность действий контролирующих органов;
- принимаемые хаотичные меры по защите рынка не дают гарантии пресечения небезопасной и контрафактной продукции;
- расширенный перечень товаров, подлежащих условному выпуску в таможенном режиме позволяет завозить товар из третьих стран без испытаний;
- кроме того, остро стоит проблема несовершенства механизма по отзыву и изъятию с рынка небезопасной продукции, которая предусматривает исключительно судебный порядок, что на практике с учетом норм Предпринимательского Кодекса не позволяет прекратить фактически обращение опасной продукции в торговых сетях на стадии реализации.
Ко всему этому, ситуация усугубилась многочисленными реорганизациями контролирующих органов начиная с 2013 года:
- в результате были утрачены функции в отношении обеспечения контроля промышленных товаров;
- не проводился закуп контрольных образцов промышленных товаров.
В конечном итоге, все это способствует беспрепятственному ввозу небезопасной продукции и создает условия для недобросовестной конкуренции импортной продукции с отечественным товаром.
К примеру, по данным Ассоциации производителей цемента в 2018 году в Казахстан завезено около одного миллиона тонн импортного цемента. При этом из 224 сертификатов, выданных на эту продукцию, 212 выданы с нарушением, в том числе 92 сертификата выдано на иранский цемент, из них с нарушениями 80 (87%).
Другим ярким примером является незаконная сертификация импортного тампонажного цемента производителей Германии и Франции – при отсутствии соответствующего лабораторного оборудования выдано 85 сертификатов. Подобные нарушения также зафиксированы в деятельности других сертификационных центров. В таких условиях казахстанские производители качественного цемента вынуждены конкурировать с дешевым и некачественным импортом.
Еще одним негативным примером является сертификация кабельно-проводниковой продукции. По данным Ассоциации «Союз производителей кабельной продукции» на рынке обращается до 80 % потенциально опасной продукции, при этом проверкам на основании обращений были охвачены около 10 %. Практически все чрезвычайные происшествия и пожары на строительных и торговых объектах связаны с некачественной кабельной продукцией, по которой испытания по пожаробезопасности не проводятся в полном объеме, при этом не исключаются вопросы соблюдения правильной эксплуатации.
В рамках досудебного расследования был запрещен ввоз 40 автотранспортных средств, несоответствующих техническому регламенту ЕАЭС о безопасности транспортных средств
Проверка в отношении субъекта аккредитации ТОО «КАПЭ» является ярким примером неэффективности действующей системы назначения внеплановых проверок, в то время как деятельность данного объекта направлена на обеспечение достоверности измерений в области охраны окружающей среды. Так несмотря на неоднократные обращения предприятий на протяжении 2-х лет, зарегистрировать проверку удалось только по требованию Генеральной прокуратуры. И как следствие, злостному нарушителю удалось уйти от административной ответственности (срок давности всего два месяца) за выдачу 1 024 незаконных протоколов испытаний (по содержанию метилкарптана), которые в свою очередь повлекли вероятность превышения уровня загрязнения атмосферы и повышения заболеваемости у населения болезней органов дыхания.
По обращениям государственных органов пресечены факты недостоверной выдачи документов об оценке соответствия, к примеру, выявлен факт серой сертификации рыбных консервов в количестве более 81 тысяч единиц.
Имеют место факты использования средств измерений, не поверенных и невнесенных в Реестр государственной системы обеспечения единства измерений, к примеру, по итогам проверок запрещены к применению несоответствующие законодательству средства измерений (далее - СИ):
- в 2017 году - в количестве 2 576 СИ в АО «Алматинские электрические станции»
- в 2018 году - 484 СИ в филиале АО «КТЖ – Грузовые перевозки» - «Алматинское отделение ГП»;
- в 2019 году – 331 СИ в филиале АО «НК КТЖ – Алматинское отделение магистральной сети», 342 СИ в филиале АО «КТЖ-Грузовые перевозки» - «Алматинское отделение ГП».
Чрезмерное дерегулирование предпринимательской деятельности без должного обеспечения контроля привело к ситуации, когда не только повышение качества, но даже обеспечение минимальной безопасности товаров и услуг отошло на второй план.
К примеру, только за 2019 год в лифтовом хозяйстве случилось 9 аварий с человеческими травмами и жертвами (4 аварий - в пассажирских лифтах (4 погибших); 5 аварий – в грузовых лифтах (2 погибших).
За последние 2 года имели место случаи схода вагонов с рельса (с человеческими жертвами), и пожары в автобусах, унесшие десятки человеческих жизней.
Многие эти трагедии были допущены из-за человеческого фактора, а некоторые – из-за отдельных недобросовестных предпринимателей. На пути к дерегулированию бизнеса, мы должны трезво оценивать возможные последствия и риски. А предприниматели должны понимать зону ответственности.
Для решения вышеуказанных проблем законопроектом предусматривается:
В соответствии с Кодексом Республики Казахстан от 18 сентября 2009 года «О здоровье народа и системе здравоохранения» мониторинг безопасности продукции – это система мероприятий, направленных на выявление, предупреждение и пресечение ввоза, производства, применения и реализации продукции, не соответствующей требованиям нормативных правовых актов в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения, гигиенических нормативов и технических регламентов.
В свою очередь, мониторинг безопасности продукции - является профилактическим контролем и надзором и осуществляется путем проведения камерального контроля и отбора продукции.
Уполномоченным органом за проведение данного мониторинга определен уполномоченный орган в области здравоохранения, который осуществляет камеральный контроль и отбор продукции частично в отношении только 20 технических регламентов ЕАЭС, из которых 11 пищевые и 9 непищевые (игрушки, парфюмерно-косметическая продукция, табачные изделия, изделия легкой промышленности, упаковка, товары, предназначенные для детей, а такие виды продукции, как средства индивидуальной защиты, мебельная и химическая продукция только по санитарным требованиям).
Поэтому существующий механизм мониторинга продукции по аналогии предполагается распространить на неохваченную государственным контролем продукцию промышленного назначения.
В этой связи, в законопроекте о техническом регулировании необходимо определить:
1) порядок проведения мониторинга безопасности продукции;
2) предметом мониторинга безопасности «объект» (продукция), а не «субъект» (предприниматель). Тем самым, предусматривается переход от контроля сопроводительных документов на продукцию, к фактическому и оперативному контролю установленных требований к объекту регулирования;
3) перечень сведений, необходимых для осуществления камерального контроля, а также порядок их представления таможенными органами, уполномоченным органом в области технического регулирования, органами по подтверждению соответствия и испытательными лабораториями (центрами), государственным органом в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
В Кодекс РК «О здоровье народа и системе здравоохранения», Предпринимательский Кодекс РК необходимо внести соответствующие изменения по разграничению сфер осуществляемого государственного контроля.
1) регламентация дефиниций «отзыв продукции» (мера, направленная на обеспечение возврата производителем или уполномоченным производителем лицом объектов технического регулирования, несоответствующих требованиям технических регламентов из обращения») и «изъятие продукции» (мера, направленная на обеспечение уполномоченным государственным органом вывода из обращения объектов технического регулирования, несоответствующих требованиям технических регламентов);
2) закрепление обязанностей участников рынка по обеспечению отзыва небезопасной продукции и установление административной ответственности за их неисполнение;
3) наделение уполномоченного органа в области технического регулирования правом рассмотрения административных дел за неисполнение данной обязанности, а также осуществления принудительного изъятия такой продукции;
4) дополнить компетенцию уполномоченного органа в области технического регулирования по установлению порядка утилизации и уничтожения продукции несоответствующей требованиям технических регламентов.
Со вступлением технических регламентов Евразийского экономического союза, охватывающих все стадии жизненного цикла продукции, то есть процессы проектирования, производства, эксплуатации, хранения, транспортировки, реализации, уничтожения и утилизации продукции не определены контролирующие органы (по состоянию на 01.01.2020 года вступили приняты 48 ТР ЕАЭС, из которых 42 вступили в силу).
Органы санитарно-эпидемиологического контроля осуществляют контроль только в отношении 20 технических регламентов ЕАЭС. До настоящего времени не определен орган контроля за безопасностью аттракционов (ТР ЕАЭС 038/2017 вступил в силу с 18 апреля 2018, переходный период до 18 октября 2019 года), произошли ряд смертельных происшествий.
Поэтому требуется привести в соответствие компетенцию Правительства Республики Казахстан по определению уполномоченных органов по осуществлению государственного контроля за соблюдением требований соответствующих технических регламентов на стадиях жизненного цикла продукции в зависимости от отраслевой компетенции и выполняемых функций.
Единая информационная система является информационно-коммуникационной платформой, служащей основой для формирования системы наблюдения за рынком, содержащей полный перечень объектов технического регулирования, и путем ее интегрирования с информационными системами других государственных органов, позволяющего осуществлять сбор, анализ и сопоставление информации о ввозимой продукции.
Предоставление данных и обмен информацией о продукции будет осуществляться через Интернет с ограниченным доступом для населения и возможностью более широкого доступа для уполномоченных государственных и контролирующих органов (органы государственных доходов, санитарно-эпидемиологического контроля, технического регулирования, сельского хозяйства и т.д.).
Единая цифровая платформа технического регулирования интегрирует между собой следующие реестры в сфере технического регулирования:
Аналогичная система сбора информации о случаях причинения вреда и для быстрого оповещения потребителей об опасной продукции существует в странах Европы (информационная система RAPid Exchange – RAPEX). Вся непищевая продукция, так или иначе предназначенная для потребителя, за исключением фармацевтической и медицинской, входит в область деятельности системы.
Обеспечение полной цифровизации осуществления мониторинга «сомнительных», «опасных» образцов продукции исключит коррупционные риски и автоматизирует все процессы в области технического регулирования, снизит вероятность неисполнения и (или) неполного исполнения требований законодательства и обеспечит формирование системы управления рисками.
Для этого законопроект предусматривает:
- введение понятийного аппарата;
- определение функций уполномоченного органа в сфере технического регулирования на ведение, утверждение по согласованию уполномоченными порядка функционирования информационной системы;
- определение оператора Единой информационной системы, его права и обязанности;
- механизм взаимодействия и интеграции с информационными системами других государственных органов.
В действующем законодательстве данная норма отсутствует, согласно действующему порядку отмена производится по решению органов по подтверждению соответствия, что не обеспечивает своевременный отзыв продукции из рынка и принятие решение по его отмене действия документа об оценке соответствия.
В связи с чем, законопроект предусматривают функцию уполномоченного в области технического регулирования по отмене документа об оценке соответствия и компетенцию по утверждению порядка отмены документа об оценке соответствия.
Множественность нарушений в данном сегменте обусловлена несоблюдением субъектами предпринимательства критериев достаточной переработки товаров, злоупотреблениями экспертами-аудиторами при составлении актов экспертиз и формального отношения региональных представительств к процессу выдачи сертификатов о происхождении товаров.
Для этого, законопроект предусматривает включение вида контроля уполномоченного органа в сфере технического регулирования в отношении уполномоченной организации на выдачу сертификата о происхождении товара и экспертных организаций, проводящих экспертизу товаров.
Принятие вышеперечисленного комплекса мер по совершенствованию государственного контроля в сфере технического регулирования позволит перейти к новой системе обеспечения защиты рынка через цифровизацию процессов контроля в сфере обращения продукции, сертификации, что обеспечит прозрачность действий и оперативное информационное взаимодействие между контролирующими органами, полное отслеживание оборота товаров от производства до конечного потребителя, совершенствование механизма отзыва и изъятия продукции не соответствующей требованиям технических регламентов минимизирует ее дальнейшее попадание на рынок.
Учитывая нынешний кризис доверия к органам по оценке соответствия (испытательным лабораториям и органам по сертификации продукции и систем менеджмента качества) и, как следствие, к результатам их деятельности (протоколы испытаний и сертификаты), на сегодня актуально введение института нотификации органов по сертификации (для определенных сегментов рынка). Более того, в стране есть крупные органы по сертификации, которые могли бы претендовать на роль нотифицированного органа. В тоже время процедура нотификации органов по оценке соответствии это не самоцель и не является обязательным для них. По мере своей готовности орган по сертификации может изъявить желание претендовать на роль нотифицированного органа в тех сегментах рынка, где наблюдается «засилье» серой сертификации.
Для этого предлагается в законопроекте установить:
- понятийные аппараты «нотификации», «нотифицированный орган»;
- компетенцию Правительства по утверждению правил нотификации;
- определить нотифицирующим органом уполномоченный орган в области технического регулирования;
- права и обязанности нотифицированного органа.
Нотификация отвечает современной международной практике и дает право ограниченному числу органов по подтверждению соответствия сертифицировать стратегически значимую продукцию.
Справочно:Еврокомиссия ведет реестр нотифицирующих и нотифицированных органов, который находится в открытом доступе, и обеспечивает координацию и сотрудничество нотифицированных органов.
Основными отличиями нотифицированного органа и органа по сертификации являются:
1) нотифицированный орган назначается, орган по сертификации аккредитуется;
2) нотифицированный орган проводит испытания на соответствие обязательным директивам (здесь техническим регламентам), орган по сертификации – на соответствие техническим регламентам и добровольным стандартам;
3) нотифицированные органы используют единый знак маркировки CE, органы по сертификации – множество национальных знаков соответствия.
Как правило, на практике функции нотифицированного органа выполняют аккредитованные органы по оценке соответствия. Их аккредитация является обязательным условием для нотификации.
Процедура нотификации органов по оценке соответствия в ЕС установлена в «Синем руководстве по внедрению правил Европейского союза в отношении продукции». Нотификация включает в себя официальное информирование Европейской комиссии и других государств-членов ЕС о том, что тот или иной орган, который удовлетворяет всем установленным в «Синем руководстве» жестким требованиям, уполномочен осуществлять подтверждение соответствия согласно Директивам ЕС.
Каждое государство – член ЕС определяет нотифицирующий орган, ответственный за оценку, нотификацию и мониторинг органов оценки соответствия.
Нотифицирующим органом является государственный орган, которому поручено назначение и нотификация органов оценки соответствия. Как правило, это орган, отвечающий за реализацию и контроль гармонизирующего акта ЕС, по которому нотифицирован орган по оценке соответствии.
Нотифицирующий орган берет на себя полную ответственность за компетенцию органов, которых он нотифицирует. Государства-члены ЕС берут на себя полную ответственность за компетентность своих нотифицированных органов перед другими государствами-членами ЕС.
Европейская комиссия выделяет нотифицированному органу идентификационный номер, который является единственным номером независимо от того, на какое количество Директив ЕС он нотифицирован.
Нотификация нотифицированного органа направляется нотифицирующим органом в Еврокомиссию и другие государства-члены ЕС через NANDO - электронный инструмент нотификации, разработанный и контролируемый Еврокомиссией, в котором можно найти список всех уполномоченных органов.
В настоящее время назрела необходимость внедрения института референтных лабораторий, деятельность которых является гарантом наилучшего качества при осуществлении испытаний.
Референтные лаборатории по опыту Европейского Союза предполагают введение института нотификации органов по сертификации (для определенных проблемных сегментов рынка, где наблюдается «засилье» серой сертификации импорта), как дополнительный элемент квалификационного отбора.
На сегодня в рамках заседаний рабочей группы по подготовке предложений по совершенствованию права Союза в области обеспечения единства измерений активно обсуждаются вопросы внесения изменений в Договор ЕАЭС в части его дополнения определениями понятий «референтная лаборатория», «референтная функция», «область референтной деятельности» и «арбитражная лаборатория», а также проект Концепции формирования и функционирования системы референтных лабораторий в рамках ЕАЭС.
Данный проект концепции предусматривает наделение Евразийской экономической комиссии полномочиями по назначению референтных лабораторий Союза, назначению арбитражных лабораторий Союза, созданию Экспертного комитета, ведению реестра референтных лабораторий Союза с использованием возможностей интегрированной информационной системы Союза.
При этом, государствами-членами, в свою очередь, в соответствии с законодательством своего государства будут определяться компетентные органы для каждой из областей референтной деятельности для оценки правильности измеренных (испытываемых) значений величины при спорной ситуации, уполномоченные назначать в указанной области референтные лаборатории своего государства, взаимодействующие с компетентными органами других государств-членов и Комиссией.
Для этого в законопроекте необходимо определить:
- понятийные аппараты «референтная лаборатория», «референтная функция», «область референтной деятельности» и «арбитражная лаборатория»;
- компетенцию Правительства по утверждению правил присвоения испытательной лаборатории статуса референтной лабораторий;
- права и обязанности референтной лабораторий, и основания осуществления их деятельности.
Надлежащая лабораторная практика (англ. Good laboratory practice – GLP) – является во многих странах обязательным стандартом качества и безопасности. Это комплекс обязательных стандартов проведения исследований новых фармацевтических и косметических продуктов, пищевых и кормовых добавок, пестицидов, химических веществ и ветеринарных препаратов. GLP позволит обеспечить возможность полного прослеживания всего хода лабораторного исследования и создаст правовые основы для выхода на внешние рынки.
Членство Республики Казахстан в организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) невозможно без законодательного внедрения норм системы надлежащей лабораторной практики.
Для этого требуется установить компетенцию Правительства Республики Казахстан:
1) на определение органа мониторинга надлежащей лабораторной практики, который должен стать неотъемлемой частью структуры государственной системы технического регулирования;
2) по утверждению национальной программы реализации принципов надлежащей лабораторной практики по аналогии с Российской Федерацией. И соответственно определить в законопроекте круг обязанностей, необходимых для дальнейшей реализации вышеуказанных компетенций.
Данная норма позволит устранить необходимость для компаний-экспортеров отечественной продукции проводить дорогостоящие исследования в зарубежных лабораториях, и благоприятно скажется на экспортном потенциале Республики Казахстан.
Действующая норма Закона Республики Казахстан «О техническом регулировании» предусматривает функционирование Экспертных советов в области технического регулирования при государственных органах исключительно для разработки проектов технических регламентов, подготовки предложений по вопросам, входящим в компетенцию государственных органов, в сфере, связанной с разработкой и применением технических регламентов.
В современных условиях, для создания условий по привлечению современных технологий в отрасли требуется переформатировать деятельность экспертных советов и направить ее на совершенствование законодательной базы курируемых сфер, нормативно-технической базы (вопросы разработки методик исследований, испытаний, измерений, создания лабораторной базы), развитие перспективных направлений, решение вопросов, связанных с применением технических регламентов, внедрения наилучшей международной практики.
Для этого законопроектом предусматриваются соответствующие изменения и дополнения по направлениям деятельности Экспертных советов.
Справочно: В настоящее время разработка проектов технических регламентов регламентирована отдельными нормативными правовыми актами РК и ЕАЭС:
1) для ТР ЕАЭС - в соответствии с порядком, утвержденным Решением Совета ЕЭК от 18 октября 2016 года № 147, пунктом 10 которого установлено, что разработчик формирует рабочую группу по разработке проекта технического регламента из представителей ЕЭК, соразработчиков, заинтересованных органов государственной власти государств-членов, в том числе органов, уполномоченных в сфере технического регулирования, стандартизации, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, профильных технических комитетов по стандартизации государств-членов, отраслей промышленности и бизнес-сообщества;
2) для ТР РК - в соответствии с Правилами разработки, экспертизы, принятия, изменения и отмены технических регламентов, утвержденными приказом МИР от 30 апреля 2015г. № 553, пунктом 3 которых установлено,
что технический регламент разрабатывается государственными органами,
в компетенцию которых входит установление обязательных правил и норм. Основной целью создания экспертных советов в области технического регулирования при государственных органах при принятии Закона РК «О техническом регулировании» в 2004 году являлась исключительно координация вопросов разработки проектов технических регламентов.
В соответствии с Законом Республики Казахстан от 29 сентября 2014 года «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам разграничения полномочий между уровнями государственного управления» компетенция по утверждению плана по разработке технических регламентов закреплена за уполномоченным органом в области технического регулирования.
Также в соответствии с международной практикой необходимо регламентировать норму об опубликовании уведомлений о разработке проекта, изменений и (или) дополнений или отмене технического регламента, завершении публичного обсуждения, принятии технического регламента только в информационной базе общего пользования.
Для реализации данных положений предусмотрены соответствующие изменения в законопроект.
Кроме того, законопроект направлен на устранение правовых пробелов, коллизий и противоречий, необходимых для полноценного перехода сферы технического регулированию к более эффективному регулированию.
Вместе с тем, необходимо включение следующих основополагающих терминов, необходимых для реализации законопроектом таких как, выпуск продукции в обращение, декларация производителя, отзыв продукции, изъятие продукции, референтная лаборатория, идентификация продукции, акт идентификации, протокол испытаний, фото-видео фиксация, импортер, продавец, поставщик, изготовитель, реестр импортеров, мониторинг безопасности продукции, объект проверки, нотификация, нотифицирующий орган, референтная лаборатория, камеральная проверка, система менеджмента качества и др.
Проект Закона разработан с целью обеспечения безопасности населения, посредством контроля за выполнением обязательных требований к продукции (объектам технического регулирования), установленных в технических регламентах, и создания условий добросовестной конкуренции, а также устранение правовых пробелов и коллизий, которые возникнут при его принятии.
Проект Закона регулирует общественные отношения по определению, установлению, применению и исполнению обязательных требований к продукции, услуге, процессам жизненного цикла, подтверждению соответствия, аккредитации и государственному контролю в области технического регулирования, а также устанавливает правовые основы государственной системы технического регулирования, направленные на обеспечение безопасности продукции, услуг и процессов в Республике Казахстан, приводит к балансу интересов государства, добросовестных производителей, импортеров, уполномоченных ими лиц, выпускающих в обращение объекты технического регулирования.
Предлагается следующая примерная структура законопроекта:
Глава 1. Общие положения
Глава 2. Технические регламенты
Глава 3. Оценка соответствия
Глава 4. Государственный контроль и надзор за соблюдением требований, установленных техническими регламентами
Глава 5. Заключительные положения
Не выявлены противоречащие законодательству Республики Казахстан, не эффективно реализуемые, устаревшие и коррупциогенные нормы права.
Принятие законопроекта приведет к следующим правовым и социально-экономическим последствиям:
1) повышению безопасности потребителя от продукции (объекта технического регулирования), несоответствующей обязательным требованиям;
2) созданию условий для добросовестной конкуренции;
3) повышению эффективности и оперативности осуществления государственного контроля;
4) обеспечение достоверности процедур оценки соответствия;
5) приведению в соответствие национального законодательства Республики Казахстан в области технического регулирования с наднациональным законодательством в рамках ЕАЭС.
Отрицательных правовых и социально-экономических последствий принятие данного проекта Закона не повлечёт.
В части правовых последствий с принятием проекта Закона потребуется внесение изменений и дополнений в действующие, а также принятие дополнительных подзаконных нормативных правовых актов.
Принятие законопроекта потребует одновременное внесение изменений и дополнений в действующие законодательные акты Республики Казахстан, в том числе в:
Кодекс Республики Казахстан «О здоровье народа и системе здравоохранения» от 18 сентября 2009 года;
Кодекс Республики Казахстан «Об административных правонарушениях» от 5 июля 2014 года;
Предпринимательский Кодекс Республики Казахстан от 29 октября 2015 года;
Закон Республики Казахстан от 4 июля 2013 года «О Национальной палате предпринимателей Республики Казахстан»
Закон Республики Казахстан от 16 мая 2014 года «О разрешениях и уведомлениях».
Предмет проекта Закона регламентируется Кодексом Республики Казахстан «Об административных правонарушениях», Предпринимательским кодексом Республики Казахстан, Кодексом Республики Казахстан «О здоровье народа и системе здравоохранения», Законом Республики Казахстан «Об аккредитации в области оценки соответствия», Законом Республики Казахстан «Об обеспечении единства измерений», Законом Республики Казахстан «О регулировании торговой деятельности», а также другими нормативными правовыми актами, регулирующими вопросы технического регулирования и осуществления государственного контроля в этой сфере.
Оборот несоответствующей установленным требованиям в технических регламентах продукции (объекта технического регулирования) формирует рынок теневой экономики, ежегодно выпускающей колоссальный объем фальшивой, контрафактной и опасной для жизни, здоровья людей, имущества граждан и юридических лиц продукции. Помимо риска нанесения ущерба здоровью и безопасности населения приводит к финансовым потерям бизнеса и государственного сектора. Сокращаются бюджетные поступления, возникают условия для коррупции.
Настоящий анализ международной практики защиты внутреннего рынка от несоответствующей установленными техническими регламентами требованиям продукции (объекта технического регулирования) будет основан на исследовании опыта ряда стран в этой области.
Борьба с несоответствующей продукцией (объекта технического регулирования) в этих странах имеет историю становления и развития, в ходе которой использовались различные методы и принципы государственной политики.
Международный опыт в части создания эффективного механизма обеспечения безопасности внутреннего рынка путем внедрения мониторинга безопасности продукции
Опыт передовых европейских стран
Опыт Республики Финляндия
Tukes является законодательным уполномоченным органом по технической безопасности, его миссия:
Надзор за рынком:
- информирование и взаимодействие с бизнес сектором;
- исследования и развитие (проекты финансируются отдельно, исследования ведутся исследовательскими институтами, университетами);
Надзор за рынком осуществляется в следующем порядке:
- осуществляется проверка маркировки визуально, при этом для посещения магазина оформляется документ по форме, разработанной в Tukes.
Регистрация документа в других государственных органах не требуется.
- в случае обнаружения дефектов, несоответствий или ранее были изъятия продукции оформляется решение, подписываемое инспектором;
- в случае обнаружения грубых нарушений, оформляется запрет на реализацию;
- во время визита проверяется наличие деклараций о соответствии, сертификатов, наличия инструкций;
- отбор образцов продукции методом закупа. Критериями для отбора являются:
а) новая продукция, продукция сомнительного характера, неправильная маркировка, отсутствие маркировки;
б) жалобы, звонки от потребителей, информация из открытых источников;
в) продукция размещена на рынке по определенным проектам;
г) информация от других стран;
д) испытания образцов продукции (осуществляют 3 назначенные лаборатории). Возможно проведение испытаний не всей продукции, а определенных составных частей. Испытательная лаборатория при испытаниях проводят идентификацию посредством фото и видео сьемок процесса проведения испытаний на каждом этапе (создается доказательная база при возникновении спорных вопросов), затем оформляется протокол испытаний и лаборатория делает заключение по данной продукции. В случае, если продукция признается очень опасной, за испытания платит импортер или изготовитель, но не реализатор.
По результатам надзора информация об опасной продукции помещается в средствах массовой информации, вплоть до фото фиксации, наименования изготовителя, страны импортера, краткой характеристики и место реализации. Первоначальной целью надзора является защита прав потребителей. Помещение в средствах массовой информации информации по опасной продукции предусмотрено Директивами Евросоюза, то есть законодательно. Информация доступна для каждого потребителя. По получению информации об опасной продукции, потребитель имеет право возврата товара и получения назад денежных средств.
Опыт Нидерландов
Надзор за рынком осуществляется в плановом порядке. Субъекты проверок определяются по рискам: опасная продукция, менее опасная продукция. План составляется с учетом квалификации и подготовленности кадров. В план разрешается вносить изменения, так как содержание рынка постоянно меняется.
По результатам надзора информация об опасной продукции помещается в средствах массовой информации, вплоть до фотографии, наименования изготовителя, страны импортера, краткой характеристики и место реализации. Первоначальной целью надзора является защита прав потребителей. Информация доступна для каждого потребителя.
Испытания продукции можно проводить, как в собственной лаборатории, так и в договорном порядке.
Меры по результатам надзора:
- очень опасная продукция: отзыв из рынка всей продукции, помещение информации на сайте, сообщение в RAPEX, уничтожение продукции;
- продукция средней опасности: отзыв с рынка;
- менее опасная продукция: реализация такой продукции разрешается до окончания, но прекращается производство продукции.
О результатах надзора оповещаются все заинтересованные стороны, импортера, производителя, потребителей.
Орган по безопасности рассматривает административные дела и накладывает взыскания в виде штрафов. Приблизительный минимальный штраф за незначительное правонарушение составляет 450 евро.
Опыт Республики Словения
Государственные инспектора осуществляют проверки по направлениям (штат составляет 120 госинспекторов, из них 22 по электротехнической продукции, в том числе в Любляне 12 госинспекторов).
Распределение осуществляется по директивам машиностроительная, электромагнитная совместимость, электротехническое оборудование, строительная, средства индивидуальной защиты, газовое оборудование, судостроение, средства связи. За каждым направлением закреплен координатор, который находится в центральном инспекторате в Любляне.
Отчеты после каждой проверки направляются по истечении 14 дней. В случае возникновения в регионе фактов выявления небезопасной продукции координатор оповещает все регионы.
Сводные информация, отчеты по каждому направлению, годовые отчеты регионов предоставляются координатором в Министерство,
В нормах действующего законодательства в области оценки соответствия перечень продукции подлежащей обязательной сертификации отсутствует, т.к. производитель сам заинтересован в подтверждении соответствия своей продукции.
Опыт стран-партнеров по ЕАЭС
Опыт в Республике Беларусь
К основополагающим нормативным актам, регулирующим отношения, возникающие в процессе государственного надзора и контроля, относятся:
- Закон Республики Беларусь от 5 января 2004г. № 262-З «О техническом нормировании и стандартизации»;
- Закон Республики Беларусь от 5 января 2004 г. № 269-З «Об оценке соответствия требованиям технических нормативных правовых актов в области технического нормирования и стандартизации»;
- Закон Республики Беларусь от 5 сентября 1995 г. № 3848-XII «Об обеспечении единства измерений»;
- Закон Республики Беларусь от 9 января 2002 г. № 90-З «О защите прав потребителей»;
- Закон Республики Беларусь от 28июля 2003г. №231-З «О торговле»;
- Закон Республики Беларусь 29 июня 2003 г. № 217-З «О качестве и безопасности продовольственного сырья и пищевых продуктов для жизни и здоровья человека»;
- Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях от 21 апреля 2003 г. № 194-З;
- Указ Президента Республики Беларусь от 20 мая 1998 года № 268 «О повышении конкурентоспособности продукции отечественного производства (работ, услуг) и об усилении ответственности изготовителей, поставщиков и продавцов за качество продукции (работ, услуг)».
В соответствии с Законом Республики Беларусь от 5 января 2004 г.№262-З «О техническом нормированиии стандартизации» государственный надзор за соблюдением технических регламентов осуществляется Государственным комитетом по стандартизации Республики Беларусь и иными республиканскими органами государственного управления, уполномоченными на проведение государственного надзора в Республике Беларусь.
Документом установлен единый порядок осуществления контрольной и надзорной деятельности в Беларуси на основе принципиально новых подходов.
Указом введена новая форма контроля (надзора) - мониторинг, который заключается в наблюдении, оценке условий деятельности субъектов в целях выявления и предотвращения причин и условий, способствующих совершению нарушений. Данный контроль проводится без использования должностными лицами полномочий, предоставленных им для проведения проверок, и истребования документов у субъектов. Решение о проведении мониторинга вправе принять только руководитель контролирующего (надзорного) органа или его уполномоченный заместитель. В случае выявления в ходе мониторинга нарушений субъекту выдаются рекомендации по их устранению. При добровольном устранении нарушений не будут назначаться внеплановая проверка и применяться меры ответственности к субъекту и его должностным лицам. Однако при установлении нарушений, создающих угрозу национальной безопасности, причинения вреда жизни и здоровью населения, окружающей среде, контролирующий (надзорный) орган сможет в регламентированном порядке вынести требование (предписание) о приостановлении (запрете) деятельности субъекта.
Контрольная (надзорная) деятельность в Республике Беларусь осуществляется в соответствии с принципами:
- презумпции добросовестности и невиновности проверяемого субъекта;
- законности при назначении, проведении, оформлении результатов проверки, вынесении решений и рассмотрении жалоб на решения контролирующих (надзорных) органов, требования (предписания) об устранении нарушений, действия (бездействие) проверяющих;
- открытости и доступности нормативных правовых актов, в том числе технических нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные требования, выполнение которых проверяется при проведении государственного контроля (надзора), постоянной возможности ознакомления с этими актами, в том числе путем их размещения на сайтах государственных органов и иных организаций;
- равенства прав и законных интересов всех проверяемых субъектов;
- открытости информации о включении проверяемых субъектов в координационный план контрольной (надзорной) деятельности на предстоящий период;
- ответственности контролирующих (надзорных) органов, их должностных лиц за нарушение законодательства при осуществлении контроля (надзора).
Опыт Китайской народной Республике
Систему государственных органов, уполномоченных за обеспечение безопасности товаров, ввозиимых на рынок составляют:
Органы, осуществляющие контроль на границе при ввозе продукции:
GACC – Генеральная Таможенная Администрация Китая
Органы, осуществляющие контроль внутреннего рынка:
AQSIQ – Государственное Управление по надзору, иснпекции и карантину качества
SAMR – Государственная Администрация Китая по регулированию рынка
СFDA – Администрация по пищевым продуктам и лекарствам Китая
SAIC – Государственная Администрация по индустрии и коммерции
GACC осуществляет контроль над импортируемой продукцией на границе и отвечает за следующие вопросы:
- осуществляет документальный контроль и физическую инспекцию импортируемых товаров на границе на соответствие обязательным требованиям КНР;
- проводит проверку и надзор за подлинностью импортных товаров, подпадающих под обязательные требования;
- разработку правил и процедур государственного контроля/ надзора за импортом/ экспортом товаров;
- осуществляет предварительное предупреждение и быстрое реагирование на импорт товаров;
- надзор за установлением подлинности количества и веса товаров, выполнение обязательств по экспорту товаров в соответствии с двухсторонними и многосторонними соглашениями;
- осуществляет выездную инспекцию предприятий экспортеров для включения в перечень предприятий, разрешенных для экспорта сельскохозяйственной и пищевой продукции в КНР.
SAMR – является основным регулирующим органом на внутреннем рынке Китая, включая стандартизацию, оценку соответствия, контроль на внутреннем рынке. Целью SAMR является создание исчерпывающей системы регулирования рынка, имплементации стратегии Национальной инфраструктуры качества, единого контроля и надзора за ключевыми видами продукции (фармацевтические средства, пищевая продукция, специальное оборудование и важнейшие промышленные товары).
Международный опыт в части обеспечение достоверности процедур оценки соответствия и ее совершенствование, разграничение обязательств участников рынка
Опыт Российской Федерации
В настоящее время Федеральной службой по аккредитации (Росаккредитация) в целях проведения государственного контроля без взаимодействия с аккредитованными лицами, систематического наблюдения за исполнением обязательных требований в рамках действующих технических регламентов Таможенного союза (ЕАЭС) применяются индикаторы риска нарушения обязательных требований аккредитованными органами по подтверждению соответствия.
При оценке вероятности несоблюдения аккредитованными лицами обязательных требований области аккредитации в информационной системе реестров выданных документов оценки соответствия Росаккредитацией используются такие индикаторы риска, как:
- не поступление в Росаккредитацию в течение трех месяцев органа по сертификации и испытательной лаборатории, аккредитованных в национальной системе аккредитации, сведений о выданных ими документах оценки соответствия и протоколах испытаний;
- значительный рост количества выданных сертификатов или протоколов испытаний за единицу времени (месяц, квартал, год) в сравнении с предыдущим периодом;
- значительный рост количества работников, участвующих в выполнении работ по подтверждению соответствия и исследованиям (испытаниям) и др.
Таким образом, в рамках внедрения единой цифровой платформы технического регулирования, а также в рамках действующей на сегодня Информационной системы выданных документов об оценке соответствия необходимо в проекте Закона закрепить за уполномоченным органом установление аналогичного порядка по индикаторам риска нарушения обязательных требований аккредитованными лицами.
Далее, на сегодня при осуществлении процедуры оценки соответствия существует возможность фальсификации образцов (проб) и их параметров, что позволяет субъектам аккредитации нарушать установленные процедуры, а минимальный срок давности привлечения к административной ответственности позволяет ее избежать. Для исключения таких фактов проектом Закона предусматривается обязательное требование фото и видеофиксации, подтверждающее достижение требуемых показателей и параметров при испытаниях (исследованиях) и измерениях продукции (объектов технического регулирования) и сохранение в субъектах аккредитации контрольных образцов продукции.
Международный опыт в части внедрения системы надлежащей лабораторной практики
Система GLP существует более 20 лет, разработана и используется американским Управлением пищевой и медицинской промышленности (FDA). Нормы GLP являются обязательными для всех компаний расположенных в США, и экспортирующих свою продукцию в США.
В Федеративной Республике Германия требования GLP являются обязательными при разработке любых новых видов химической продукции.
Начиная с 06.05.17г. в ЕАЭС вступили в силу единые правила надлежащей лабораторной практики в отношении производства лекарственных средств.
В Российской Федерации на уровне Правительства принята национальная программа по развитию GLP, Республика Беларусь готовит соответствующие правовые акты.
Реализация проекта Закона потребует дополнительных финансовых затрат из государственного бюджета требуется:
Концепция
проекта Закона Республики Казахстан
«О техническом регулировании»
Проект Закона Республики Казахстан «О техническом регулировании» (далее - законопроект).
В Послании Президента Республики Казахстан – Елбасы народу Казахстана от 5 октября 2018 года «Рост благосостояния казахстанцев: повышение доходов и качества жизни» отмечено, что сегодня отсутствует целостная политика по защите населения от некачественных и опасных для здоровья и жизни товаров и услуг.
Также планом действий по реализации Предвыборной программы Президента Республики Казахстан «Благополучие для всех! Преемственность. Справедливость. Прогресс», Правительству было поручено принять комплекс мер по защите внутреннего рынка от некачественной, фальсифицированной, контрабандной и контрафактной продукции, в том числе через улучшение таможенного администрирования и других видов контроля на границе (ветеринарный, фитосанитарный и т.п.) (пункт № 79 Протокола совещания Президента Республики Казахстан от 17.09.19г.).
Кроме того, протоколом заседания Премьер-Министра Республики Казахстан от 6 февраля 2018 года № 5 государственным органам поручено продолжить работы по совершенствованию правовых механизмов развития технического регулирования на законодательном уровне.
По итогам совещания у Первого Заместителя Премьер-Министра Республики Казахстан от 22 декабря 2017 года за № 17-/4 принято протокольное поручение о подготовке проекта закона, предусматривающего совершенствование законодательства в сфере технического регулирования в части:
- внедрения нового подхода в проведении государственного контроля и надзора в сфере технического регулирования – контроль и надзор за объектом технического регулирования (продукция) вне зависимости от субъекта контроля (ИП, ТОО и т.п.);
- обеспечения достоверности процедур подтверждения соответствия и аккредитации;
- закрепления института нотификации;
- внедрения системы принудительного отзыва и изъятия продукции, которая не соответствует требованиям технических регламентов;
- усиления ответственности за нарушения требований законодательства в сфере технического регулирования;
- обеспечения прослеживаемости продукции, несоответствующей требованиям технических регламентов;
- проработки механизма отслеживания выполнения импортерами обязательств по процедуре «условный выпуск».
Вместе с тем, протоколом заседания под руководством Премьер-Министра Республики Казахстан от 15 января 2019 года государственным органам поручено проработать:
- вопрос внесения изменений в действующее законодательство в части совершенствования государственного контроля, в том числе с регламентацией вопросов изъятия и отзыва продукции, не соответствующей требованиям технических регламентов, введения особого порядка проверок в отношении субъектов аккредитации и пересмотра системы управления рисками;
- вопрос закрепления функции по осуществлению государственного контроля за промышленной продукцией на стадии ее реализации;
- механизмы совершенствования вопросов сертификации товаров и услуг.
Более того, в соответствии с принимаемыми на уровне международных интеграционных площадок решениями, где Республика Казахстан является членом требуется приведение в соответствие положений действующего национального законодательства о техническом регулировании с наднациональной правовой базой Евразийского экономического союза (далее - ЕАЭС), соглашением о порядке обращения в рамках ЕАЭС продукции, требования к которой не установлены техническими регламентами ЕАЭС, и правилами обеспечения безопасности такой продукции, а также общими информационными процессами.
Выполнение вышеуказанных задач в полной мере возможно путем введения следующих системных и интеграционных подходов:
На сегодня законодательство о техническом регулировании, принятое более 10 лет назад не отвечает современным вызовам и реалиям и требует пересмотра.
В рамках ЕАЭС принимаются кардинальные изменения основной нормативно-правовой базы, так например, Договор о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года, Решение Совета Евразийской экономической комиссии № 44 от 18 апреля 2018 года «О типовых схемах оценки соответствия» и другие.
Это требует приведение в соответствие законодательства Республики Казахстан, которое позволит условия для добросовестной конкуренции, производства и обращения на территории общего рынка ЕАЭС безопасной продукции.
Для этого, законопроектом предусматривается:
1) ответственность импортера, изготовителя, уполномоченного изготовителем лица, продавца, поставщика;
2 целостное применение и исполнение технических регламентов без изъятий;
3) недопущение выпуска продукции в обращение при отсутствии стандарта на продукцию.недопущение установления.
В настоящее время одной из проблем «засилья» серой сертификации является фальсификация субъектами аккредитации при проведении работ по подтверждению соответствия сведений, выраженное ввиде неполного цикла проведения необходимых испытаний, несоблюдения установленных сроков испытаний и т.д.
Для решения данной проблемы на уровне ЕАЭС, где она набрала большие обороты принято Решение Совета ЕАЭС № 44 от 18 апреля 2018 года в части проведения фото и видеофиксации процесса проведения испытаний.
С учетом принятого вышеуказанного Решения в законопроекте необходимо определить обязанность субъектов аккредитации при проведении исследований (испытаний) и измерений продукции проводить фото- и (или) видеофиксацию процесса результатов исследований (испытаний) и измерений продукции (если это предусмотрено техническим регламентом).
Обязательное требование фото и видеофиксации, документально подтверждает при испытаниях (исследованиях) и измерениях продукции достижение требуемых (установленных) показателей и параметров и сохранение в субъектах аккредитации контрольных образцов продукции, формирование доказательной базы.
Согласно Протоколу о техническом регулировании в рамках ЕАЭС (Приложения № 9 к Договору о ЕАЭС от 29 мая 2014 года) под идентификацией продукции понимается процедура отнесения продукции к области применения технического регламента ЕАЭС и установления соответствия продукции технической документации на данную продукцию.
Здесь следует учесть, что идентификация в соответствии с Договором и техническими регламентами в рамках Союза не отнесена к полномочиям уполномоченного государственного органа в сфере технического регулирования и осуществляется аккредитованными органами по оценке соответствия или изготовителем, импортером либо по их поручению уполномоченным ими лицом, в качестве которого может выступать орган по сертификации продукции или аккредитованная испытательная лаборатория (центр), или собственная испытательная лаборатория изготовителя (если иное не установлено техническим регламентом).
Для этого, законопроект предусматривает:
- введение понятия идентификация;
- наделение органов по подтверждению соответствия функцией по проведению идентификации продукции в порядке, определенном уполномоченным органом в области технического регулирования.
Введение данного механизма позволит для участников внешнеэкономической деятельности определить конкретный порядок получения такого разъяснения.
Основной целью процедуры по оценке соответствия является подтверждение того, что продукция соответствует всем требованиям, установленным в технических регламентах, для последующего ее выпуска в обращение на рынок.
Органы по оценке соответствия несут прямую ответственность перед государством за выдачу документов и их достоверность, позволяющих продукции легально выходить в обращение. Однако, на сегодняшний день на рынке услуг в сфере оценки (подтверждения) соответствия продукции существует проблема в виде деятельности недобросовестных органов по подтверждению соответствия, которые осуществляют неправомерную выдачу/регистрацию сертификатов/деклараций о соответствии без проведения лабораторных испытаний. К примеру, в сети интернет размещаются объявления о выдаче сертификатов/деклараций о соответствии по низким ценам и в однодневный срок, в реальности не позволяющий в указанный срок провести лабораторные испытания продукции.
В рамках Закона Республики Казахстан «Об аккредитации в области оценки соответствия» орган по аккредитации осуществляет инспектирование таких органов на соответствие критериям аккредитации, а действующая система государственного контроля не позволяет в полной мере осуществлять контроль за достоверностью проведения оценки соответствия. Существует возможность фальсификации образцов (проб) и их параметров. В этой связи, требуется усовершенствовать подходы по обеспечению достоверности процедур оценки соответствия.
Для этого законопроектом предусматривается:
На сегодняшний день текущая ситуация по аттестации экспертов-аудиторов сводится исключительно к рассмотрению пакета документов, представленного претендентом в эксперты-аудиторы. При этом проверить достоверность представленных документов, профессиональный уровень претендентов в эксперты-аудиторы не позволяют нормы Закона Республики Казахстан «О разрешениях и уведомлениях». Тем самым существующий механизм аттестации является неэффективным, что создает риск выдачи аттестата экспертам-аудиторам, не обладающих необходимыми знаниями в заявляемой сфере аттестации и в дальнейшем влияет на практику выдачи «серых» сертификатов.
В этой связи предлагается аттестацию экспертов-аудиторов по подтверждению соответствия, определению страны происхождения товара, статуса товара Евразийского экономического союза или иностранного товара исключить из перечня разрешений и уведомлений, предусмотренным Законом Республики Казахстан «О разрешениях и уведомлениях» заменив ее сертификацию и передать их выдачу в конкурентную среду.
Для этого законопроект предусматривает: