Подходы по совершенствованию местного самоуправления с учетом опыта Польши

         В реализацию Плана нации 100 конкретных шагов в 2018-2020 г.г. в органах казначейства внедрены самостоятельные бюджеты с управлением коммунальной собственностью на уровне сельского округа. Тем самым расширены полномочия, представлена финансовая и экономическая самостоятельность органам местного самоуправления в решении актуальных вопросов местного значения.

         За период внедрения органов местного самоуправления Министерством финансов совместно с Министерством национальной экономики и акиматами в ряде областей были организованы кустовые форумы для акимов областей, районов и сельских округов.

Свыше пяти тысяч специалистов аппаратов акимов городов районного значения, сел, поселков, сельских округов прошли обучение, им разъяснили механизмы  работы по самостоятельному ведению бюджетов местного самоуправления, т.е. оказывали практическую и консультативную помощь, в пределах компетенции провели  семинары и круглые столы по вопросам планирования и исполнения бюджетов.

Доработана интегрированная информационная система казначейства, а также все бизнес-процессы информационной системы «Казначейство-Клиент».

Вся эта работа была проведена с целью качественного и своевременного обслуживания исполнения бюджета, формирования достоверной отчетности, эффективной организации работы с государственными учреждениями.

Внедрение четвертого уровня бюджета в информационных системах казначейства проходила в два этапа:

• первый этап с 1 января 2018 года внедрены 1062 бюджетов четвертого уровня (население с численностью более 2000 человек);
• второй этап с 1 января 2020 года внедрены 1338 бюджетов четвертого уровня (население с численностью менее 2000 человек, повсеместно).

          На сегодня их количество составляет  2346, из них 135 МСУ – самостоятельно обеспечиваются за счет налоговых и неналоговых поступлений, в том числе 51 из них перечисляют бюджетные изъятия в район.

Для формирования самостоятельного бюджета местного самоуправления в бюджет сельского округа были переданы 6 видов налогов:

1. Индивидуальный подоходный налог с доходов, не облагаемых у источника выплаты,
2. налог на имущество физических лиц,
3. земельный налог,
4. налог на транспортные средства с юридических лиц,
5. налог на транспортные средства с физических лиц,
6. плата за размещение наружной (визуальной) рекламы на открытом пространстве за пределами помещений в городе районного значения, селе, поселке; в полосе отвода автомобильных дорог общего пользования, проходящих через территории города районного значения, села, поселка, сельского округа; на открытом пространстве за пределами помещений вне населенных пунктов и вне полосы отвода автомобильных дорог общего пользования),

и 14 видов неналоговых поступлений (штрафы, налагаемые акимами городов районного значения, сел, поселков, сельских округов за административные правонарушения; добровольные сборы физических и юридических лиц;  доходы от коммунальной собственности города районного значения, села, поселка, сельского округа (коммунальной собственности местного самоуправления и другие неналоговые поступления в бюджеты города районного значения, села, поселка, сельского округа).

По показателям 2021 года поступления в бюджет местного самоуправления составили 186,8 млрд.тенге, из них 31,9 млрд.тенге – собственные доходы,  целевые трансферты – 87,8 млрд.тенге, субвенции – 65,9 млрд.тенге.

Несмотря на пандемию Covid – 19, в 2021 году по отношению к 2020 году наблюдается незначительное снижение налоговых поступлений всего на 3,7% (в 2020 году объем поступлений составил 252,1 млрд.тенге, из них налоговые поступления - 32,6 млрд.тенге).  Это связано в основном с уменьшением поступлений ИПН по доходам, не облагаемым у источника выплаты на 47,3% или на  4,6 млрд. тенге, в связи с освобождением от уплаты налогов на доходы субъектов малого предпринимательства, применяющих СНР сроком на 3 года с 1 января 2020 года.

Сравнительно в 2019 году объем поступлений составил 163,6 млрд.тенге, из них налоговые поступления – 33,0 млрд.тенге, целевые трансферты – 59,0 млрд.тенге, субвенции – 71,2 млрд.тенге.

Расходы бюджетов сельских округов направлены на функционирование аппарата акима города районного значения, села, поселка, сельского округа; осуществление похозяйственного учета; обеспечение деятельности по записи актов гражданского состояния; организацию в экстренных случаях доставки тяжелобольных людей до ближайшей организации здравоохранения, оказывающей врачебную помощь; оказание социальной помощи нуждающимся гражданам на дому; организацию сохранения государственного жилищного фонда города районного значения, села, поселка, сельского округа; обеспечение санитарии населенных пунктов; содержание мест захоронений и погребение безродных; освещение улиц в населенных пунктах; благоустройство и озеленение населенных пунктов; поддержку культурно-досуговой работы на местном уровне; строительство, реконструкция, ремонт и содержание автомобильных дорог в городах районного значения, селах, поселках, сельских округах; организацию водоснабжения населенных пунктов; обеспечение занятости населения на местном уровне; проведение физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий на местном уровне; реализацию мероприятий для решения обустройства сельских населенных пунктов.

Объем расходов за 2021 год составили 187,3 млрд.тенге, в т.ч., по госуслугам общего характера – 79,4 млрд.тенге;  жилищно-коммунальное хозяйство - 49,2 млрд.тенге;  транспорт и коммуникации – 21,1 млрд.тенге; культура, спорт, туризм и информационное пространство – 6,8 млрд.тенге; социальная помощь и социальное обеспечение – 1,8 млрд.тенге; здравоохранение – 0,03 млрд.тенге; прочие расходы  – 21,3 млрд.тенге.

Процесс формирования бюджетов местного самоуправления постоянно совершенствуется, расширяется налоговая база.

         В развитии местного самоуправления был изучен опыт зарубежных стран, а именно опыт Польши.

         В Польше существует трехуровневая система субнационального правительства. Первый уровень - гмины, второй - повяты, третий - воеводства.

Действующая система управления регионами в Польше состоит из 16 воеводств, 314 повят, 1566 сельских общин, 608 городских сельских общин, 239 городских общин, 66 городов на правах повят.

Польша и Казахстан имеют почти одинаковое количество  единиц МСУ, в Польше – 2477, в Казахстане – 2346.

Основной единицей местного самоуправления является гмина. Исполнительным органом гмины является правление гмины. Гмины возглавляет бургомистр (аким крупного населенного пункта) или войт (аким сельского округа).         

По численности гмина может насчитывать от 2 тыс до 2 млн человек в населенных пунктах (села, поселки, города).

Гмины отвечают за пространственное планирование, управление недвижимостью, охрану окружающей среды и природы, управление водными ресурсами, образование (детские сады, начальное и общее среднее образование), здравоохранение (поликлиники), социальная помощь (помощь и пособие нуждающимся, центры временного проживания), муниципальные дороги, улицы, мосты, площади и организация движения, водо-, электро-, газо-, теплоснабжение, водоотведение, очистные работы, уборка и утилизация ТБО, благоустройство, освещение улиц, муниципальная полиция, уход за кладбищами, местный общественный транспорт, муниципальное жилье (строительство социальных квартир, предоставление земли для ИЖС).

Источники доходов гмин состоят из: собственных доходов, общих государственных субвенций для исполнения собственных полномочий органов самоуправления (образование, здравоохранение, социальное обеспечение, дороги и так далее), целевых дотаций государственного бюджета.

Муниципальные налоги на собственность включают налог на имущество, землю и здания, сельскохозяйственную землю, лес, гражданско-правовые операции, транспортные средства, наследство, дарение и так далее. Муниципалитеты вправе устанавливать налоговые ставки в пределах верхних налоговых пределов, определенных законом, и допускать определенные исключения.

Собственные доходы гмин состоят из: доли КПН (6,71%), доли НДФЛ (38,23%), налогов на недвижимость, сельское, лесное хозяйство, транспортные средства, наследство и пожертвование, с гражданско-правовых сделок, а также 5% от доходов от выполнения госфункций, прочие доходы.

Общая субвенция направлена на образование, на уравновешивание, на выравнивание с базовой суммой порядка 60% от общей суммы, дополнительная сумма  порядка 40% от общей суммы.

Целевые субсидии направлены на выполнение задач государственного управления, на софинансирование собственных задач, на выполнение гминных задач на основании соглашений.

Распределение субвенций и субсидий осуществляется Министерством финансов Польши.

Все части составляющие общей субвенции перечисляются из государственного бюджета напрямую в единицу МСУ (воеводство, повят, гмин) ежемесячными платежами в размере 60% в зависимости от численности населения и в размере  40% в зависимости от инвестиционной нагрузки данной единицы МСУ.

Субсидии распределяются через воевода (представителя Правительства в регионе).

Органы МСУ могут получать кредиты, займы и выпускать ценные бумаги на финансирование запланированного дефицита в бюджете органа МСУ, на покрытие временного дефицита бюджета, возникающего в течении года, на предварительное финансирование мероприятий, финансируемых за счет средств из бюджета Европейского Союза, на погашение ранее заключенных обязательств, связанных с выпуском ценных бумаг и полученными займами и кредитами.

Кредиты, займы и ценные бумаги, полученные или выпущенные в целях финансирования запланированного дефицита должны быть погашены  или выкуплены в том же году, когда они были получены и выпущены.

При этом, имеются Региональные Счетные палаты предварительно проверяющие сформированные бюджеты гминов. Они дают замечания и рекомендации по доработке параметров бюджета, которые должны быть приняты правлением гмины. Также наделены полномочиями по утверждению бюджетов гмины, если проект бюджета на следующий год не принят сеймиком (маслихатом).

В целом можно отметить, что Польша провела хорошую реформу по усилению единиц местного самоуправления, наделив гминов (аулов) некоторой финансовой независимостью. Польские гмины являются хорошо функционирующими административными единицами и положительно оцениваются населением.

В рамках разработки новой Концепции развития местного самоуправления в Республике Казахстан до 2025 года, нами также предлагается рассмотреть передачу дополнительной части налогов в бюджет МСУ из областного бюджета, таких как эмиссия, имущественный налог и части КПН.  

С начала 2022 года на бюджет местного самоуправления переданы поступления по 4 видам платежей (единый земельный налог, плата за пользование земельными участками, поступления от продажи земельных участков и плата за продажу земельных участков), по которым предполагаемый рост поступлений составит порядка 13,5 млрд. тенге.

В целом принятие лучших практик по финансированию и формированию бюджетов МСУ позволит усилить финансовую независимость органов местного самоуправления в Казахстане.