Тезисы к выступлению Председателя Счетного комитета Годуновой Н.Н. на пленарном заседании Мажилиса Парламента РК по Отчету Правительства об исполнении республиканского бюджета за 2019 год

 

Курметтi Нурлан Зайруллаулы!

Курметтi депутаттар!

 

Бюджет  2019 года исполнен в пределах заданных параметров. Этому способствовали, как достаточно благоприятная макроэкономическая ситуация, так и меры, предпринимаемые Правительством.  Об этом сейчас было сказано.

Сегодня мы рассматриваем Отчет об исполнении бюджета за прошлый год. Но как все изменилось за эти полгода. С одной стороны, мы констатируем долгожданный рост экономики в прошлом году, с другой – очень непростую ситуацию этого года.  И в мире, и у нас. Поэтому сейчас, наверное, надо обсуждать не столько нарушения, сколько возможности изыскания резервов поступлений в государственный бюджет.

И эти резервы в повышении эффективности налогового и таможенного администрирования, а также использования государственных ресурсов.

Глава государства очень четко обозначил о необходимости ужесточить ответственность и подотчетность за реализацию госпрограмм и использование бюджетных средств. 

Благодаря поддержке депутатов  такая ответственность была закреплена в Бюджетном кодексе и Кодексе об административных правонарушениях. Пока по двум дефинициям.

С какими же результатами исполнен республиканский бюджет за 2019 год?!

Первое. Улучшены позиции по макроэкономической стабильности Казахстана в рейтинге глобальной конкурентоспособности Всемирного экономического форума. До 60 места.

Тенденция снижения нефтяной зависимости не достигнута.

На протяжении 10 лет доля обрабатывающего сектора не превышает 11%. В структуре экспорта минеральные продукты превысили 70%.

Как исполняется задача по росту благосостояния граждан? Реальные доходы населения возросли на 5,5%. Однако, в расходах населения увеличилась доля продовольственных товаров - до 50%. В развитых странах этот показатель составляет порядка  10% (США – 6%, Сингапур – 7%, Германия и Нидерланды – 11%).

И даже в России и Беларуси эти цифры не превышают трети расходов (28% и 32% соответственно).

О чем это говорит? Доходы населения наполовину «проедаются» и у населения отсутствует возможность увеличения  своих сбережений.

Улучшение уровня жизни обеспечивается преимущественно за счет кредитования. В 2019 году рост потребительских кредитов опережал рост номинальных доходов населения почти на 15%. А закредитованность создает предпосылки для социальных проблем.

Несмотря на значительную поддержку со стороны государства, за последние 5 лет отмечается снижение роли банковского сектора  в экономике страны. Его активы к ВВП снизились до 40%. Тогда как еще в 2015 году  составляли свыше 60%. Ссудный портфель банков страны к ВВП сокращен почти вдвое. Продолжают расти проблемные займы.

Доступных и «длинных» денег для бизнеса как не было, так и нет.

Государственный долг, как и долг Правительства находится в безопасных пределах. Но статья расходов на их обслуживание и погашение растет. По правительственному долгу такие затраты достигли почти 1,4 трлн. тенге (рост к 2018 году – на 28%).

Однако нам удалось добиться того, чтобы была налажена работа по отслеживанию займов у международных финансовых организаций, по проектам ГЧП, квазигосударственного сектора и местных исполнительных органов.

 

Второе. В доходной части бюджета ситуация не изменилась.

В структуре налоговых поступлений продолжает сокращаться доля основного системообразующего налога. Я говорю о КПН, - менее 30% (около 2 трлн. тенге) (в 2015 году - 37%). Кстати, такая негативная тенденция еще и свидетельство состояния бизнеса.

 

Переплата по налоговым поступлениям в республиканский бюджет хоть и снижена к уровню прошлого года на 170 млрд. тенге все еще значительна. Более 1,5 трлн. тенге (НДС – 82%, КПН -11%).

Переплата в государственный бюджет – 2 трлн. тенге с уменьшением к уровню 2018 года на 158 млрд. тенге.

Это то, что не должно было быть уплачено государству! Часть из этого возьмется в зачет или будет возмещена бизнесу в первом полугодии текущего года. И что в сухом остатке? Мы отвлекаем деньги из оборота добросовестных предпринимателей. Которые, наоборот, должны чувствовать поддержку со стороны государства. И еще хуже, возвращая излишне уплаченные в прошлом году средства, мы создаем нагрузку на бюджет уже текущего года.

А как снижена переплата?! Тоже большой вопрос. Выборочным аудитом Счетного комитета только по 8 налогоплательщикам (из 55 налогоплательщиков по 62 лицевым счетам) установлено необоснованное уменьшение переплат на сумму свыше 30 млрд. тенге.

Это сделано территориальными органами госдоходов (Карагандинская, Актюбинская, Костанайская, Западно-Казахстанская, Восточно-Казахстанская области, г.Нур-Султан) в целях улучшения своих статистических показателей.

Наверное, назрела необходимость пересмотреть подходы к уплате КПН, не авансовыми платежами. А на основе квартальных расчетов по фактическим результатам деятельности. При этом снижение уровня переплаты по платежам должно являться показателем эффективной работы органов госдоходов.

Позитивные результаты достигнуты в снижении недоимки в бюджет на 17% (2019г. – 165 млрд. тг, 2018г. – 198 млрд. тг, 2017г. – 115 млрд. тг).

Что касается качества данной работы, то уменьшение, преимущественно, обеспечено за счет признания налогоплательщиков банкротами. 53% (67 млрд. тг) от уровня снижения (в 2018г. – 41% или 37 млрд. тг).

Не проводится оценка эффективности применяемых налоговых льгот и преференций. Главная причина – отсутствие  у отраслевых органов информации в разрезе таких льгот, отраслей и показателей деятельности их получателей.

Стремясь упросить работу для бизнеса, мы теряем контроль за государственными интересами.

Считаем, что надо пересмотреть подходы и внести ясность в отчетность получателей льгот и мер государственной поддержки. С тем, чтобы бизнес имел встречные обязательства перед государством по результатам своей деятельности.

 

Третье. Исполнение расходной части бюджета.

За 2019 год неэффективно использовано немногим менее  428 млрд. тенге, -  в три раза больше предыдущего года.

Очень важным считаем пересмотр организации исполнения самого бюджета. Процесс должен быть максимально транспарентен и оцифрован.

В противном случае,  неэффективные затраты будут расти. А работа над ошибками и своевременная корректировка недостаточно результативных экономических решений и вовсе не будут проводиться.

Полагаем, это непозволительно в текущих условиях, когда по оценкам мировых экспертов, экономики всех стран претерпят значительные структурные изменения. В особенности недиверсифицированные. И доходы от сырьевых ресурсов уже не будут способны  покрывать потребности страны. В качестве наглядного примера. Уже сейчас, средства Нацфонда занимают одну треть в доходах бюджета и четвертую часть в его расходах.

 

В этом году мы все-таки попытались посмотреть расходование государственных ресурсов через призму эффективности. По  предложению депутатов в пилотном режиме был проанализирован экономический эффект от вложенных государственных инвестиций. 

Оценка проведена по расходам, оказывающим непосредственное влияние на развитие экономики.   Это не только бюджет развития, но и капитальные затраты, субсидирование и кредитование.

Доля таких расходов в общем объеме республиканского бюджета за 2019 год составила менее 14% (1,7 трлн. тенге). Тогда как именно они позволяют генерировать ресурсы для дальнейшего роста экономики. При этом в структуре данных расходов, затраты на строительство, целевые трансферты на развитие не превысили и половину, составив немногим более 40%.

Наряду с этим оценены 7 государственных программ, реализация которых завершилась в 2019 году.  Влияние затраченных средств на достигнутые результаты проанализировано с учетом отложенного эффекта и в долгосрочной перспективе. Чего, к сожалению, пока еще нет в оценках уполномоченных органов.

Конечно, хочется надеяться, что наступит время, когда Методики оценки реализуемых государственных программ будут разрабатываться не органами госаудита, а профильными министерствами. А поскольку Правительство не обладает такими методиками и инструментами мы оценили эффект на основе статистических и ведомственных данных в среднем за 7 лет. При этом учитывалась доля государственных инвестиций в развитии конкретной отрасли экономики.

Выводы неутешительные. Общий мультипликативный эффект оценен на среднем уровне при значительном потенциале роста. 

1 тенге инвестиций в основной капитал принес выпуск продукции в среднем в размере 90 тиын (0,62 тенге до 1,16 тенге).

Всемирный банк посчитал мультипликатор бюджетных расходов (то есть агрегированный показатель), который по Казахстану еще в 2015 году оценивался на уровне 0,2 – 0,3 значений. То есть на каждый потраченный бюджетный доллар возвращается в качестве реального эффекта только  20 - 30 центов. Это вдвое ниже развивающихся стран, где данный показатель  достигает 0,6.

И еще. Отраслевые министерства оценивают результат реализации государственных программ по итогам развития всей отрасли. Тогда как инвестиции государственных средств в экономику составляет 12% с трендом на уменьшение. То есть выезжают по показателям за счет частных инвестиций. Кого мы обманываем? Только самих себя!

 

Мы уже отмечали формирующуюся проблему по проектам государственно-частного партнерства.

Увеличение количества проектов ГЧП приводит к росту  государственных обязательств, которые не соразмерны с объемами привлекаемых инвестиций. На привлечение 1 тенге частных инвестиций затрачивается 2  тенге бюджетных средств.

И это на фоне отсутствия встречных обязательств частного инвестора. Это не стимулирует частных партнеров к повышению результативности реализуемого проекта.

По нашим оценкам, основная нагрузка на бюджет по республиканским проектам придется на 2023 и последующие годы в среднем 58 млрд. тенге ежегодно. На местные бюджеты – на 2020 -2021 годы в среднем по 70 млрд. тенге ежегодно по всем регионам.

Поэтому первостепенны разработка методики расчета социально-экономического эффекта реализации проектов ГЧП, а также поэтапное снижение нагрузки на государственный бюджет.

Четвертое. Несколько слов по квазигоссектору. Глава государства в своем послании народу Казахстана в сентябре 2019 года («Конструктивный общественный диалог – основа стабильности и процветания Казахстана», 2 сентября 2019 года) поручил повысить отдачу от квазигосударственного сектора.

Однако говорить о его эффективной работе мы, к сожалению, пока не можем. Сохранена их зависимость от бюджета. С 2007 по 2019 годы холдингам предоставлены национальные ресурсы в объеме 7,5 трлн. тенге, что сопоставимо с 7 бюджетами развития страны.

При этом мониторинг за направлением данных средств холдингами на реализацию общенациональных целей не осуществляется. Здесь требуется четкое определение роли каждого субъекта квазигоссектора в достижении государственных задач с привязкой к финансовым ресурсам.

Средства, выделяемые из республиканского бюджета, стали источником доходов для многих госкомпаний. В итоге предприниматель, на которого направлена государственная поддержка, получает кредитные средства по завышенным ставкам (в среднем от 6 до 9%, при бюджетном кредитовании субъекта квазигосударственного сектора - менее 1%).

Имеют место системные недостатки и в дивидендной политике.

 

И последнее.

В Заключении Счетного комитета к Отчету Правительства впервые появилась предварительная информация об аудите консолидированной финансовой отчетности,  который согласно Закону мы должны проводить с этого года.

Но это тема для отдельного большого разговора, так как трудно говорить о достоверности консолидации при отсутствии проверки правильности составления такой отчетности отдельными администраторами. Такая проверка должна быть проведена начиная с 2013 года при переходе на МСФООС (проверка начального сальдо).

Предстоит решить ряд методологических и организационных задач, препятствующих объективной консолидации бюджета и принятию на ее основе эффективных экономических решений.

 

В целом Счетным комитетом отмечены возможности для повышения экономической отдачи от бюджетных инвестиций, улучшения налогового и таможенного администрирования. Это достаточный запас прочности и резерв для развития экономики Казахстана в кризисный период.

Заключение Счетного комитета было подробно рассмотрено. Депутаты детально останавливались на наших выводах и рекомендациях. Спасибо за поддержку большинства из них. Мы также благодарим коллег из министерств за конструктивный диалог в вопросах повышения эффективности исполнения бюджета.

В этом году по поручению Главы государства Счетный комитет сосредоточится на контроле использования антикризисных средств и продолжит аудиты компаний квазигосударственного сектора.

 

Баяндама аякталды.

Назарларынызга ракмет!