КОНЦЕПЦИЯ
проекта Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан
по вопросам совершенствования бюджетного законодательства»
Проект Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам совершенствования бюджетного законодательства» (далее – законопроект).
Разработка проекта Закона связана с реализацией направления 2.8 «Эффективное государственное управление» Плана действий по реализации предвыборной платформы «Благополучие для всех! Преемственность. Справедливость. Прогресс» и предложений, полученных в ходе общенациональной акции «Бірге», утвержденного Указом Президента Республики Казахстан от 19 июня 2019 года № 27, Плана мероприятий по реализации поручений Президента Республики Казахстан по итогам расширенного заседания Правительства Республики Казахстан, одобренного на заседании Правительства Республики Казахстан от 23 июля 2019 года, Дорожной карты по реализации пункта 4 протокола № 001 расширенного заседания Политического Совета партии «Nur Otan» от 21 августа 2019 года, запроса группы депутатов Сената Парламента Республики Казахстан от 24 ноября 2017 года № 20-23/3139, Дорожной карты по исполнению рекомендаций Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета и Парламента Республики Казахстан по отчету Правительства Республики Казахстан об исполнении республиканского бюджета за 2018 год, утвержденной Первым Заместителем Премьер-Министра Республики Казахстан – Министра финансов Республики Казахстан Смаилова А.А. от 18 июня 2019 года, а также Дорожной карты мер по реформированию бюджетного процесса (с учетом рекомендаций ОЭСР, данных в «Обзоре бюджетной системы Республики Казахстан: Стратегия по имплементации лучшей международной практики в бюджетном регулировании»), требующих дальнейшего совершенствования бюджетной системы.
В реализацию указанных поручений предстоит пересмотреть и законодательно закрепить новые подходы формирования бюджета, направленные на улучшение взаимосвязи стратегического планирования и бюджетного процесса, предусмотреть новые меры и механизмы, позволяющие использовать бюджетные средства с максимальной социально-экономической отдачей, а также повысить эффективность использования бюджетных средств.
В законопроекте предлагается предусмотреть изменения и дополнения по следующим направлениям.
Фактически, лимиты расходов АБП определяются на основе расходов текущего финансового года с корректировкой отдельных видов расходов на прогнозируемый процент инфляции.
В результате, реальная потребность государственных органов, необходимая для выполнения поставленных перед ними задач, в полном объеме не учитывается, что может приводить к недостаточному финансированию стратегических и программных документов.
В этой связи, предлагается реформировать бюджетный процесс и начинать его не с лимитов, а с формирования стратегических планов, приоритезации стратегических целей и целевых индикаторов.
Окончательное решение по определению приоритетных стратегических целей и целевых индикаторов предлагается принимать на Республиканской бюджетной комиссии путем рассмотрения стратегических планов государственных органов.
Только после рассмотрения на Республиканской бюджетной комиссии, исходя из целей и целевых индикаторов стратегических планов, предлагается определять лимиты.
Предлагаемое изменение бюджетного процесса позволит определять лимиты под планируемые целевые индикаторы.
В составе лимита расходов АБП предлагается зафиксировать лимит по базовым расходам бюджета, носящим постоянный характер, а также по выполнению обязательств государства, включая обязательства по начатым (продолжающимся) бюджетным инвестициям, согласно уточненному перечню направлений расходов, определенных статьей 67 Бюджетного кодекса.
По результатам рассмотрения бюджетных заявок АБП на Республиканской бюджетной комиссии предлагается увеличивать лимиты по наиболее приоритетным и эффективным направлениям, где наибольшая экономическая отдача и лучшее достижение показателей.
Для реализации предложенных подходов, будут внесены изменения и дополнения в статью 65-1 Бюджетного кодекса.
В соответствии со статьей 66 Бюджетного кодекса проекты стратегических планов и бюджетных программ вносятся на рассмотрение центральным уполномоченным органам по государственному и бюджетному планированию или местным уполномоченным органам по государственному планированию не позднее 15 мая текущего финансового года одновременно с бюджетной заявкой. При этом проекты стратегических планов и бюджетных программ, а также бюджетная заявка должны быть сформированы в пределах лимитов расходов АБП.
После рассмотрения в соответствии со статьей 68 Бюджетного кодекса уполномоченными органами проектов бюджетной документации, обозначенные в проектах стратегических планов целевые индикаторы приводятся в соответствие с доведенными лимитами.
Планом действий по реализации предвыборной программы Президента Республики Казахстан «Благополучие для всех! Преемственность. Справедливость. Прогресс» предусмотрено повышение взаимоувязанности стратегического и бюджетного планирования с целью обеспечения максимально полного достижения установленных в стратегических документах целей.
Для обеспечения приоритетности стратегического планирования и улучшения взаимосвязи расходов с запланированными целевыми индикаторами необходимо пересмотреть этапность формирования бюджета.
В этой связи, предлагается следующий порядок формирования бюджета:
внесение проектов стратегических планов и предложений по потребности в бюджетных средствах в рамках прогноза расходов бюджета в центральный уполномоченный орган по государственному планированию в срок до 15 марта текущего финансового года;
рассмотрение проектов стратегических планов центральным уполномоченным органом по государственному планированию и подготовка заключений для вынесения на Республиканскую бюджетную комиссию до 15 апреля текущего финансового года;
рассмотрение проектов стратегических планов Республиканской бюджетной комиссией и выработка предложений по ним;
определение лимитов расходов АБП на основе проектов стратегических планов до 1 мая текущего финансового года.
Данная мера позволит повысить эффективность бюджетного планирования и в целом расходов бюджета.
Для реализации предложенных подходов, будут внесены изменения и дополнения в статьи 65-1, 66 и 68 Бюджетного кодекса.
На основании указанной нормы, государственными органами в конце года вносятся изменения в бюджетные программы путем уменьшения расходов, по которым ожидается неосвоение выделенных бюджетных средств, соответственно корректируются целевые индикаторы, по которым имеется риск недостижения.
Таким образом, в течение года осуществляются корректировки целевых индикаторов стратегических планов, приводящие к нарушению декомпозиции целевых индикаторов стратегических планов с целевыми индикаторами документов системы государственного планирования вышестоящего уровня.
В этой связи, предлагается ввести запрет на уменьшение целевых индикаторов стратегических планов в четвертом квартале текущего года по инициативе государственного органа в связи с ожидаемым неосвоением бюджетных средств.
Указанное изменение позволит улучшить взаимосвязь целевых индикаторов с выделенными ресурсами и повысить ответственность государственных органов за достижение целевых индикаторов.
Для реализации предложенных подходов, будут внесены изменения и дополнения в статью 62 Бюджетного кодекса.
Согласно пункту 1 статьи 67 Бюджетного кодекса бюджетная заявка представляет собой совокупность документов, составляемых АБП для обоснования объемов расходов на очередной плановый период.
Предлагается упростить порядок составления бюджетной заявки. Постоянные расходы будут утверждаться самими администраторами бюджетных программ (далее – АБП). Для этого будут созданы ведомственные бюджетные комиссии.
В Министерство финансов предлагается вносить бюджетные заявки с расчетами только по новым инициативам расходов.
Детализированные расчеты будут присутствовать в базе бюджетных заявок информационной системы по бюджетному планированию и доступны АБП, соответствующему центральному или местному уполномоченному органу по бюджетному планированию, а также органам государственного аудита и финансового контроля.
Бюджетные заявки по постоянным расходам будут утверждены ведомственными бюджетными комиссиями.
В результате ответственность АБП повысится. Время рассмотрения Министерством финансов бюджетных заявок сократится.
Вместе с тем в настоящее время согласно статье 66 Бюджетного кодекса, 15 мая бюджетная заявка представляется одновременно как администраторами республиканских бюджетных программ, так и администраторами местных бюджетных программ. При этом, бюджетная заявка администраторов республиканских бюджетных программ должна включать расходы, выделяемые местным бюджетам в виде целевых трансфертов и бюджетных кредитов. Аналогично, бюджетная заявка администратора местных бюджетных программ должна учитывать мероприятия, реализуемые местными бюджетами за счет целевых трансфертов и бюджетных кредитов из вышестоящего уровня бюджета.
В целях улучшения качества как бюджетной заявки, так и процесса бюджетного планирования, предлагается пересмотреть сроки определения лимитов расходов администраторов местных бюджетных программ и представления бюджетной заявки на местном уровне.
В целом изменение подходов к формированию бюджетной заявки будет способствовать повышению ответственности АБП и сокращению времени рассмотрения уполномоченными органами бюджетных заявок.
Для реализации предложенных подходов, будут внесены изменения и дополнения в статьи 66 и 67 Бюджетного кодекса.
Согласно требованиям бюджетного законодательства, в настоящее время на каждый бюджетный инвестиционный проект составляются расчеты социально-экономического эффекта с определением бюджетной эффективности.
В целях расширения инструментариев, применяемых для анализа бюджетных заявок, предлагается проводить АБП в составе бюджетной заявки оценку ожидаемого экономического эффекта (рабочие места, инвестиции, доходы бюджета) от заявляемых расходов на бюджетные инвестиционные проекты и субсидии.
Это позволит уполномоченным органам рассматривать бюджетные заявки с акцентом на экономическую отдачу запрашиваемых АБП бюджетных средств. Наличие такой оценки будет способствовать повышению эффективности расходования бюджетных средств.
В целях улучшения прозрачности бюджетного процесса, а также расширения информации о расходах бюджета сводную информацию по оценке ожидаемого экономического эффекта от заявляемых расходов на реализацию бюджетных инвестиций и субсидий предлагается также представлять в Парламент Республики Казахстан и маслихаты вместе с проектом бюджета.
Для реализации предложенных подходов, будут внесены изменения и дополнения в статьи 3, 65-1, 67 и 74 Бюджетного кодекса.
С учетом передовой международной практики, а также для повышения прозрачности макрофискальной политики и достоверности прогнозов, предлагается совершенствовать процесс разработки ПСЭР.
В этих целях планируется оптимизировать ПСЭР и исключить основные направления и меры экономической политики, так как экономическая политика определяется стратегическими документами и отражена в государственных программах.
В рамках оптимизации ПСЭР также предлагается исключить из структуры документа перечень условно финансируемых расходов.
Кроме того, в целях приведения в соответствие со структурой ПСЭР на республиканском уровне предлагается исключить целевые индикаторы и показатели по ключевым направлениям (сферам), так как целевые индикаторы и показатели определяются в стратегическом плане государственного органа, государственных программах и программах развития территорий (далее – ПРТ)[1].
Вместе с тем, планируется внесение дополнения, согласно которому при разработке ПСЭР области, города республиканского значения, столицы в нижестоящих (региональных) прогнозах будут учитываться основные макроэкономические (относительно внешние, не зависящие от них) параметры ПСЭР страны.
Для реализации предложенных подходов, будут внесены изменения и дополнения в статью 61 Бюджетного кодекса.
В настоящее время статьей 41 Бюджетного кодекса предусмотрен механизм финансирования оказания отдельных государственных услуг, реализацию бюджетных инвестиционных проектов и выполнение других задач, направленных на обеспечение социально-экономической стабильности и (или) социально-культурного развития государства посредством установления государственного задания.
В Бюджетном кодексе предлагается доработать механизм государственного задания. Предлагается утверждать АБП методологию ценообразования стоимости затрат по выполнению государственных заданий, в разрезе отраслей и специфик выполняемых услуг и установить ограничение на привлечение юридических лиц в качестве субподрядчиков.
Для реализации предложенных подходов, будут внесены изменения и дополнения в статью 41 Бюджетного кодекса.
В соответствии с Законом Республики Казахстан «О государственном аудите и финансовом контроле» Счетный комитет по контролю за исполнением республиканского бюджета наделен компетенцией по проведению, начиная с 2017 года, предварительной оценки проекта республиканского бюджета по основным направлениям его расходов.
Вместе с тем, при проведении предварительной оценки проекта республиканского бюджета установлены отдельные моменты, влияющие на качество и содержание заключения по предварительной оценке, такие как, сжатый срок проведения оценки и объемность анализируемых материалов.
В связи с этим предлагается проведение предварительной оценки проекта республиканского бюджета в два этапа:
на первом этапе – осуществлять оценку проекта ПСЭР, лимитов расходов АБП, проектов стратегических планов и бюджетных программ;
на втором этапе – проводить предварительную оценку проекта республиканского бюджета по основным направлениям его расходов.
В этой связи, вносятся изменения в статьи 61, 66 и 74 Бюджетного кодекса.
Для достижения цели стратегического плана или программы развития территории, единого конечного результата затраты по осуществлению государственных функций, полномочий и оказанию вытекающих из них государственных услуг, осуществлению капитальных расходов, осуществлению бюджетных инвестиций посредством реализации бюджетных инвестиционных проектов, предоставлению трансфертов и бюджетных субсидий могут объединяться в одну бюджетную программу с выделением указанных затрат в отдельные подпрограммы.
На практике, на одну стратегическую цель стратегического плана могут быть направлены несколько бюджетных программ, в зависимости от их содержания.
Такая ситуация усложняет определение показателя конечного результата бюджетной программы исходя из стратегической цели и целевого индикатора, а также ограничивает самостоятельность АБП по оперативному управлению бюджетными средствами для обеспечения достижения цели и целевого индикатора стратегического плана.
В связи с чем предлагается дальнейшее укрупнение бюджетных программ путем включения в одну бюджетную программу, помимо вышеназванных видов, бюджетных кредитов и средств на формирование и увеличение уставных капиталов юридических лиц, направленных на достижение цели стратегического плана.
Кроме того, будет проработан вопрос включения в отдельную бюджетную программу затрат, связанных с непосредственным обеспечением деятельности государственного органа (расходы на заработную плату, содержание зданий, сооружений, техника и др.).
Эти меры будут способствовать большей самостоятельности государственных органов, оперативности в управлении бюджетными средствами (без уточнения бюджета), уменьшению неосвоенных денег.
Для реализации данных предложений потребуется внесение изменений в статьи 33, 34 Бюджетного кодекса.
В соответствии с пунктом 7 статьи 42 Бюджетного кодекса при принятии вышестоящими органами нормативных правовых актов, влекущих увеличение расходов и (или) уменьшение доходов в период действия трехлетних объемов трансфертов общего характера (далее – ТОХ), в обязательном порядке производится компенсация потерь нижестоящих бюджетов посредством выделения целевых текущих трансфертов из вышестоящего бюджета.
Согласно пункту 3 статьи 44 Бюджетного кодекса целевые трансферты используются в соответствии с их целевых назначением, определенным в соответствующих бюджетных программах.
Вместе с тем, компенсация потерь нижестоящих бюджетов в связи с уменьшением их доходов, предоставляется для обеспечения сбалансированности местных бюджетов и не может быть использована на конкретную цель.
В этой связи, предлагается внести изменения в статьи 32 и 46 Бюджетного кодекса, предусматривающие исключение требования по целевому использованию местными бюджетами поступивших из вышестоящего бюджета средств на компенсацию потерь нижестоящих бюджетов в связи с уменьшением их доходов.
В настоящее время согласно статей 50 и 51 Бюджетного кодекса отчисления недропользователей на социально-экономическое развитие региона и развитие его инфраструктуры являются поступлениями областных бюджетов, бюджетов городов республиканского бюджета, столицы. Их использование не носит целевой характер, а определяется согласно решению маслихатов об утверждении местных бюджетов.
Вместе с тем, зачастую соглашениями с недропользователями предусматриваются обязательства МИО районов, городов областного значения по обеспечению объектами инфраструктуры за счет отчислений недропользователей на социально-экономическое развитие региона и развитие его инфраструктуры.
В целях повышения эффективности межбюджетных отношений по эффективному распределению поступлений, предлагается отнесение отчисления недропользователей на социально-экономическое развитие региона и развитие его инфраструктуры к виду поступлений районных бюджетов, бюджетов городов областного значения, распределяемых согласно нормативам, устанавливаемым решением областного маслихата, исходя из обязательств МИО областного уровня или районов, городов областного значения по обеспечению объектами инфраструктуры.
Предлагаемое изменение уменьшает зависимость районных бюджетов, бюджетов городов областного значения от областных бюджетов, а также повышает ответственность МИО районного звена в решении задач социально-экономическое развитие региона и развитие его инфраструктуры.
Для реализации указанных подходов, предлагается внести изменения и дополнения в статьи 52 Бюджетного кодекса по отнесению отчислений недропользователей на социально-экономическое развитие региона и развитие его инфраструктуры к виду поступлений районных бюджетов, бюджетов городов областного значения.
В настоящее время механизмы «условно финансируемые расходы» и «специальный резерв Правительства Республики Казахстан», предусмотренные статьями 19, 20 и 41-1 Бюджетного кодекса в бюджетном процессе не используются.
В этой связи, предлагается исключить нормы «условно финансируемые расходы» и «специальный резерв Правительства Республики Казахстан» из Бюджетного кодекса.
- исключение из неосвоеннных средств расходов на лечение больных за рубежом, пенсионные и социальные выплаты
Требуется понятие «неосвоение бюджетных средств» конкретизировать в части исключения из неосвоеннных средств расходов на лечение больных за рубежом, пенсионные и социальные выплаты, ввиду отсутствия возможности точного их планирования.
В этой связи, требуется внесение изменений в подпункт 12-4) статьи 3 Бюджетного кодекса;
- исключение нормы по выделению МИО денег на покрытие дефицита наличности местного бюджета на срок, превышающий текущий финансовый год
Данная норма требует исключения, так как деньги, выделенные из резерва Правительства Республики Казахстан или МИО, должны быть использованы до 20 декабря текущего финансового года.
В этой связи, требуется внесение изменений в статьи 19, 20 и 106 Бюджетного кодекса;
- уточнение нормы по учету операций по поступлениям и проведенным платежам по контрольным счетам наличности
В действующей редакции пункта 2 статьи 88 Бюджетного кодекса не учтены контрольные счета наличности по реконвертации внешних займов или связанных грантов.
В этой связи, требуется внесение изменений в статью 88 Бюджетного кодекса;
- установление объемов ТОХ по направлениям расходов
В целях решения вопроса о субсидиях по поддержке сельхозтоваропроизводителей, которые переданы в МИО, предлагаются объемы ТОХ устанавливать по направлениям расходов с учетом дальнейшего мониторинга их целевого использования.
В этой связи, изменения будут внесены в статьи 45 Бюджетного кодекса и Закон Республики Казахстан «Об объемах трансфертов общего характера между республиканским и областными бюджетами, бюджетами городов республиканского значения, столицы».
Справочно:
Согласно записке Т.Сарсенбаева от 27 марта 2019 года (на имя Первого Заместителя Премьер-Министра Республики Казахстан – Министра финансов Республики Казахстан А.Смаилова) на пленарном заседании Мажилиса Парламента Республики Казахстан поднят вопрос о субсидиях по поддержке сельхозтоваропроизводителей, которые переданы в МИО. При этом, отмечено об отсутствии контроля работы акиматов по выплате субсидий, поскольку в настоящее время образовалась большая задолженность перед сельхозтоваропроизводителями;
- дополнение видов поступлений в бюджет
В целях оперативного управления ликвидностью бюджетных денег (согласованное предложение с Национальным Банком Республики Казахстан, письмо от 14 декабря 2018 года № 23-0-11/850), предлагается дополнить доходы от республиканской собственности следующим видом «вознаграждения по депозитам Правительства Республики Казахстан в Национальном Банке Республики Казахстан и на ежедневный остаток денег на едином казначейском счете».
В этой связи, изменения будут внесены в статью 49 Бюджетного кодекса;
- уточнение норм по распределению поступлений, предоставления бюджетной отчетности
Приведение норм Бюджетного кодекса в соответствие с Договором о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года, Законом «О Фонде компенсации потерпевшим» от 10 января 2018 года.
В этой связи, изменения будут внесены в статьи 4, 90, 92 и 124 Бюджетного кодекса;
- доиспользование в следующем году неиспользованных средств
Предлагается предоставить государственным органам возможность доиспользования в следующем году неиспользованных средств на завершение начатых проектов с сохранением их целевого назначения.
В этой связи, дополнения будут внесены в статью 104 Бюджетного кодекса;
- проведение конвертации иностранной валюты по официальному курсу национальной валюты
«Рыночный курс обмена валют» и «официальный курс национальной валюты» – различные понятия (определения даны в Налоговом кодексе Республики Казахстан, в постановлениях правления Национального Банка Республики Казахстан от 24 августа 2012 года №242 и от 25 января 2013 года № 15). В соответствии со статьей 87 Бюджетного кодекса ведение валютных счетов Комитета казначейства осуществляется Национальным Банком Республики Казахстан в порядке, предусмотренном банковским законодательством, которое в свою очередь предусматривает, что все валютные операции для клиентов Национальный Банк Республики Казахстан проводит по официальному курсу национальной валюты (Правила проведения Национальным Банком Республики Казахстан операций по конвертации и реконвертации иностранной валюты для клиентов от 28 января 2016 года № 36).
В связи с изложенным, предлагается привести нормы бюджетного законодательства в соответствие с банковским законодательством путем замены рыночного курса на официальный.
В настоящее время порядок формирования официального и рыночного курсов аналогичны, и они ежедневно совпадают. Но в случае изменения данной ситуации коллизия между банковским и бюджетным законодательством приведет к невозможности проведения операций в иностранной валюте для государственных учреждений.
В этой связи, изменения будут внесены в статьи 96 и 99 Бюджетного кодекса;
- регламентация норм по обслуживанию операторов финансовой и нефинансовой поддержки в органах казначейства
Во исполнение пункта 22 рекомендаций к отчету – заключению Счетного комитета по исполнению бюджета на отчет Правительства Республики Казахстан об исполнении республиканского бюджета за 2016 год.
В целях законодательного закрепления открытия контрольного счета наличности операторов финансовой и/или нефинансовой поддержки (статья 95 Предпринимательского кодекса Республики Казахстан и подпункт 1) пункта 1-1 статьи 11 Закона Республики Казахстан «О Национальной палате предпринимателей Республики Казахстан») и их обслуживание в органах казначейства предлагается в Бюджетном кодексе предусмотреть соответствующие нормы.
В этой связи, изменения будут внесены в статьи 88 и 97 Бюджетного кодекса;
- перечисление бюджетных субсидий конечному получателю
В целях осуществления мониторинга и контроля за использованием субсидий конечными получателями, предлагается пункт 3 статьи 97 дополнить нормой следующего содержания: «Перечисление бюджетных субсидий администратором бюджетных программ осуществляется конечным получателям субсидий на основании документов, подтверждающих обоснованность платежа в пределах указанных сумм на текущий финансовый год, в соответствии с процедурами, определенными центральными государственными органами»;
- введение нового инструмента – Единый план счетов
Для обеспечения формирования отчетности по методу начисления и проведения необходимой аналитической работы, с учетом передового международного опыта (МВФ, ОЭСР), предлагается применение Единого плана счетов (далее – ЕПС).
ЕПС является одним из основных инструментов бухгалтерского учета, который позволит унифицировать и интегрировать бухгалтерский и бюджетный учет государственных финансов с применением метода начисления.
В этой связи, необходимо дополнение Бюджетного кодекса новой статьей 116-1;
- проведение мониторинга достижения конечных результатов после завершения проектов в течение трех лет
В целях законодательного закрепления проведения мониторинга достижения конечных результатов по бюджетным программам развития после завершения проектов предлагается пункт 10 статьи 157 Бюджетного кодекса дополнить нормой следующего содержания: «Мониторинг достижения конечных результатов по бюджетным программам развития должен проводиться после завершения проектов в течение трех лет.».
Во исполнение пунктов 26 и 30 Дорожной карты по исполнению рекомендаций Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета и Парламента Республики Казахстан по отчету Правительства Республики Казахстан об исполнении республиканского бюджета за 2018 год, утвержденной Первым Заместителем-Премьер-Министра Республики Казахстан от 2 июля 2019 года № 20-11/1488 в части обеспечения взаимоувязки достижения целевых индикаторов стратегических направлений с показателями бюджетных программ.
Из-за временного разрыва результаты оценки не могут быть использованы при формировании годового отчета об исполнении республиканского бюджета (до 1 апреля).
Обоснование.
Ежегодная оценка эффективности деятельности центральных государственных органов осуществляется согласно графику проведения оценки, утвержденному приказом Руководителя Администрации Президента Республики Казахстан. Целью оценки эффективности деятельности государственных органов является определение эффективности реализации возложенных на них задач и функций (Указ Президента от 19 марта 2010 года № 954).
При этом, сроки формирования заключений о результатах по достижению целей госорганов варьируются с 17 до 17 мая.
Кроме того, оценка документов Системы государственного планирования, а также ежегодная оценка эффективности деятельности проводится на основании отчетов о реализации документов, статистической информации, контрольных проверок, государственного аудита и экспертно-аналитических мероприятий и т.д.
Также следует предусмотреть заслушивание в Парламенте Республики Казахстан при рассмотрении годового отчета об исполнении республиканского бюджета за соответствующий финансовый год отчета МИО по полученным целевым трансфертам.
В этой связи, необходимо уточнить редакцию статей 127, 128, 129, 131, 131-1 Бюджетного кодекса.
В соответствии с определением бюджетного инвестиционного проекта, предусмотренного подпунктом 17) статьи 3 Бюджетного кодекса, объекты информатизации специальных государственных органов не относятся к бюджетным инвестиционным проектам.
В этой связи, предлагается в статье 151 Бюджетного кодекса предусмотреть полномочия государственных органов, осуществляющих разведывательную и контрразведывательную деятельность по разработке порядка планирования и реализации бюджетных инвестиций по согласованию с центральными уполномоченными органами по государственному и бюджетному планированию.
Пунктом 54 Дорожной карты по исполнению рекомендаций Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета и Парламента Республики Казахстан по отчету Правительства Республики Казахстан об исполнении республиканского бюджета за 2018 год поручено внести изменения в законодательство в части регламентации порядка возврата в бюджет остатков средств, ранее выделенных субъектам квазигосударственного сектора, и числящихся на специальном казначейском счете более трех лет.
В реализацию указанного, предлагается ввести механизм доиспользования сумм экономии, образованных по итогам реализации предыдущих бюджетных инвестиций, при последующем увеличении уставного капитала субъектами квазигосударственного сектора (при необходимости).
То есть, при рассмотрении предложения по реализации бюджетных инвестиции путем увеличения уставного капитала уполномоченными органами будут поддержаны суммы инвестиций за минусом неосвоенного остатка бюджетных средств, выделенных ранее.
Вместе с тем, имеются случаи наличия на счетах субъектов квазигосударственного сектора остатков бюджетных средств по итогам реализации предыдущих бюджетных инвестиций, по которым у субъектов квазигосударственного сектора отсутствует необходимость в дальнейшем использовании на другие проекты или на цели развития. По таким остаткам предлагается по решению субъекта квазигосударственного сектора обеспечить возврат неиспользованных бюджетных средств в доход соответствующего бюджета.
Указанные предложения потребуют внесения изменений и дополнений в статью 97 Бюджетного кодекса.
В настоящее время, при заключении кредитного договора на республиканском уровне, когда заемщиком является МИО, в отдельных случаях не предусмотрены права и обязанности конечных заемщиков. При этом права и обязанности конечных заемщиков предусмотрены в кредитных договорах заключенных между заемщиком и конечным заемщиком на районном уровне.
В связи с чем, предлагается уточняющая поправка, определяющая права и обязанности конечных заемщиков.
Вместе с тем, на практике бюджетный кредит предоставляется на основании подписанного кредитного договора между Кредитором, АБП и заемщиком, далее заемщик при наличии конечного заемщика в некоторых случаях предоставляет средства конечному заемщику через кредитные товарищества, микрофинасовые организации, лизинговые компании или товарищества с ограниченной ответственностью, выполняющие функции регионального инвестиционного центра, то есть реализуется механизм фондирования финансовых институтов.
При этом, действующая редакция Бюджетного кодекса предусматривает, что субъектами бюджетного кредитования являются: кредитор, АБП, заемщик, конечный заемщик и поверенный агент (статьи 171, 174 Бюджетного кодекса).
Таким образом, редакция Бюджетного кодекса не предусматривает возможность бюджетного кредитования через фондирование банков второго уровня, кредитных товариществ, микрофинасовых организаций, региональных инвестиционных центров, так как данные организации не подходят под понятия заемщика или конечного заемщика, предусмотренных статьей 177, 178 Бюджетного кодекса.
Так, действующая редакция не охватывает полный перечень заемщиков, в связи с чем, предлагается внести соответствующие поправки в Бюджетный кодекс.
Кроме того, имеется ряд норм, требующих детализации в части основных условий кредитного договора, способы обеспечения исполнения обязательств по бюджетному кредиту, определение источника финансирования оценки имущества.
Также, на данный момент возникают прецеденты, по которым начисленные неустойки (штрафы, пени) превышают сумму основного долга либо просроченную часть задолженности.
В связи с чем, предлагается возможность списания неустойки (штрафа, пени). При этом, в случае принятия данных поправок, пеня будет списываться только на основании решения кредитора по каждому кредитному договору при наличии положительного заключения консультативно-совещательного органа при Правительстве Республики Казахстан или МИО.
Для реализации предложенных подходов, предлагается внести изменения и дополнения в статьи 174, 178, 180, 183, 192, 193 Бюджетного кодекса.
Действующее бюджетное законодательство Республики Казахстан позволяет привлекать внешние займы для финансирования бюджетных инвестиционных проектов и институциональных проектов.
По оценке Всемирного Банка уровень освоения средств займов в Казахстане отстает от показателей всех стран Центральной Азии.
Несвоевременное освоение средств займов приводит к продлению займов и аннулированию средств займов.
Продление займов и аннулирование средств займов влечет за собой дополнительные расходы из республиканского бюджета на оплату комиссии за резервирование займа, на проведение обязательного ежегодного аудита проектов и на выплату единовременной комиссии.
В этой связи, предлагается в Бюджетном кодексе (статья 206) и Кодексе об административных правонарушениях предусмотреть нормы ответственности за несвоевременное освоение средств займов в срок, установленный договором займа, а также за аннулирование средств займа.
В связи со сложившейся нестабильной ситуацией в банковском секторе, присутствует необходимость открытия счета наличности субъектами квазигосударственного сектора, являющимся заемщиками по негосударственному займу под государственную гарантию (далее – Заемщик), в Комитете казначейства Министерства финансов Республики Казахстан по следующим основаниям:
1) своевременное освоение средств Заемщиком предназначенных для реализации проектов;
2) во избежание рисков неспособности банков второго уровня осуществить перевод платежей в установленный срок по негосударственному займу под государственную гарантию;
3) в целях мониторинга и контроля своевременного накопления средств Заемщиком для выплаты предстоящих платежей по привлеченному займу и целенаправленного использования данных средств на исполнение обязательств по займу Заемщиком.
Данные предложения потребуют внесения дополнений в статью 88 Бюджетного кодекса.
Целями принятия законопроекта являются:
улучшение взаимосвязи стратегического и бюджетного планирования;
повышение экономической отдачи от вложенных бюджетных средств;
повышение эффективности использования бюджетных средств.
Законопроект регулирует общественные отношения, возникающие в бюджетном процессе.
Законопроект состоит из двух статей.
В статье 1 предполагается внесение поправок в 2 кодекса и 5 законов Республики Казахстан.
Планируется внести изменения и дополнения:
в Бюджетный кодекс Республики Казахстан от 4 декабря 2008 года;
в Кодекс Республики Казахстан от 5 июля 2014 года № 235-V ЗРК «Об административных правонарушениях»;
в Закон Республики Казахстан от 31 августа 1995 года № 2444 «О банках и банковской деятельности»;
в Закон Республики Казахстан от 2 июля 2003 года № 461 «О рынке ценных бумаг»;
в Закон Республики Казахстан от 7 июля 2006 года № 167 «О концессиях»;
в Закон Республики Казахстан от 31 октября 2015 года № 379-V ЗРК «О государственно-частном партнерстве»;
в Закон Республики Казахстан от 24 ноября 2015 года № 418-V ЗРК «Об информатизации».
Статьей 2 определяется порядок введения в действие законопроекта.
Проведенным в 2019 году правовым мониторингом Бюджетного кодекса необходимости устранения правовых пробелов не обнаружено.
Принятие законопроекта не влечет за собой отрицательных социально-экономических последствий и будет способствовать совершенствованию норм, бюджетных процедур и документов, используемых в бюджетном процессе.
Необходимость одновременного (последующего) приведения других законов в соответствие с разработанным законопроектом отсутствует.
Предмет законопроекта регламентирован следующими нормативными правовыми актами:
Бюджетным кодексом Республики Казахстан от 4 декабря 2008 года;
иными нормативными правовыми актами.
10.Наличие по рассматриваемому вопросу международного опыта
1.Международный опыт бюджетного процесса
Канада
Как и в Казахстане, министерства разрабатывают стратегические планы, в которых также к целям прикреплен перечень бюджетных программ. Отличительной особенностью бюджетного процесса Канады является то, что ежегодно формируется бюджетный план, который выступает основанием для законодательных инициатив и разработки программных документов, и является документом стратегического бюджетирования, поскольку отражает направления долгосрочных программ в увязке со стратегическими целями и объемами финансирования.
Германия
Особенностью бюджетного процесса является то, что формирование бюджета начинается за 2 года до планируемого периода и учитывает новые планируемые инициативы. Как и в Казахстане, прогноз в течение года составляется 2 раза (в апреле и октябре), что предполагает уточнение бюджета.
В целом, анализ зарубежного опыта показал, что, несмотря на особенности формирования бюджетного процесса, почти во всех странах стадии бюджетного процесса совпадают. Во всех странах проект бюджета составляется Министерством финансов и затем рассматривается и обсуждается на уровне представительских органов (парламент, палата). В процессе формирования предусмотрено уточнение проекта бюджета, которое связано с пересмотром прогнозов, что схоже с двумя этапами формирования ПСЭР в Казахстане. Существует практика доведения лимитов (руководящих принципов) расходов для каждого министерства, которые формируются с учетом мнений самих министерств.
Австралия
Макроэкономические и фискальные прогнозы предоставляются Казначейством 2 раза в год с 4-х летним горизонтом. Вместе с ними и на их основе также готовятся бюджет на следующий год и корректировка на текущий. Периодически Правительство публикует обзор макроэкономических прогнозов и прогноз доходов, которые готовятся внешней консультативной группой, в которой проводится оценка самих процессов прогнозирования и показателей работы с момента последнего такого обзора. Последние обзоры датируются 2005 и 2012 годами. Только 25% расходов бюджета проходят процедуру ежегодного рассмотрения, в то время как остальные 75% проходят как постоянные или «специальные» расходы, для которых перерасход не требует дополнительной оценки. Правительство Австралии также обязано вести дополнительный резерв на непредвиденные обстоятельства в размере не более 1,3% от общих расходов за 4-х летний прогнозный период.
Германия
Правительство внедрило процесс составления бюджета сверху вниз, который является частью процесса подготовки внутреннего бюджета правительства. В «решении ключевых показателей» (Eckwertebeschluss) правительство определяет совокупные и министерские потолки расходов и доходов. Это является обязательной основой для разработки среднесрочного финансового плана (Finanzplan) и годового бюджета. Бюджетный процесс для центральных правительственных структур является всеобъемлющим.
Анализ показывает, что разные страны имеют свою практику определения лимитов. В некоторых странах лимиты определяются на основе вклада отраслей и секторов в ВВП. В ряде стран отправной точкой для установления лимитов (Финляндия, Нидерланды, Швеция, Южная Корея, Индонезия, Бразилия, Австралия, Канада) является предварительный бюджетный год, скорректированный с учетом известных изменений в приоритетах и политике правительства, оценки расходов, основных изменений в показателях доходов и расходов и т. д.
Для новых политических инициатив некоторые страны сокращают ассигнования на определенную сумму, чтобы создать центральный резерв планирования, который используется для финансирования новых инициатив после получения заявок.
Канада
Определение лимита бюджетных расходов зависит от следующих параметров:
60% общих федеральных расходов приходятся на обязательные, законодательно гарантированные расходы, охватываются единым законодательным актом и не подлежат ежегодному согласованию и утверждению. Другими словами, такие расходы как выплаты по государственным займам, пенсионные выплаты, трансферы в специальные фонды не требуют ежегодных подготовок заявок на одобрение.
Южная Корея
Министерство стратегии и финансов (вместе с президентом и другими министрами) определяет лимит расходов на каждое министерство или агентство на основе обзора макроэкономического состояния страны, существующих средне- и долгосрочных финансовых требований, национальных приоритетов и инвестиционных планов на крупные проекты.
В целом, лимиты расходов определяются на основе макроэкономической ситуации, долгосрочных финансовых планов и требований, национальных приоритетов и планов на крупные проекты.
Великобритания
Трехлетние годовые лимиты расходов ведомств устанавливаются в «Предбюджетном отчете и общем обзоре расходов», и в дальнейшем ведомство обладает определенной степенью свободы в распределении полученных средств на реализацию программ, за выполнение которых оно отвечает. Трехлетние годовые лимиты расходов ведомств (на планируемый финансовый год плюс два года) утверждаются в законе об ассигнованиях.
Индонезия
На уровне конституции 20 процентов общих государственных расходов направляется на образование. Лимиты министерских расходов во время подготовки проекта бюджета могут меняться несколько раз, в зависимости от макроэкономических прогнозов на любом из этапов процесса, но не меняются после презентации бюджетного проекта парламенту страны.
Министерство финансов может сократить или отложить расходы без предварительного одобрения Парламента. В Правилах установлены жесткие ограничения на многолетние обязательства по расходам. На следующий год не будет переноса неизрасходованных ассигнований. Также Правила включают возможность начала процесса закупок до начала бюджетного года.
4.Международный опыт эффективности исполнения бюджета
Южная Корея
Систему управления эффективностью бюджетных программ можно охарактеризовать следующим образом.
Во-первых, нейтральность и независимость оценки подчеркиваются путем внутреннего отделения оценочной организации от бюджетирования.
Во-вторых, результаты работы напрямую связаны с бюджетом. Система бюджетирования, ориентированная на достижение конкретных результатов, была создана путем отражения результатов оценки непосредственно в бюджете на следующий год.
В-третьих, была внедрена система углубленной оценки для оценки бюджетной эффективности в целях улучшения самооценки.
Канада
Базовой структурой бюджетного процесса служит Система управления расходами, которая является основой при разработке бюджета и распределении ресурсов, излагает ключевые роли различных субъектов и органов на законодательной и исполнительной основе, а также участие общественности, определяет график процесса и отчетности, подотчетность по результатам.
Руководство ведомств должны получать информацию о результативности расходов, чтобы их бюджетные стратегии лучше соответствовали принципам эффективности, эффектности и экономичности (наилучшей комбинации цены и качества).
Как показал анализ международного опыта, оценка программ является одним из важных элементов бюджетирования, ориентированного на результат. В рассматриваемых странах мониторинг и оценка проводятся до начала программы и после завершения программы для определения эффективности результатов.
11.Предполагаемые финансовые затраты, связанные с реализацией законопроекта
Реализация законопроекта не потребует финансовых затрат из бюджета.
[1] Постановление ПРК № 790 от 29 ноября 2017 года «Об утверждении Системы государственного планирования в Республике Казахстан»