АНАЛИТИЧЕСКАЯ СПРАВКА

АНАЛИТИЧЕСКАЯ СПРАВКА

по результатам внешнего анализа коррупционных рисков в деятельности Республиканского государственного учреждения «Департамент санитарно-эпидемиологического контроля Костанайской области Комитета санитарно-эпидемиологического контроля Министерства здравоохранения Республики Казахстан» и его территориальных подразделениях

г. Костанай 5 марта 2021 года

В соответствии с пунктом 2 статьи 8 Закона Республики Казахстан «О противодействии коррупции» и Правилами проведения внешнего анализа коррупционных рисков, утвержденными Постановлением Правительства Республики Казахстан от 4 декабря 2017 года №806, на основании совместного приказа Агентства Республики Казахстан по противодействию коррупции (Антикоррупционной службы) от 3 февраля 2021 года №39 и Министерства здравоохранения Республики Казахстан от 3 февраля 2021 года №48, в период с 1 февраля по 5 марта т.г. в деятельности Республиканского государственного учреждения «Департамент санитарно-эпидемиологического контроля Костанайской области Комитета санитарно-эпидемиологического контроля Министерства здравоохранения Республики Казахстан» и его территориальных подразделениях (далее – Департамент СЭК, Управления СЭК, Объекты анализа) проведен внешний анализ коррупционных рисков.

Универсальные риски

Кадровая политика

Управление персоналом. Движение кадров (приложения)

Общая информация: областной департамент и районные управления: штатная численность – 211, фактическая численность – 172. Вакансии - 39.

2019 год: приняты – 22 служащих, уволены – 16 служащих.

2020 год: приняты – 16 служащих, уволены – 13 служащих.

2021 год: принятые отсутствуют, уволены – 3 служащих.

Средний срок нахождения в должности лиц руководящего состава:

- руководитель Департамента СЭК – 2 месяца;

- заместители руководителя Департамента СЭК – 3 года 10 месяцев;

- руководители Управлений СЭК – 7-9 лет;

- иные руководящие должности – 5-7 лет.

Общее количество руководящих должностей (первые руководители Объектов анализа, их заместители, руководители внутренних структурных подразделений) – 68 (32%), среднее соотношение руководящего/исполнительского состава – 1:3.

Коррупционные риски:

- длительный период занятия руководящих должностей (риск «устойчивых связей» и конфликта интересов);

- несоразмерное соотношение руководящего состава к исполнительскому (организационный недостаток, влекущий повышенные затраты и косвенные риски оттока квалифицированных исполнителей);

- недостаточность квалификации отдельных служащих (риски «ошибки юридической квалификации» и «оспоримости некомпетентных решений»).

Обоснование: установлены отдельные факты нахождения в должности лиц руководящего состава Объектов анализа более 10 лет.

Так, согласно предоставленной информации руководитель отдела эпидемиологического контроля и надзора Управления СЭК города Костаная занимает данную должность 14 лет 11 месяцев. Руководитель Рудненского городского Управления СЭК занимает должность 17 лет 8 месяцев. Руководитель Лисаковского городского Управления СЭК – 15 лет 5 месяцев. Руководитель Амангельдинского районного Управления СЭК – 12 лет 9 месяцев. Руководитель Аулиекольского районного Управления СЭК – 17 лет 8 месяцев. Руководитель отдела санитарно-эпидемиологического контроля и надзора, оказания государственных услуг населению и цифровизации Управления СЭК района Беимбета Майлина – 16 лет 3 месяца. Подобные факты имеют не единичный, систематический характер на всех уровнях Объектов анализа.

Ротация руководящих должностей не предусмотрена, в т.ч. по объективным причинам – нехватки кадров с соответствующей квалификацией.

Данная проблематика носит глобальный характер.

Недостаток специалистов частично обоснован не удовлетворительным в сравнении с корпоративным сектором уровнем заработной платы.

При этом, необходимо указать, что на общий уровень зарплат исполнительского состава отчасти влияют административные расходы на содержание руководящих должностей, которые составляют одну треть от числа всех служащих Объектов анализа, зачастую дублируя функции исполнителей, что особенно выражено в районных Управлениях СЭК, где штатом предусмотрены руководитель Управления, руководитель отдела Управления (как правило – единственного структурного подразделения) и в среднем – 3, 4 специалиста.

В ходе анализа установлен комплексный недостаток квалифицированных кадров с отраслевым медицинским образованием. Причем, данная проблема максимально обострена в отдельных регионах, как правило – отдаленных от областного центра.

К примеру, в Аркалыкском городском Управлении СЭК – при штатной численности 8 единиц – 4 вакансии (включая руководителя), из 4 действующих служащих только 2 имеют медицинское образование (средне-специальное). В Лисаковском городском Управлении СЭК – из 7 служащих – 4 имеют медицинское образование. В Алтынсаринском и Узункольском районных Управлениях СЭК – из 5 служащих – 3 имеют медицинское образование. В Денисовском и Карабалыкском районных Управлениях СЭК – из 3 действующих служащих – 2 медика и 1 юрист. В Жангельдинском районном Управлении СЭК – из 3 действующих служащих – 1 медик и 2 юриста.

При этом необходимо указать, что региональные Управления СЭК фактически выполняют «львиную долю» основных функций – непосредственное проведение контрольных мероприятий, оказание государственных услуг и т.д. (Департамент СЭК преимущественно осуществляет координационную политику в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения).

Кадровый «голод» обусловлен двумя основными факторами: узкой медицинской специализацией необходимых специалистов (согласно пояснений служащих Объектов анализа, высшие медицинские учебные заведения Республики Казахстан не выпускают специалистов требуемых профилей), а также неконкурентоспособными в сравнении с медицинскими организациями условиями труда (заработной платой, административной нагрузкой и ограничениями).

Совокупность указанных условий влечет отток квалифицированных кадров и вынужденную необходимость длительного «удержания оставшихся» на занимаемых должностях, что приводит к рискам появления у последних устойчивых личных связей с подконтрольными субъектами, протекционизма, лоббирования и конфликта интересов.

Дисциплинарная практика и поощрения (приложения)

Общая информация (по материалам Департамента СЭК):

Дисциплинарные взыскания:

2019 год: 31 взыскание, из них снято досрочно – 25 взысканий (81%), средний срок наложения по досрочно снятым взысканиям – 3 месяца. Факты неоднократного привлечения (рецидива проступков) – 3 служащих (по 2 взыскания в течении года, с 1 служащего 2 взыскания снято досрочно перед премированием, с 2 служащих по 1 взысканию снято досрочно). Факты снятия с последующим премированием (менее чем за 1 месяц) – 10 взысканий (32%).

2020 год: 26 взысканий, из них снято досрочно – 12 взысканий (46%), средний срок наложения по досрочно снятым взысканиям – 2,5 месяца. Факты неоднократного привлечения (рецидива проступков) – 3 служащих (по 2 взыскания в течении года, с 1 служащего 2 взыскания снято досрочно, с 2 служащих по 1 взысканию снято досрочно). Факты снятия с последующим премированием (менее чем за 1 месяц) не установлены.

2021 год: 7 взысканий. Факты досрочного снятия отсутствуют.

Поощрения (выплата премий, надбавок, материальной помощи):

2019 год: выплачено премий – 36 603 127 тенге, выплачено материальной помощи – 335 000 тенге, выплачено надбавок – 33 800 тенге.

2020 год: выплачено премий – 22 114 915 тенге, выплачено материальной помощи – 560 000 тенге, выплачено надбавок – 43 531 тенге.

Дополнительно: надбавка за участие в противоэпидемических мероприятиях в рамках борьбы с коронавирусом COVID-19 (коронавирусной инфекцией, далее - КВИ) – 100 013 091 тенге.

(Справочно: в период март-июль включительно суммы выплат составляли в среднем 12 млн. тенге за 1 месяц по области, в период август-ноябрь включительно - 5 млн. тенге в среднем 1 за месяц, в декабре 2020 года – 18 млн. тенге).

2021 год: факты отсутствуют.

Коррупционные риски:

- возможность избирательного «увода» от должной меры дисциплинарной ответственности;

- возможность субъективного принятия решений о выплатах поощрений (риски протекционизма);

- комиссионное принятие отдельных организационно-управленческих решений (риск «размытия» ответственности).

Обоснование:

Факты досрочного снятия дисциплинарных взысканий свидетельствуют о неиспользовании в полном объеме принципа ответственности за нарушения служебной дисциплины. При этом, отдельные факты снятия взысканий с незамедлительным премированием, либо с возможной целью премирования служащих - нивелируют воспитательный эффект таких взысканий.

В свою очередь, фактическая неограниченность права поощрения работников и служащих устанавливает прямую возможность самостоятельного определения руководством оснований выплат, их размеров и поощряемых лиц.

(Справочно: порядок выплат премий, надбавок и материальной помощи установлен Постановлением Правительства Республики Казахстан от 29 августа 2001 года №1127 «Об утверждении Правил премирования, оказания материальной помощи и установления надбавок к должностным окладам работников органов Республики Казахстан за счет средств государственного бюджета» (далее – Правила премирования) – однако, вышеуказанные критерии оснований и размеров выплат установлены данными Правилами максимально «размытыми» формулировками, что официально наделяет руководство бюджетных организаций правом самостоятельности в принятии соответствующих решений).

Внутреннее положение о выплатах поощрений с детализацией оснований и размеров премий, надбавок и материальной помощи на уровне Объектов анализа не утверждалось (данное право установлено п.2 Правил премирования).

Следствием данных пробелов являются систематические факты неравномерного распределения размеров выплат между служащими одного уровня (см. приложение).

Аналогичными рисками сопровождались процедуры выплат надбавок работникам и служащим Объектов анализа за участие в противоэпидемических мероприятиях в рамках борьбы с КВИ.

Так, отраслевой Приказ Министра здравоохранения Республики Казахстан от 4 апреля 2020 года № ҚР ДСМ-28/2020 «О некоторых вопросах финансовой поддержки работников системы здравоохранения, задействованных в противоэпидемических мероприятиях в рамках борьбы с коронавирусом COVID-19» (далее – Приказ № ҚР ДСМ-28/2020) устанавливает рамки исключительно максимальных размеров выплат.

Вместе с тем, согласно п.5 данного Приказа, выплаты по 3 группе риска осуществляются «работникам санитарно-эпидемиологической службы» - без конкретизации выполняемых обязанностей, определение которых таким образом остается на усмотрение создаваемой при госорганах (в рассматриваемом случае – при Департаменте СЭК) комиссии, члены которой являются подчиненными руководителя Департамента СЭК, чем фактически ограничены в возможности самостоятельного принятия объективных решений.

При этом, в условиях нормативных пробелов, процедура комиссионного принятия решений устанавливает риск «размытия» ответственности за потенциально неправомерные решения.

Помимо нормативных пробелов, рисковые факторы отражают факты неравномерного распределения выплат среди Объектов анализа.

К примеру, в августе 2020 года, из 20 региональных Управлений СЭК – выплаты осуществлены служащим только 12, а в последующем сентябре – 5 Управлений (вместе с тем, служащие Департамента СЭК, в т.ч. вспомогательного состава, получали надбавки на ежемесячной основе).

Совокупность вышеуказанных условий создает устойчивые риски протекционизма и избирательного принятия решений по применению мер поощрения и наказания в отношении служащих Объектов анализа.

Антикоррупционные меры. Внутренний контроль

Общая информация и негатив:

Согласно информации Департамента СЭК об исполнении Плана мероприятий по противодействию коррупции на 2019-2020 годы (краткая цитата):

«На постоянно основе проводится мониторинг по выявление «скрытых» услуг в сфере здравоохранения, в целях включения их в Реестр государственных услуг.

Ежеквартально проводится внутренний анализ коррупционных рисков. Так, за 2019-2020 годы проведено 6 внутренних анализов коррупционных рисков. Справки по данным анализам предоставляются в Комитет контроля качества и безопасности товаров и услуг.

На постоянной основе проводится работа по повышению доверия к медицинским работником. Совместно с общественными организациями проводятся акции, круглые столы, публикации в СМИ. Так за 9 месяцев 2020 года Департаментом и территориальными подразделениями проведено 45 круглых столов».

К числу недостатков деятельности по противодействию коррупции относится недостаточное количество внутреннего анализа коррупционных рисков, а также низкая доля анализируемых функций и выявляемых рисков.

Так, из 21 подразделения Объекта анализа (Департамент СЭК и 20 региональных Управлений), за 2 года внутренний анализ проведен только в 6.

В свою очередь, из 6 проведенных внутренних анализов, риски установлены только в 4. При этом, в 2019 году проведено 5 анализов, в 2020 – только 1.

Вместе с тем необходимо указать, что внутренний анализ коррупционных рисков является фактически, основной формой внутреннего контроля органов СЭК – в силу того, что иные детальные процедуры вертикального взаимодействия и контроля качества деятельности (на уровнях Управления СЭК – Департамент СЭК – Комитет – Министерство) не установлены.

Обеспечение открытости информации

Общая информация и негатив:

Информационная политика Объектов анализа осуществляется преимущественно путем размещения официальных сведений в средствах массовой информации (СМИ).

Одним из источников размещения является официальный интернет-сайт, размещенный на единой интернет-платформе государственных органов «https://www.gov.kz/».

На интернет-сайте Департамента СЭК отражена сводная информация по основным направлениям деятельности, итоги работы и прочие сведения.

Вместе с тем, к числу негативных факторов относится недостаточное обеспечение информационной политики региональных Управлений СЭК.

Так, в разделах «структура» - «районные управления» размещены ссылки на региональные Управления СЭК. Однако, соответствующие страницы не содержат детальной информации по структуре, итогам работы в разбивке регионов и т.п.

Недостаточность информации влечет «теневое» функционирование Управлений СЭК, являющимися основными реализаторами контрольных мероприятий, государственных услуг и иных базовых функций органов СЭК.

Меры безопасности (СКУД, Видеокамеры)

Общая информация и негатив:

Система контроля управления доступа (СКУД) установлена только в здании Департамента СЭК, стационарные видеокамеры не обеспечивают должной фиксации действий лиц, присутствующих в здании. В региональных Управлениях СЭК СКУД и видеокамеры отсутствуют.

Данный организационный пробел негативно влияет на общий уровень безопасности, а также исключает возможность фиксации посещений и действий всех лиц, присутствующих в служебных помещениях, что устанавливает риски «произвольности» посещений (как заявителями, так и служащими Объектов анализа) а также совершения и сокрытия неправомерных действий, в т.ч. коррупционного характера, к примеру сговора, передачи взятки и т.п.

Отраслевые риски

Реализация основных функций

Отраслевые НПА: Положение, утвержденное приказу Министра здравоохранения Республики Казахстан от 8 октября 2020 года № 644 (далее - Положение)

Общая информация и негатив: основные отраслевые функции Департамента СЭК установлены п.14 Положения (аналогичные функции реализуются Управлениями СЭК, как территориальными подразделениями Объекта анализа). В ходе анализа установлен формализм отдельных функций, нечеткая юридическая природа и необходимость их актуализации, оптимизации, либо конкретизации.

Обоснование:

Осуществление санитарно-эпидемиологического мониторинга

Проводится параллельно с проведением проверок путем анализа и сбора информации по результатам экспертизы проб, отобранных в ходе проверок и профконтроля. Результаты направляются в Комитет.

Функция актуальна, присутствует необходимость детализации в части направлений мониторинга.

Осуществление государственного контроля и надзора в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения

Одна из основных функций, в силу контролирующей специфики деятельности Объектов анализа.

Функция актуальна, присутствует необходимость детализации в части видов и стадий контрольных мероприятий (по направлениям проверок и профконтроля, а также их стадиям: планирование, проведение, оформление результатов);

Координация деятельности организаций здравоохранения, осуществляющих деятельность в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения

На практике специальные мероприятия по подобной координации не предусмотрены. Осуществляется в форме общего взаимодействия с медицинскими организациями путем обмена отраслевой информацией и проверок, проведение которых является одним из направлений контроля Объектов анализа.

Функция актуальна (в т.ч. в силу повышенной эпидемиологический значимости организаций здравоохранения), нуждается в детализации.

Обеспечение ведомственных статистических наблюдений в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения

Деятельность содержит сходство с мониторингом. Специализированные статистические наблюдения (вне мониторинга) на постоянной основе, в т.ч. по установкам НПА не осуществляются.

Функция имеет признаки декларативности, нуждается в оптимизации с проведением мониторинга, либо детализации конкретных направлений, способов и методик статистических наблюдений.

Заключение меморандума с руководителями местных исполнительных органов, направленные на достижение конечных результатов деятельности в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения

Обязанность взаимодействия органов СЭК и МИО априори установлена принципами единства системы всех органов государственного управления.

Издание дополнительных документов, не предусмотренных НПА и не имеющих их силу может повлечь эффект необязательности и формализма их исполнения.

Необходимость дополнительной регламентации отдельных процедур взаимодействия отражает пробелы отраслевых НПА и необходимость их детализации в части направлений такого взаимодействия.

Функция декларативна, нуждается в оптимизации, либо конкретизации (в т.ч. на нормативном уровне) по направлениям и способам взаимодействия.

Определение класса опасности отходов по степени их воздействия на человека и окружающую среду (по степени токсичности)

Согласно информации Департамента СЭК:

«В связи с тем, что в действующих санитарных правилах «Санитарно-эпидемиологические требования к сбору, использованию, применению, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению отходов производства и потребления», утв. Приказом и.о. МЗ РК от 25 декабря 2020 года №ҚР ДСМ-331/2020 не регламентированы конкретные требования и алгоритмы по определению класса опасности отходов по степени их воздействия на человека и окружающую среду (по степени токсичности), а так же перечень отходов по степени опасности, в этой связи сотрудники органов сан-эпид контроля не могут определить класс опасности отходов по степени их токсичности. По данному вопросу уполномочены органы экологии, так как данные требования прописаны в Экологическом кодексе; так же они согласовывают проекты нормативов размещения отходов от субъектов.

Так же в Приложениях 2 и 3 вышеуказанных санитарных правил №ҚР ДСМ-331/2020 указаны лишь «Перечни отходов производства 3,4 класса опасности, принимаемых на полигоны твердых бытовых отходов в ограниченном количестве, без ограничений, используемых в качестве изолирующего материала, складируемых совместно с твердыми бытовыми отходами, складируемых с соблюдением особых условий».

В то же время полигоны ТБО, организации, занимающиеся сбором, использованием, применением, обезвреживанием, транспортировкой, хранением и захоронением отходов производства и потребления последние 5 лет по особому порядку не проверяются, так как относятся к объектам незначительной эпидемической значимости согласно подпункта 28 пункта 4 Приказа Министра здравоохранения Республики Казахстан от 30 ноября 2020 года № ҚР ДСМ-220/2020 «Об утверждении перечня продукции и эпидемически значимых объектов, подлежащих государственному контролю и надзору в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения».

Функция нуждается в оптимизации, в т.ч. на уровне отраслевых НПА.

Организация гигиенического обучения населения

Согласно информации Департамента СЭК:

«Организация гигиенического обучения населения регламентирована «Правилами проведения гигиенического обучения лиц декретированной группы населения», утв. Приказом МЗ РК от 16 ноября 2020 года №ҚР ДСМ-195/2020 и передана в конкурентную частную среду, т.е. сотрудники органов сан-эпид. контроля не участвуют в проведении гигиенического обучения.

Деятельность по гигиеническому обучению декретированной группы населения осуществляется физическими лицами или представителями юридических лиц, имеющими медицинское образование по специальностям «гигиена и эпидемиология».

Физические и юридические лица до начала деятельности по гигиеническому обучению в соответствии с приказом Министра национальной экономики Республики Казахстан от 6 января 2015 года № 4 «Об утверждении форм уведомлений и Правил приема уведомлений государственными органами, а также об определении государственных органов, осуществляющих прием уведомлений» уведомляют территориальные подразделения ведомства государственного органа в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Физические или юридические лица по запросу территориальных подразделений ведомства государственного органа в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения представляют информацию по гигиеническому обучению».

Функция нуждается в оптимизации, в т.ч. на уровне отраслевых НПА.

Организация и осуществление в пределах своей компетенции санитарно-противоэпидемических и санитарно-профилактических мероприятий при пищевых отравлениях, инфекционных, паразитарных, профессиональных заболеваниях

Согласно информации Департамента СЭК:

«Перечень и способы осуществления мероприятий регламентированы НПА в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Каждый случай пищевого отравления подлежат обязательному расследованию и учету органами санэпидконтроля.

Расследование осуществляется согласно «Инструкции по расследованию и лабораторной диагностике пищевых отравлений» №4.04.002-96 от 4 января 1996г., утвержденной ГГСВр РК, «Правилами регистрации и расследования, ведения учета и отчетности случаев инфекционных, паразитарных заболеваний и (или) отравлений, неблагоприятных проявлений после иммунизации», утвержденными приказом Министра здравоохранения РК от Министр здравоохранения Республики Казахстан от 29 октября 2020 года № ҚР ДСМ-169/202020. Разработаны отраслевые Алгоритмы по расследованию случаев ОКИ и пищевых отравлений. Ежегодно в области регистрируется групповые случаи пищевых отравлений и острых кишечных инфекций, связанных с объектами надзора (организованное питание детей, общественное питание)

Касательно профессиональной заболеваемости:

1) 2 раза в год проводится мониторинг профессиональной заболеваемости и отравлений. Санитарно-эпидемиологический мониторинг осуществляется на республиканском, областном, городском и районном уровнях.

2) 2 раза в год направляется информация по выполнению приказа и.о. Министра здравоохранения РК № ҚР ДСМ-131/2020 от 15 октября 2020 года «Об утверждении целевых групп лиц, подлежащих обязательным медицинским осмотрам, а также правил и периодичности их проведения, объема лабораторных и функциональных исследований, медицинских противопоказаний, перечня вредных и /или/ опасных производственных факторов, професий и работ, при выполнении которых проводятся предварительные обязательные медицинские осмотры при поступлении на работу и периодические обязательные медицинские осмотры и правил оказания государственной услуги «Прохождение предварительных обязательных медицинских осмотров».

Функция актуальна.

Оказание, координация, мониторинг государственных услуг в регулируемой сфере, выдача разрешительных документов, приостановление их действия, а также лишение (отзыв) в соответствии с законодательством Республики Казахстан

Одна из основных функций Объектов анализа. Функция актуальна.

Осуществление эпидемиологического контроля за инфекционными и паразитарными заболеваниями, за устойчивостью возбудителей инфекционных болезней к противомикробным препаратам, проведением профилактических прививок населению

Направление контрольных мероприятий. Функция актуальна.

Рассмотрение дел об административных правонарушениях в соответствии с Кодексом Республики Казахстан об административных правонарушениях

Одна из основных функций Объектов анализа. Функция актуальна.

Определение территории (ее части), свободной от заболеваний или с низким уровнем распространенности заболеваний

Детализация процедур на нормативном уровне не установлена. Детальная информация не предоставлена.

Создание в пунктах пропуска через Государственную границу Республики Казахстан, совпадающую с таможенной границей Евразийского экономического союза, санитарно-карантинных пунктов

Осуществляется в виде сбора отчётной информации. Непосредственно на постах дежурят врачи региональных организаций здравоохранения (районных больниц).

Функция актуальна, нуждается в детализации процедур и полномочий ответственных органов.

Осуществление радиационного контроля за соблюдением санитарно-эпидемиологических требований к обеспечению радиационной безопасности населения

Направление контрольных мероприятий. Функция актуальна.

Осуществление государственного контроля и надзора за продукцией, подлежащей государственному санитарно-эпидемиологическому контролю и надзору, в том числе за пищевой продукцией

Направление контрольных мероприятий. Функция актуальна. Нуждаются в детализации процедуры камерального контроля (мониторинга) ввозимой продукции.

Осуществление государственного регулирования в области профилактики йододефицитных заболеваний

Согласно информации Департамента СЭК:

«Полномочия установлены на нормативном уровне: Кодекс Республики Казахстан «О здоровье народа и системе здравоохранения» (статья 112), Закон Республики Казахстан «О безопасности пищевой продукции».

В целях реализации мероприятий, направленных на профилактику йододефицитных заболеваний, органами санитарно-эпидемиологического контроля осуществляется мониторинг за качеством, производством, хранением и реализацией йодированной пищевой соли и другими, обогащенными соединениями йода, пищевыми продуктами в ходе контрольной функции.

В области производятся хлебобулочные изделия, молочные продукты, обогащенные соединениями йода. Продукция реализуется на объектах торговли.

На основании предписаний территориальных Управлений СЭК йодированные продукты включены в перечень обязательных продуктов в детских закрытых (интернатных) учреждениях.

2019 год: отобрано и исследовано на содержание йода 298 проб поваренной соли, заниженное содержание йода обнаружено в 5-ти пробах соли.

2020 год: отобрано и исследовано на содержание йода 29 проб, нестандартных не обнаружено».

Функция актуальна.

Взаимодействие с общественными объединениями в области профилактики неинфекционных заболеваний, связанных с микронутриентной недостаточностью, в том числе йододефицитных и железодефицитных заболеваний

Детализация процедур и полномочий Объектов анализа на нормативном уровне не установлена. Детальная информация не предоставлена.

Функция содержит признаки декларативности и нуждается в оптимизации, либо детализации процедур.

Осуществление регулирования порядка сбора, хранения, транспортировки и утилизации медицинских отходов

Функция содержит признаки декларативности и нуждается в оптимизации с соответствующим направлением контроля.

Осуществление контроля за обращением медицинских отходов

Направление контрольных мероприятий. Функция актуальна.

Осуществление эпидемиологического надзора за неинфекционными заболеваниями

Направление надзорных мероприятий. Одна из основных функций Объектов анализа. Функция актуальна.

Определение порядка присвоения учетных номеров объектам производства пищевой продукции, подлежащим государственному контролю и надзору в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения, и ведения их реестра

Государственная услуга. Функция актуальна.

Разрабатывает полугодовые графики проведения проверок в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения в пределах компетенции на соответствующей территории

Одна из стадий контрольных мероприятий. Функция актуальна.

Проведение аттестаций руководителей организаций здравоохранения, осуществляющих деятельность в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения

Функция содержит признаки декларативности и нуждается в оптимизации, либо актуализации с установлением соответствующих процедур и полномочий на нормативном уровне.

Проведение расследований случаев профессиональных заболеваний и (или) отравлений, обусловленные воздействием на работника вредных производственных факторов в связи с выполнением работником своих трудовых (служебных) обязанностей либо иных действий по собственной инициативе в интересах работодателя, а также ведение учета

Одна из стадий контрольных мероприятий. Функция актуальна. Вместе с тем необходимо расширение формулировки с части направлений расследований.

Реализация контрольно-надзорных функций

Общая информация:

Реализация мер государственного контроля и надзора в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения является одной из основных функций Объектов анализа.

Государственный контроль осуществляется в форме плановых и внеплановых проверок, а также профилактического контроля и надзора (далее - профконтроль) в соответствии с Предпринимательским кодексом.

Плановые проверки – проверки по особому порядку, проводятся в соответствии с графиком, составляемым на каждое полугодие.

Внеплановые проверки – проводятся в форме постконтроля по исполнению ранее внесенных предписаний, а также по поручениям вышестоящих органов, информации физических и юридических лиц.

(Справочно: на текущий момент проведение внеплановых проверок в отношении субъектов малого и микро- бизнеса по обращениям лиц приостановлено в связи с Указом Президента Республики Казахстан от 26 декабря 2019 года № 229 «О введении моратория на проведение проверок и профилактического контроля и надзора с посещением в Республике Казахстан», за исключением фактов массовой угрозы жизни и здоровью населения).

Профконтроль проводится на основании заявлений лиц при выдаче санитарно-эпидемиологических заключений, в рамках оказания соответствующей госуслуги, выдаче актов соответствия объектов (по аналогии с выдачей заключений, не госуслуга), а также при проведении мониторинга соответствия продукции техническим регламентам.

Непосредственно проведение проверок и профконтроля осуществляется преимущественно региональными Управлениями СЭК, вместе с тем, служащие Департамента СЭК включаются в составы проверяющих лиц при проведении отдельных проверок в качестве отраслевых специалистов, либо координаторов.

Общее количество проведенных проверок:

2019 год: 2879. Из них: плановых – 1741, внеплановых – 1138.

2020 год: 1284. Из них: плановых – 530, внеплановых – 754.

Общее количество выявленных нарушений (включая разбивку по объектам и видам нарушений согласно пунктов проверочных листов и СанПиНов) – статистика не ведется.

Общее количество внесенных предписаний:

2019 год: 1452.

2020 год: 234.

Общее количество лиц, привлеченных к административной ответственности:

2019 год: 1627.

2020 год: 2548.

Сводная отчетность по профконтролю Объектами анализа не формируется.

Коррупционные риски:

- отсутствие информационных систем, содержащих интегрированные сведения о потенциальных объектах и субъектах проверок (риски «не охвата/чрезмерности» проверок);

- недостаточная регламентация процедур отбора и принятия решения в отношении подконтрольных объектов и субъектов (риски избирательного включения в график проверок);

- недостаточная регламентация ответственности и должностных обязанностей по составлению плана проверок (риск «безнаказанности» нарушений);

- отсутствие детальных процедур мониторинга или внутреннего контроля (перепроверки) полноты и законности составленного плана (риск «бесконтрольности»);

- недостаточность компетенций проверяющих должностных лиц (риски ошибочной квалификации и «оспоримости» решений);

- не проведение ротации проверяющих лиц по подконтрольным субъектам (риски «устойчивых связей» и конфликта интересов);

- недостаточность объективных источников доказательной базы (риски сокрытия отдельных фактов нарушений);

- отсутствие фиксации всех действий проверяющих должностных лиц в ходе проведения проверки (риски «неполноты» и избирательности проверки);

- «размытость» требований проверочного листа (риски избирательной трактовки требований НПА);

- недостаточность мер получения, изъятия и хранения отдельных видов доказательств (риски уничтожения и замены доказательств);

- возможность избирательного установления сроков исполнения предписаний;

- возможность избирательного установления требований предписаний;

- возможность безосновательного зачета исполнения предписаний (риски «увода» от ответственности за неисполнение и нарушение сроков, не направления материалов в суд по ст.462 КРКобАП);

- недостаточность мер внутреннего контроля за полнотой и качеством исполнения предписаний;

- возможность фальсификации доказательной базы итогов проверок и административных дел (риск «увода» от административной ответственности по ст.425 КРК обАП);

- недостаточность цифровизации, не использование полученного оборудования (мобильных планшетов и принтеров);

- возможность избирательного толкования диспозиции отраслевой ст.425 КРКобАП;

- отсутствие единой нормативно утвержденной детальной методики проведения контрольных мероприятий и административного производства.

Обоснование:

Начальная стадия. Формирование плана (графика) проверок по особому порядку

План проведения проверок по особому порядку составляется на основании перечня субъектов (объектов) высокой эпидемической значимости (подлежащих проверкам по особому порядку), установленного совместным приказом Министра здравоохранения Республики Казахстан от 27 июня 2017 года № 463 и Министра национальной экономики Республики Казахстан от 20 июля 2017 года № 285 «Об утверждении критериев оценки степени риска и проверочных листов в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения (далее – Приказ №463, 285).

Данный перечень состоит из 38 видов субъектов и объектов, классифицированных по направлениям деятельности, обязательным для планового контроля органами СЭК.

В зависимости от направления деятельности и уровня потенциальной угрозы, физические и юридические лица, включенные в перечень проверяются 1 раз в год, либо 1 раз в полугодие.

При этом, в силу постоянных и неизбежных объективных изменений на предпринимательском рынке – данный перечень не содержит наименований конкретных субъектов.

При выявлении подконтрольных лиц и формировании плана, региональные Управления СЭК руководствуются исключительно собственной информацией – планами ранее проведенных проверок, списками получателей санитарно-эпидемиологических заключений.

Иные способы и источники информации для актуализации перечня потенциальных субъектов проверок не установлены. Единая электронная база данных, интегрированная с базами отраслевых госорганов отсутствует.

Кроме того, правовыми актами не установлены детальные алгоритмы выбора и утверждения плана проверок (за исключением Приказа №463, 285 и общих норм Предпринимательского кодекса).

В силу указанных организационных и нормативных недостатков, на стадиях выявления потенциальных субъектов проверок, формирования проекта плана и его утверждения устанавливается риск «пропуска» отдельных лиц (к примеру, недавно начавших предпринимательскую деятельность).

Данный риск усугубляется отсутствием четко установленной ответственности исполнителей за полноту и правильность формируемого графика, а также не проведением мер внутреннего контроля со стороны руководства.

Совокупность изложенных пробелов влечет риски умышленного и неумышленного «увода» потенциально опасного субъекта от проверки по особому порядку.

Основная стадия. Процедуры контроля и надзора

Непосредственно процедуры контроля (включая плановые и внеплановые проверки, а также профконтроль) проводятся по общему алгоритму, установленному Предпринимательским кодексом: регистрация в органах прокуратуры, посещение объекта проверки, сбор и оценка доказательств, оформление итогов и принятие мер реагирования в случае выявления нарушений.

Одним из недостатков контрольных функций является риск непрофессиональных действий уполномоченных лиц Объектов анализа в ходе проведения и оформления итогов проверок.

Данный риск обусловлен острой нехваткой кадров с медицинским образованием, компетентных на оценку проверяемых субъектов непосредственно по вопросам соблюдения мер санитарно-эпидемиологической безопасности.

Указанная проблема наиболее остро выражена в отдаленных региональных Управлениях СЭК и в свою очередь обуславливает в т.ч. рисковый фактор в виде отсутствия ротации проверяющих по подконтрольным субъектам, что влечет риски налаживания «взаимовыгодных» связей и коррупционного сговора.

К числу организационных пробелов, влекущих устойчивые коррупционные риски также относится отсутствие фото- видеофиксации проведения контрольных мероприятий.

В ходе проведения проверки и профконтроля служащие объектов анализа посещают подконтрольный субъект и в зависимости от направлений проверки осуществляют действия по непосредственному сбору доказательной базы – визуальный осмотр, отбор проб, взятие замеров (последнее осуществляется специалистами отраслевой лаборатории).

Определение мест, поверхностей, оборудования и прочих предметов для отбора проб и взятия замеров осуществляется на основании требований проверочных листов, утвержденных (Приказом № №463, 285), а также соответствующими Санитарными правилами и нормативами (далее – СанПиНы), регулирующими непосредственно процедуры отбора.

При этом, у проверяющих лиц присутствуют прямые возможности:

а) сговора с подконтрольными субъектами (в т.ч. на объекте проверки);

б) избирательного сбора и квалификации доказательств;

в) не посещения субъекта проверки.

Приведенные, фактически неограниченные коррупционные возможности увода нарушителей законодательства от ответственности, обусловлены не подконтрольностью должностных лиц, самостоятельностью принимаемых ими решений, в условиях невозможности проверки их собственных действий при посещении объекта контроля.

Данная ситуация частично усугубляется в том числе общей сложностью рассматриваемой сферы (санитарно-эпидемиологического контроля), а также отсутствием конкретики отдельных требований проверочных листов. Пункты проверочных листов с общими формулировками являются отсылочными нормами к СанПиНам, которые в свою очередь детализируют необходимые требования к объектам. Однако, в совокупности с возможностью «договориться», «не увидеть» нарушения (либо проверить только часть требований проверочного листа) - детализация направлений проверки не имеет профилактического смысла.

Дополнительно необходимо указать об отсутствии детальных алгоритмов хранения и направления полученных проб на исследование в лабораторию (подведомственная организация отраслевого Комитета, не входит в структуру Объектов анализа, далее - Лаборатория).

На практике, пробы полученные в ходе проверки, помещаются в специальную посуду, которая закрывается и опечатывается должностными лицами Объектов анализа в специальной термосумке (посуда и термосумки выдаются Лабораторией), после чего направляется в Лабораторию с актом отбора проб.

Вместе с тем, возможность незамедлительного направления проб в лабораторию присутствует только у Управления СЭК по г.Костанай.

Отдаленные Управления СЭК, при невозможности направить пробы незамедлительно, хранят их в бытовых холодильниках.

Данная практика, в совокупности с отсутствием видеофиксации процедур проверки и хранения (в зданиях Управлений СЭК отсутствуют видеокамеры) устанавливает прямую возможность подмены и уничтожения проб.

Завершающая стадия. Итоги проверки. Предписания и административное производство

При выявлении нарушений по итогам проверок, должностные лица Объектов анализа в соответствии с Предпринимательским кодексом выписывают нарушителям предписания об устранении данных нарушений, а также налагают административные взыскания (преимущественно по ст.425 Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях, далее – КРКобАП).

Выборочным анализом материалов проверок установлено, что отраслевая детальная статистика по внесенным предписаниям не формируется (только общие показатели внесенных-исполненных).

Непосредственно формирование требований и контроль исполнения внесенных предписаний на практике возложен на специалистов, проводивших проверку и внесших данные предписания.

При этом, рамки сроков исполнения и продления внесенных предписаний, (к примеру, в зависимости от видов и степени выявленных нарушений) не установлены, процедуры внутреннего контроля качества исполнения внесенных предписаний и обоснованности зачета их исполнения, со стороны руководства Управления, областного Департамента СЭК, либо вышестоящего Комитета не установлены.

Указанный пробел влечет риски не привлечения нарушителей по ст.462 КРКобАП, а также сокрытия (умышленного и неумышленного) факта не исполнения, либо формального исполнения предписания.

Также присутствует риск дискреционного толкования диспозиции ст.425 КРКобАП, части 1 и 2 которой устанавливают административную ответственность за «нарушение требований законодательства Республики Казахстан в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения, а также гигиенических нормативов, технических регламентов, не повлекшее (либо повлекшее, по ч.2 – прим.авт) причинение вреда здоровью человека». Причем, непосредственное определение, в чем конкретно выражаются данные деяния – по юридическому смыслу данной формулировки – отнесено к праву должностных лиц Объектов анализа.

Кроме того, в силу отсутствия, либо недостаточности (по переданным материалам) фото- видеофиксации доказательной базы, у должностных лиц также присутствует прямая возможность избирательного применения санкции данной статьи в части выбора субъекта правонарушения.

Данная возможность обусловлена разницей размеров взысканий: к примеру, по ч.1 ст.425 КРКобАП, в отношении физических лиц предусмотрен штраф в размере 30 месячных расчетных показателей (далее – МРП), а в отношении должностных лиц и субъектов предпринимательства - от 230 до 1600 МРП. Подобная разница, в совокупности с недостаточностью доказательной базы (фото- видео-) влечет риск сговора и наложения взысканий на присутствующих на объекте в момент проверки физ.лиц - с «уводом» от более значительных санкций должностных лиц или субъектов бизнеса.

Дополнительно необходимо указать, что в силу недостаточности цифровизации, первичная и основная форма оформляемых документов – актов, предписаний проверок, а также административных материалов – протоколов, постановлений и т.п. – бумажная.

Протоколы формируются на листах формата А4, бланки строгой отчётности отсутствуют. Электронные планшеты и мобильные принтеры не используются.

При этом установлено, что Комитетом соответствующее оборудование закуплено (в 2020 году – 2444 ед.), однако, на местах практика его использования не внедрена.

(Справочно: согласно предоставленных документов, в декабре 2019 года Департаментом СЭК получено по 149 единиц мобильных принтеров и планшетов на общую сумму порядка 40 млн. тенге. Часть данного оборудования – 50 планшетов распределена между региональными Управлениями СЭК. Принтеры в регионы не направлялись.

Вместе с тем, ни планшеты, ни принтеры не использовались в работе и не используются по сей день.

«Простой» дорогостоящего оборудования влечет риски истечения гарантийного срока и свидетельствует о фактическом неиспользовании затраченных на его приобретение финансовых средств).

Таким образом, должностные лица, проводившие поверку фактически наделены неограниченными возможностями:

- сговора с субъектами проверок;

- подлога путем замены бумажных материалов проверок и административных дел до внесения их в отраслевые электронные системы и направления в компетентные органы;

- избирательного установления требований предписаний (риск, обусловленный в т.ч. возможностью избирательности проверки);

- «лояльности» при установлении или продлении сроков исполнения вносимых предписаний;

- зачета недостаточно исполненных, либо неисполненных предписаний (риск обусловлен недостаточностью внутреннего контроля);

- «свободного» толкования и применения ст.425 КРКобАП;

- не направления материалов по фактам не исполнения, либо не своевременного исполнения предписаний в суд по ст.462 КРКобАП, либо направление с нарушением срока (риски не возбуждения или прекращения административного дела).

Совокупность вышеуказанных негативных факторов всех стадий контрольных мероприятий, в условиях отсутствия утвержденных методик и детальных алгоритмов их проведения, влечет комплексные возможности произвольного принятия административных решений в отношении подконтрольных субъектов, что устанавливает риски систематического совершения коррупционных правонарушений различного характера и степени тяжести.

Внесение санитарно-карантинных ограничений. Взаимодействие с мониторинговыми группами. Административное производство

Общая информация:

С момента начала пандемии КВИ, органы СЭК реализуют профилактические и административные меры по её профилактике, локализации и нераспространению.

В число данных мер входят (поэтапно):

- разработка и утверждение санитарно-карантинных ограничений;

- взаимодействие с мониторинговыми группами;

- привлечение лиц, виновных в нарушении ограничений к административной ответственности.

Коррупционные риски:

- «размытая» юридическая природа оснований внедряемых ограничений;

- недостаточность взаимодействия мониторинговых групп с органами СЭК;

- избирательность посещения объектов мониторинга (риск мониторинговых групп);

- недостаточность доказательной базы административного производства, возбуждаемого на основании материалов мониторинговых групп;

- систематическое нарушение сроков административного производства по материалам мониторинговых групп;

- возбуждение административного производства на основании материалов и предварительной квалификации некомпетентных лиц.

Обоснование:

Внедрение ограничительных мер

Санитарно-карантинные ограничения вводятся на основании Кодекса Республики Казахстан «О здоровье народа и системе здравоохранения» (от 7 июля 2020 года № 360-VI ЗРК, далее - Кодекс), ст.104 которого устанавливает базовые основы принятия соответствующих постановлений главных государственных санитарных врачей регионов.

(Справочно: согласно п.п.1, 2, 3 ст.104 Кодекса:

«1. В случае угрозы ввоза на территорию Республики Казахстан и (или) распространения на всей территории Республики Казахстан инфекционных и паразитарных заболеваний Главный государственный санитарный врач Республики Казахстан вводит ограничительные мероприятия, в том числе карантин, в пунктах пропуска через Государственную границу Республики Казахстан, совпадающую с таможенной границей Евразийского экономического союза, или на всей территории Республики Казахстан с особыми условиями предпринимательской и (или) иной деятельности и жизни населения.

В случае угрозы распространения инфекционных и паразитарных заболеваний на соответствующих административно-территориальных единицах (на отдельных объектах) главные государственные санитарные врачи вводят ограничительные мероприятия, в том числе карантин, на соответствующих административно-территориальных единицах (на отдельных объектах) с особыми условиями предпринимательской и (или) иной деятельности и жизни населения.
Ограничительные мероприятия, в том числе карантин, вводятся (отменяются) постановлением Главного государственного санитарного врача Республики Казахстан или главного государственного санитарного врача соответствующей административно-территориальной единицы (на транспорте), а также на ведомственных объектах иных государственных органов решением главного государственного санитарного врача структурных подразделений государственного органа в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Постановление главного государственного санитарного врача подлежит опубликованию (распространению) в средствах массовой информации и обязательному исполнению»).

Необходимо указать, что постановления главных государственных санитарных врачей (руководителей соответствующих территориальных подразделений Объектов анализа) по специфике формулировок и регулируемых направлений, содержат все признаки нормативных правовых актов, вместе с тем – таковыми не являются.

(Справочно: согласно пп.25) ст.1 Закона «О правовых актах»:

«нормативный правовой акт – письменный официальный документ на бумажном носителе и идентичный ему электронный документ установленной формы, принятый на республиканском референдуме либо уполномоченным органом, устанавливающий нормы права, изменяющий, дополняющий, прекращающий или приостанавливающий их действие».

Согласно пп.18) ст.1 Закона «О правовых актах»:

«норма права – общеобязательное правило поведения постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение, распространяющееся на индивидуально неопределенный круг лиц в рамках регулируемых общественных отношений»).

В данном случае устанавливается коллизия законодательства – официальный документ, обязательный к исполнению неограниченному кругу лиц (устанавливающий только виды субъектов) официально не имеет юридической силы НПА, при этом, на его основании применяется ст.425 КРКобАП, диспозиция которой не содержит конкретизации видов деяний, за которые наступает административная ответственность.

Таким образом, применение репрессивных мер административного характера сопряжено с коллизиями и пробелами отраслевого законодательства, что влечет их оспоримость.

Деятельность мониторинговых групп и административное производство на основании их материалов

При введении ограничительных мер соответствующими постановлениями, соблюдение данных мер фактически контролируется специализированными мониторинговыми группами, создаваемыми местными исполнительными органами (далее – МИО).

В состав мониторинговых групп включаются представители МИО (они же координаторы), полиции, общественности.

Служащие Объектов анализа на текущий момент в мониторинговые группы не включаются.

Общий алгоритм деятельности всех административных участников по обеспечению санитарно-карантинных ограничений:

- разработка и утверждение постановления органами СЭК;

- разработка плана посещения и посещение потенциально опасных объектов мониторинговыми группами;

- фиксация нарушений;

- формирование материалов и направление полицией в органы СЭК;

- юридическая оценка и принятие решения по возбуждению или прекращению административного дела.

Каждый из данных этапов сопряжен с коррупциогенными факторами и рисками нарушения законодательства должностными лицами.

В частности, касательно посещения объектов мониторинга и действий членов мониторинговых групп необходимо указать, что фактически – выбор объектов осуществляется по усмотрению мониторинговых групп, т.е. – de facto – хаотически, «по желанию».

Нормативная база, устанавливающая принцип и критерии отбора объектов мониторинга отсутствует. Практика направления рекомендаций со стороны органов СЭК (как компетентного органа данной сферы) отсутствует.

Непосредственно сбор доказательств нарушений, либо их отсутствия осуществляется также хаотически – как правило – на сотовые телефоны служащих МИО, общественников, либо сотрудников полиции.

Причем, у последних, в период осуществления должностных обязанностей, согласно отраслевых НПА (Инструкции использования технических средств для фиксации фактов совершения уголовных и административных правонарушений и действий сотрудников органов внутренних дел Республики Казахстан, утвержденная приказом Министра внутренних дел Республики Казахстан от 31 декабря 2014 года № 971) – должен быть портативный видеожетон, предназначенный для фиксации и сохранения как действий сотрудников, так и окружающих лиц, включая потенциальных правонарушителей.

Однако, практика съемки по принципу «кем попало, как попало и на что попало» негативно влияет на легитимность (допустимость), достоверность и полноту доказательной базы (ст.765 КРКобАП).

Кроме того, оспоримость административного производства обусловлена также систематическими фактами несоблюдения сроков - направления полицией материалов в органы СЭК, а также привлечения последними лиц к административной ответственности.

В среднем – материал направляется в срок от трех дней до одного месяца с момента совершения, а лица привлекаются к ответственности с нарушением установленного ст.806 КРКобАП трехдневного срока, с момента получения материалов (также в среднем спустя 1 месяц).

Помимо несоблюдения сроков и недостаточности доказательной базы, непосредственно административный материал составляется на основании предварительной квалификации некомпетентных лиц.

То есть, в силу отсутствия в составах мониторинговых групп уполномоченных представителей органов СЭК, выводы членов мониторинговых групп о нарушениях санитарно-эпидемиологического законодательства, равно как и все сопутствующие, зачастую непрофессиональные действия (несанкционированный вход на частную территорию объектов мониторинга, съемка на личные цифровые устройства, устный опрос лиц и отбор объяснительных, фактическое удержание данных лиц в период опроса) – могут быть признаны нелегитимными с соответствующими негативными правовыми последствиями.

(Справочно: согласно информации Департамента СЭК:

«С марта по май 2020 года сотрудники сан-эпид. контроля участвовали в разъяснительно-предупредительной работе по соблюдению санитарно-противоэпидемических требований среди субъектов, объектов и населения.

С 5 июля 2020 года до 17 ноября 2020 года специалисты сан-эпид. контроля включались в состав мобильных мониторинговых групп совместно с сотрудниками акимата и МПС.

Со стороны вышестоящих органов конкретные алгоритмы, НПА по планированию посещения субъектов и объектов по соблюдению санитарно-противоэпидемических требований не направлялись, в этой связи субъекты и объекты проверялись в выборочном порядке по очередности.

Недостаточность доказательной базы административного производства, возбуждаемого на основании материалов мониторинговых групп связана с недостаточным прилагаемым материалам (рапортам) от МПС (некачественным фото- и видеоматериалам, отсутствия объяснительных и др.)»).

Общие итоги деятельности по мониторингу соблюдения санитарно-карантинных ограничений (с начала пандемии КВИ):

В ходе анализа Департаментом в дополнительном порядке официально запрошена информация об итогах деятельности МИО и органов внутренних дел по данному направлению.

По информации МИО (приложение):

Количество мониторинговых групп по области – 47.

Количество проведенных рейдов – 10320.

Количество материалов, направленных в органы СЭК – 7429.

Количество лиц, привлеченных к ответственности – 2250.

По информации Департамента СЭК (приложение):

Отчетность о деятельности мониторинговых групп ведется с 5 июля 2020 года. До этого момента лица привлекались к административной ответственности в судебном порядке по ст.462 КРКобАП за нарушения постановлений главного государственного санитарного врача, после – по ст.425 КРКобАП.

Количество мониторинговых групп по области – 91.

Количество рапортов полиции по фактам предположительных нарушений – 7439 (2020 год – 7118, 2021 год - 321);

Количество протоколов об административных правонарушениях – 2358 (2020 год – 2082, 2021 год - 276), рассмотрено протоколов – 2258 (2020 год – 1994, 2021 год - 264);

Прекращено и отменено материалов – 3985 (2020 год – 3930, 2021 год - 55).

Отдельно предоставленная статистика по прекращенным материалам:

Составлено протоколов – 3466 (2020 год – 3069, 2201 год - 397);

Прекращено материалов по ст.ст.5, 62, 64, 68, 741 КРКобАП – 1176 (2020 год – 1047, 2021 год – 129).

По информации органов внутренних дел (полиции) (приложение):

Общее количество направленных материалов в органы СЭК – 7470 (2020 год – 7118, 2021 год – 352), из них – в рамках взаимодействия с мониторинговыми группами – 1965 (2020 год – 1613, 2021 год - 352).

Как свидетельствует вышеприведенная статистика, даже первичные сводные данные трех уполномоченных органов (СЭК, полиции и МИО) противоречат друг другу (несоответствующие показатели выделены жирным красным шрифтом) - в части количества мониторинговых групп, направленных в органы СЭК материалов, составленных и прекращенных протоколов.

Данные противоречия свидетельствуют о низкой степени координации совместной работы (либо вовсе отсутствии такой координации по отдельным вопросам), недостаточности учета осуществляемых функций и не проведении контроля качества их исполнения со стороны всех трех госорганов.

Таким образом, ходе анализа данного направления установлены общие негативные факторы в виде недостаточности взаимодействия всех участвующих лиц (МИО, органов СЭК, полиции, общественности), отсутствия нормативной базы, комплексных рисков нарушения прав физических и юридических лиц, либо «увода» их от ответственности.

Осуществление контроля за соблюдением требований, установленных техническими регламентами. Мониторинг безопасности продукции в торговых объектах за счет бюджетных средств

Общая информация:

Цель: профконтроль товаров, реализуемых объектами торговли, на соответствие требованиям нормативных правовых актов в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения, гигиенических нормативов и технических регламентов.

Форма проведения: профконтроль. Камеральный контроль (мониторинг, в т.ч. за ввозимой продукцией) - отсутствует.

Алгоритм реализации (замкнутый циклический процесс):

- Комитетом, на основании данных мониторинга формируется перечень наименований продукции (товаров), реализуемой на предприятиях торговли и направляется в Департаменты СЭК;

- Управлениями СЭК самостоятельно формируется план-график объектов, посещаемых в рамках закупа продукции на каждое полугодие;

- Департамент СЭК сводит и утверждает графики региональных Управлений СЭК;

- Управления СЭК регистрируют профилактический контроль с посещением, уполномоченные служащие Управлений СЭК, на которых открыт корпоративный счет, на постоянной (ежемесячной) основе осуществляют посещение объектов, включенных в план-график, где самостоятельно определяют и закупают продукцию по перечню видов, направленному Комитетом;

- закупленная продукция с актом отбора направляется в отраслевую лабораторию РГП на ПХВ «Национальный центр экспертизы» (подведомственная организация Комитета, далее - Лаборатория) для проведения экспертизы;

- после проведения экспертизы, при выявлении несоответствий составляется протокол несоответствия, который направляется в Управление СЭК, продукция остается в лаборатории для последующего уничтожения;

- Управлением СЭК формируется предписание и вносится объекту профконтроля;

- Департаментом СЭК формируются реестры несоответствия с описанием выявленных нарушений (включается только несоответствующая продукция).

Алгоритм финансирования:

- Управления СЭК формируют запрос на финансирование в Департамент СЭК;

- Отдел контроля за соблюдением требований технических регламентов Департамента СЭК (далее – Отдел ТР) ежемесячно направляет служебную записку с указанием необходимых сумм финансирования в разбивке по Управлениям СЭК руководителю Департамента СЭК;

- Руководитель Департамента СЭК утверждает финансирование, после чего бухгалтерия направляет на корпоративный счет, открытый на одного из служащих каждого Управления СЭК указанную в служебной записке сумму денежных средств;

- служащий Управления СЭК снимает с корпоративного счета направленную сумму наличными и оплачивает закупаемый в объекте профконтроля товар;

- полученные при закупке финансовые документы (чеки и пр.) формируются и направляются в бухгалтерию Департамента СЭК как основания оплаты;

Финансирование осуществляется Комитетом на основании обобщенных заявок Департамента СЭК, сформированных в свою очередь на основании перечней Комитета и планов Управлений СЭК. Лимиты финансирования отсутствуют. Методика расчета необходимого количества денежных средств, для закупа товаров отсутствует. Средства распределяются не равномерно – по заявкам Управлений СЭК.

Статистическая информация (сведения Департамента СЭК):

Общее количество выделенных на закуп бюджетных средств (по области):

2018 год – 3 500 000 тенге;

2019 год – 5 747 000 тенге;

2020 год – 5 948 000 тенге.

Общее количество выявленных несоответствий (нарушений):

2018 год – 306 (несоответствие по маркировке – 152, не соответствие микробиологическим показателям – 137, несоответствие по физико-химическим показателям – 15, несоответствие по показателям безопасности и индексу токсичности - 2);

2019 год - 383 (несоответствие по маркировке – 263, не соответствие микробиологическим показателям – 81, несоответствие по физико-химическим показателям – 4, несоответствие по показателям безопасности и индексу токсичности - 35);

2020 год - 131 (несоответствие по маркировке – 118, не соответствие микробиологическим показателям – 7, несоответствие по физико-химическим показателям – 2, несоответствие по показателям безопасности и индексу токсичности - 4).

Сводная статистика по количеству объектов, закупленных в них товарах и доле несоответствий Объектами анализа не ведется.

Коррупционные риски:

- отсутствие единой базы потенциальных объектов профконтроля (риск «произвольного включения»);

- непрозрачность процедур использования денежных средств;

- недостаточность контроля действий должностных лиц Управлений СЭК в ходе закупа продукции;

- недостаточность учета закупаемой продукции, непрозрачность процедур использования и уничтожения продукции после проведения экспертизы;

- недостаточность контроля исполнения предписаний;

Обоснование:

Общая коррупциогенность рассматриваемой функции обусловлена факторами сложности многоуровневых административных процедур, предоставления наличных денежных средств «на руки» должностным лицам, недостатками непосредственно процедур проведения профконтроля.

В частности, при составлении плана-графика профконтроля, потенциальные объекты в зависимости от площади помещений, разделяются на 3 категории: до 50 квадратных метров, от 50 до 400 квадратных метров, свыше 400 квадратных метров.

При этом, в силу отсутствия цифровизации – интегрированная интерактивная электронная база всех действующих объектов предпринимательства отсутствует и в принципе, не предусмотрена на нормативном уровне – устанавливается систематический риск умышленного и неумышленного не включения отдельных потенциальных объектов профконтроля в план-график, что обусловлено в т.ч. их большим количеством, которое точно не известно лицам, составляющим график.

Непосредственно в ходе проведения профконтроля не осуществляется фото- видеосъемка всех действий должностных лиц – посещения объекта, выбора товара, его закупа и оплаты, что влечет возможность произвольности действий – к примеру, выбора товаров, исключительно не содержащих визуальные признаки несоответствия (в целях «увода» от ответственности).

Риск сговора с продавцом также обусловлен отсутствием ротации должностных лиц, проводящих закуп товаров, корпоративный счет и вытекающее право использования денежных средств принадлежат как правило, одному и тому же служащему Управления СЭК (основание замены – увольнение служащих).

Данная ситуация усугубляется недостаточностью учета денежных средств и закупленных товаров – единая форма отчета в разбивке по объектам, конкретным закупленным товарам, их количестве, объеме и затраченным средствам отсутствует.

(Справочно: согласно информации Департамента СЭК:

«Каждый месяц формируется реестр продукции, не соответствующей требованиям НПА в сфере сан-эпид благополучия, ГН и ТР и приложение №4- оперативные сведения по разделу контроля за соблюдением требований ТР (где ведется учет всей закупаемой продукции).

Ежемесячно территориальные управления сдают авансовый отчет по форме в бухгалтерию Департамента по использованию бюджетных средств, обязательно пишется сколько израсходовано денег на каждый объект и итоговая сумма использованных денег, также прилагаются акты отбора продукции, где указывается наименование объекта, количество закупленных образцов и сумма».

Вместе с тем, в ходе анализа предоставлены только реестры, содержащие сведения о продукции, не соответствующей законодательству, а акты отбора продукции не являются унифицированной формой отчетности.).

В свою очередь, непосредственно окончательную «судьбу» закупленной продукции определяют работники Лаборатории, уполномоченные обеспечивать её уничтожение. Взаимодействие с Департаментом СЭК по данному направлению не предусмотрено. Обмен отчетной информацией не предусмотрен. Отраслевое законодательство (Постановление Правительства Республики Казахстан от 15 февраля 2008 года №140 «Об утверждении Правил утилизации и уничтожения пищевой продукции, представляющей опасность жизни и здоровью человека и животных, окружающей среде» и иные НПА) не детализирует данные процедуры.

После выявления нарушений, должностные лица Объектов анализа направляют объекту профконтроля предписание на устранение выявленных нарушений. Основанием для зачета исполнения предписания является информация объекта профконтроля. Контроль качества, полноты и сроков его исполнения осуществляется внесшими должностными лицами, что в условиях прямого контакта с объектами влечет риски предвзятости и протекционизма.

Анализ судебной практики

Общая информация и негатив:

Согласно предоставленных сведений, процессуальная практика Объектов анализа представлена участием в судах гражданско-правового и административного характера.

Сводный статистический учет по судам гражданско-правового характера не формируется.

Отчетность по административным процессам состоит из нескольких не унифицированных форм (суды по ч.1 ст.425 КРКобАП, а также по ч.2 ст.425 и ст.462 КРКобАП отражаются в разных отчетах), что затрудняет формирование итоговых показателей по данному направлению. Аналогичным образом, точное количество дел, прекращенных судом, в т.ч. в разбивке по основаниям прекращения не формируется.

Статистика по административным процессам (сводные данные):

2020 год – 311 дел, 2021 год – 12 дел.

В ходе анализа изучена процессуальная практика Управления СЭК г.Костанай.

Так, за период 2020 года в судебном порядке рассмотрено 28 административных материалов Объекта анализа.

Из них прекращено – 6 (приложения). Основные причины прекращения:

- недостаточность доказательной базы и неправомерность действий уполномоченных лиц и членов мониторинговых групп (3 дела, или 50% от числа прекращенных);

- неправильная квалификация по ст.462 КРКобАП (1 дело);

- неправильное определение субъекта правонарушения (1 дело);

- ненадлежащее определение подведомственности (1 дело).

Факты недостаточности доказательной базы и несоблюдения порядка действий при её сборе, свидетельствуют о недостаточном профессионализме как лиц, осуществляющих проверки/рейды, так и лиц Объекта анализа определяющих квалификацию и наличие состава деяний, что также в свою очередь является общим следствием рисков контрольных мероприятий (отсутствие нормативной базы и компетентных лиц, «произвольность» сбора и фиксации доказательств и т.п.).

Оказание государственных услуг (приложение). Реализация разрешительных функций

Общая информация:

На текущий момент в компетенцию Объектов анализа входит оказание 4 государственных услуг:

- выдача санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии объекта высокой эпидемической значимости нормативным правовым актам в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения:

2019 год: 678, из них отказано – 80;

2020 год: 235, из них отказано – 43;

2021 год (январь, февраль): 47, из них отказано - 3.

- выдача санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии проектов нормативной документации по предельно допустимым выбросам и предельно допустимым сбросам вредных веществ и физических факторов в окружающую среду, зонам санитарной охраны и санитарно-защитным зонам, на новые виды сырья и продукции нормативным правовым актам в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения:

2019 год: 662, из них отказано - 32;

2020 год: 455, из них отказано - 48;

2021 год (январь, февраль): 44, из них отказано - 6.

- присвоение учетного номера объекту производства пищевой продукции, подлежащего государственному контролю и надзору в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения:

2019 год: 22, отказы отсутсвуют;

2020 год: 24, отказы отсутсвуют;

2021 год (январь, февраль): 2, отказы отсутствуют.

- выдача разрешения на работу с микроорганизмами I-IV группы патогенности и гельминтами»:

2019 год: 34, из них отказано - 15;

2020 год: 24, из них отказано - 3;

2021 год (январь, февраль): 3 из них отказано - 2.

Коррупционные риски:

- отсутсвие стандартизации процедур выдачи акта обследования («скрытая услуга» по аналогии с выдачей заключений);

- отсутстивие процедур постконтроля соответствия объектов, получивших заключения и разрешения.

Обоснование:

Выдача санитарно-эпидемиологических заключений о соответствии объекта осуществляется исключительно в отношении объектов высокой эпидемической значимости.

Вместе с тем, объекты не относящиеся к категории высокой эпидемической значимости, в целях легализации собственной деятельности по линии СЭК получают акты обследования – документы, аналогичные заключениям.

Процедура выдачи актов аналогична оказанию госуслуги по выдаче заключений: заявитель подает заявление с прилагающимися материалами, органы СЭК осуществляют в отношении объекта профконтроль, после чего, при отсутствии замечаний выдают необходимый документ.

Вместе с тем, выдача актов обследования не относится к категории государственных услуг и осуществляется в соответствии с Законом «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц».

Данный нормативный пробел влечет возможность произвольного установления перечня документов, их оценки и сроков выдачи истребуемого акта должностыми лицами Объектов анализа.

Касательно выданных заключений необходимо указать, что деятельность объектов высокой эпидемической значимости сопряжена с повышенным уровнем сопутствующих рисков.

При этом, при изменении отдельных условий деятельности таких объектов – к примеру, частичное перепрофилирование производства, либо расширение территории или производственной базы – соовтетсвенно изменяются условия, на основании которых первоначально выдано заключение.

Вместе с тем, процедуры постконтроля подобных изменений (к примеру офиициальное информирование объектами органы СЭК, либо иные меры) – не предусмотрены, что влечет риски утраты актуальности выданных заключений.

Рассмотрение обращений физических и юридических лиц

Детальная информация по основным направлениям обращений согласно приложения.

Сведения о результатах проверок контролирующих органов

Согласно предоставленной информации, за период 2020 года в отношении Объектов анализа осуществлено 7 контрольно-аналитических мероприятий со стороны органов прокуратуры, по итогам которых выявлены систематические факты нарушения законодательства по направлению контрольных функций и административного производства – «увод» от административной ответственности, избирательная квалификация выявленных фактов, произвольный сбор доказательной базы, избирательное применение санкций, нарушение сроков, избирательный подход при возбуждении дел об административных правонарушениях, нарушение прав привлекаемых лиц.

Выявленные нарушения подтверждают наличие вышеуказанных систематических коррупционных рисков контрольных функций Объектов анализа.

III. Выводы

По итогам внешнего анализа коррупционных рисков в деятельности Объектов анализа установлены следующие виды коррупционных рисков:

- длительный период занятия руководящих должностей (риск «устойчивых связей» и конфликта интересов);

- недостаточность квалификации отдельных служащих (риски «ошибки юридической квалификации» и «оспоримости некомпетентных решений»);

- возможность избирательного «увода» от должной меры дисциплинарной ответственности;

- возможность субъективного принятия решений о выплатах поощрений (риски протекционизма);

- комиссионное принятие отдельных организационно-управленческих решений (риск «размытия» ответственности);

- недостаточность антикоррупционных мер по направлению внутреннего анализы коррупционных рисков;

- недостаточность мер внутреннего контроля (по всем направлениям, на всех уровнях Объектов анализа);

- недостаточное обеспечение информационной политики (риски «закрытости» информации по деятельности региональных Управлений СЭК);

- недостаточное обеспечение мер безопасности (отсутствие СКУД и видеокамер, риски сокрытия противоправного поведения);

- пробелы определения функциональных направлений деятельности – недостаточная детализация, неактуальность, необходимость оптимизации отдельных функций Объектов анализа;

- недостаточность объективных источников доказательной базы (риски сокрытия отдельных фактов нарушений);

- «размытость» требований проверочного листа (риски избирательной трактовки требований НПА);

- возможность избирательного установления сроков исполнения предписаний;

- возможность избирательного установления требований предписаний;

- недостаточность мер внутреннего контроля за полнотой и качеством исполнения предписаний;

- возможность избирательного толкования диспозиции отраслевой ст.425 КРКобАП;

- отсутствие единой нормативно утвержденной детальной методики проведения контрольных мероприятий и административного производства;

- «размытая» юридическая природа оснований внедряемых ограничений;

- недостаточность взаимодействия мониторинговых групп с органами СЭК;

- избирательность посещения объектов мониторинга (риск мониторинговых групп);

- систематическое нарушение сроков административного производства по материалам мониторинговых групп;

- возбуждение административного производства на основании материалов и предварительной квалификации некомпетентных лиц;

- отсутствие единой базы потенциальных объектов профконтроля (риск «произвольного включения»);

- непрозрачность процедур использования денежных средств;

- недостаточность контроля действий должностных лиц Управлений СЭК в ходе закупа продукции;

- недостаточность контроля исполнения предписаний;

- отсутстивие процедур постконтроля соответствия объектов, получивших заключения и разрешения.

IV.Рекомендации

На основании изложенного рекомендуем:

Внести в Комитет предложения по изменению законодательства и централизованной оптимизации организационно-управленческой деятельности в следующих направлениях:

1) Внедрить практику подготовки отечественными медицинскими ВУЗами профильных специалистов в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения;

2) Разработать и утвердить правила ротации руководителей территориальных органов СЭК;

3) Разработать план и провести оптимизацию руководящих должностей в органах СЭК на всех уровнях с целью экономии административных расходов и повышения заработной платы исполнительскому составу;

4) Разработать и утвердить методику дисциплинарного производства (в т.ч. с детализацией оснований досрочного снятия дисциплинарных взысканий);

5) Разработать и утвердить внутренние правила поощрений служащих (в т.ч. с детализацией оснований и рамок выплат);

6) Разработать и утвердить детальные процедуры внутреннего контроля по всем основным направлениям деятельности;

7) Разработать и внедрить информационные системы, содержащие интегрированные сведения о потенциальных объектах и субъектах проверок и профконтроля;

8) Установить внутренними актами методику процедур отбора и принятия решения в отношении подконтрольных объектов и субъектов (с детализацией стадий и ответственных лиц);

9) Разработать и утвердить процедуры мониторинга (или внутреннего контроля) на предмет полноты и законности составленного списка подконтрольных объектов и субъектов;

10) Разработать и утвердить процедуры ротации проверяющих должностных лиц по подконтрольным субъектам (при наличии достаточного количества специалистов);

11) Произвести закуп технических средств фото- видеофиксации (видеожетонов);

12) Рассмотреть вопрос оборудования стационарными видеокамерами помещений временного хранения полученных проб;

13) Разработать и утвердить порядок проведения фото- видеофиксации контрольных мероприятий, а также сроки и порядок хранения и использования материалов видеожетонов и стационарных видеокамер;

14) Разработать и утвердить методику проведения контрольных мероприятий (проверок и профконтроля), установить процедуры внутреннего контроля за правильностью сбора и квалификации доказательной базы, внесения предписаний, определения сроков и зачета их исполнения, осуществления всех стадий административного производства;

15) Включить постановления главных государственных санитарных врачей регионов в категорию НПА. Установить отраслевым законодательством ускоренную процедуру их регистрации и вступления в силу;

16) Утвердить на нормативном уровне детальные процедуры деятельности мониторинговых групп (в т.ч. с регламентацией процедур рейдовых мероприятий, фиксации предполагаемых нарушений и направления их в органы СЭК), а также процедуры взаимодействия всех заинтересованных органов и сторон;

17) Рассмотреть вопрос оптимизации процедур контроля за соблюдением требований, установленных техническими регламентами (в части использования и учета денежных средств, закупа и учета товаров, уничтожения образцов и т.д.);

18) Стандартизировать процедуру выдачи акта обследования объектам, не отнесенным к высокой степени риска;

19) Разработать и утвердить процедуры постконтроля на предмет соответствия в отношении объектов, получивших заключения и разрешения;

По направлениям организационно-управленческой деятельности Объектов анализа:

20) Разработать и утвердить план проведения внутреннего анализа коррупционных рисков (на уровне Департамента СЭК и региональных Управлений СЭК), определить ответственных лиц;

21) Внедрить практику размещения на официальном интернет-сайте Департамента СЭК детальную информацию о деятельности Управлений СЭК в разбивке по региональным показателям, определить ответственных лиц;

22) По согласованию с Комитетом рассмотреть вопрос обеспечения зданий и основных помещений Департамента и Управлений СЭК СКУД и стационарными видеокамерами;

23) Провести юридическую ревизию учредительных документов Объектов анализа по функциональным направлениям деятельности, определить актуальные функции, оптимизировать, либо детализировать действующие функции;

24) Установить должностными инструкциями уполномоченных лиц ответственность за составление списка подконтрольных объектов и субъектов (при плановых проверках, профконтроле);

25) Внедрить практику использования закупленного оборудования в ходе административного производства – мобильных планшетов и принтеров, определить ответственных лиц;

26) Опубликовать итоги внешнего анализа коррупционных рисков на интернет-сайте Объектов анализа;

27) Провести совещание с рассмотрением итогов анализа, по согласованию с Департаментом разработать меры по предупреждению выявленных коррупционных рисков.

Лист согласования:

№ п/п	Ф.И.О.	Должность	Подпись
1.	Гусейнов Руслан Азиз оглы	Офицер по особо важным делам управления превенции и добропорядочности Департамента
2.	Ярошенко Юлия Леонидовна	Руководитель Проектного офиса «Protecting business and investments»
3.	Нұржан Байдырахманұлы Тұржан	Главный специалист Отдела правового обеспечения Департамента СЭК

Ознакомлен и один экземпляр справки получил:

Руководитель Департамента СЭК_____________________________________

Дата публикации

07 апреля 2021