Концепция антикоррупционной политики
Республики Казахстан на 2022-2026 годы
Раздел 1. Паспорт Концепции
Раздел 2. Анализ текущей ситуации
Раздел 3. Обзор международного опыта
Раздел 4. Видение развития антикоррупционной политики
Раздел 5. Основные принципы и подходы развития антикоррупционной политики
Раздел 6. Целевые индикаторы и ожидаемые результаты
Раздел 7. План действий по реализации Концепции (приложение к концепции)
Раздел 1. Паспорт Концепции
|
Наименование |
Концепция антикоррупционной политики Республики Казахстан на 2022-2026 годы |
|
Основание для разработки |
поручение Президента Республики Казахстан (пункт 88 Общенационального плана реализации Послания Президента Республики Казахстан народу Казахстана от 1 сентября 2021 года «Единство народа и системные реформы - прочная основа процветания страны») |
|
Государственный орган, ответственный за разработку |
Агентство Республики Казахстан по противодействию коррупции (Антикоррупционная служба) |
|
Государственные органы и организации, ответственные за реализацию Концепции |
государственные органы, подведомственные организации, субъекты квазигосударственного сектора
|
|
Сроки реализации |
2022-2026 годы |
Раздел 2. Анализ текущей ситуации
2.1. Достигнутые результаты
В Казахстане сформирована действенная модель антикоррупционной политики, которая постоянно совершенствуется, исходя из запросов общества, с учетом национальной практики и передового зарубежного опыта.
С принятием нового Закона «О противодействии коррупции» с 2015 года создана система мер противодействия коррупции с разумным балансом превентивных и уголовно-правовых инструментов.
В борьбу с коррупцией активно вовлекается гражданское общество через антикоррупционное просвещение и создание атмосферы «нулевой» терпимости к любым ее проявлениям.
Создан независимый уполномоченный орган по противодействию коррупции - Агентство Республики Казахстан по противодействию коррупции (Антикоррупционная служба), подчиненное и подотчетное Президенту Республики Казахстан.
Будучи главным проводником антикоррупционной политики государства, Агентство в своей деятельности сочетает элементы эффективной превенции, масштабного просвещения, конструктивного партнерства с обществом и уголовно-правовых мер.
Внедрение в рамках проектного управления типового базового направления по противодействию коррупции для каждого государственного органа усилило координирующий потенциал антикоррупционной службы.
Превентивные меры на государственной службе
С введением в действие нового Закона «О государственной службе Республики Казахстан» обеспечен переход к «карьерной» модели государственной службы, внедрены принципы меритократии через механизмы открытого конкурсного отбора, продвижения на основе компетентности.
Сокращены условия для командных перемещений, фундаментально пересмотрена система оценки эффективности государственных служащих, проведено апробирование новой системы оплаты труда в зависимости от результатов работы.
В Этическом кодексе государственных служащих определены стандарты поведения. В местных и центральных государственных органах (за исключением правоохранительных и специальных) введены уполномоченные по этике. Функционируют Советы по этике.
Введено новое антикоррупционное ограничение для государственных служащих, депутатов Парламента и судей на владение счетами в зарубежных банках.
Предусмотрен полный запрет на получение и дарение подарков в связи с исполнением служебных обязанностей лицам, занимающим ответственную государственную должность, а также уполномоченным на выполнение государственных функций, приравненным к ним и членам их семей.
Усилены нормы о недопустимости совместной службы (работы) указанных лиц с близкими родственниками, супругами и свойственниками. Кандидаты на государственную должность обязаны уведомлять о работающих родственниках в государственной организации.
Усовершенствованы меры финансового контроля. В 2021 году государственные служащие, лица, приравненные к ним, а также их супруги в рамках всеобщего декларирования предоставили «входные» декларации, зафиксировав все свои активы. С 2022 года будет осуществляться сопоставление доходов и расходов.
Оценка деятельности акимов дополнена целевым индикатором «уровень коррупции» и утверждена методика регионального измерения индекса коррупции.
Минимизация предпосылок коррупции в судах и правоохранительных органах
Улучшена система отбора и оценки судей. В областных и приравненных к ним судах функционируют комиссии по судейской этике, создан отдел внутренней безопасности и предупреждения коррупции в судах Департамента по обеспечению деятельности судов при Верховном Суде.
Введена фигура «судьи-примирителя», что втрое снизило нагрузку на суды: почти половина дел завершаются примирением, стороны сами разбираются в споре, лишая судей коррупционных возможностей.
Судебные процессы переведены в онлайн-режим. Устранена возможность манипуляций в алгоритме автоматизированного распределения дел.
В целях безусловного применения принципа верховенства закона для оперативного разрешения гражданских и коммерческих споров международного бизнеса создан независимый Суд Международного финансового центра «Астана», работающий в рамках особого правового режима.
Внедрена трехзвенная модель уголовного процесса, нацеленная на усиление гарантий соблюдения конституционных прав граждан, неотвратимость наказания и предупреждение коррупции.
Вводится сплошное видеонаблюдение в пенитенциарных учреждениях и служебных помещениях полиции, а также во всех оперативно-следственных подразделениях правоохранительных органов.
В повседневной практике применяются электронные системы досудебных расследований, административных производств, субъектов и объектов проверок, а также информационный сервис Qamqor.
Ярким примером использования цифровизации для снижения коррупционных рисков в деятельности правоохранительных органов является масштабирование практики видеоконтроля дорожного движения «Сергек», исключающего прямой контакт правонарушителей с должностными лицами.
Внедрение в правоохранительную систему стандартов рекрутинга, применяемых на государственной службе, позволяет обеспечить прозрачность отбора и, соответственно, качество и «чистоту» кадров.
Наряду с усилением уголовной ответственности сотрудников правоохранительных органов за коррупцию приняты меры по повышению их заработной платы, а также предусмотрены компенсации затрат на аренду и приобретение жилья отдельным категориям.
Расширение общественного контроля, обеспечение открытости государственных органов
В Казахстане усилен общественный контроль, представленный целым рядом неправительственных организаций.
Активно работают Национальный превентивный механизм, общественные наблюдательные комиссии. Создан Национальный совет общественного доверия.
В рамках концепции «Слышащего государства» сформирована эффективная институционально-правовая основа для вовлечения гражданского общества в процессы принятия решений.
Значительно усилен правовой статус общественных советов путем внесения концептуальных изменений в Закон «Об общественных советах».
Важную роль в процессе внедрения общественного контроля играют политические партии. Партией «Nur Otan» принята Программа противодействия коррупции до 2025 года, а также ряд антикоррупционных инициатив реализуется в рамках Предвыборной программы «Путь перемен: Достойную жизнь каждому!».
Оценка реализации Антикоррупционной стратегии осуществляется специальной мониторинговой группой, состоящей из представителей общественности.
Законом «О доступе к информации» заложены основы для формирования подотчетного и транспарентного перед обществом государства.
На электронной платформе «Открытое правительство» создано пять порталов открытых данных: Открытые бюджеты, Открытые НПА, Открытые данные, Оценка эффективности государственных органов, Открытый диалог.
Данные ресурсы позволяют гражданам участвовать в обсуждении бюджетных программ, проектов нормативных правовых актов, получать статистическую информацию и обращаться к руководителям государственных органов и субъектов квазигосударственного сектора с проблемными вопросами.
Осуществлен перезапуск работы с обращениями граждан путем внедрения специального сервиса eOtinish, позволяющего удобно и быстро подавать жалобы, отслеживая их рассмотрение в онлайн-режиме.
С принятием Административного процедурно-процессуального кодекса внедрены эффективные механизмы защиты прав физических и юридических лиц при рассмотрении публично-правовых споров, а также гарантирование участия граждан в процессе принятия решений органами власти.
Антикоррупционная экспертиза проектов нормативных правовых актов осуществляется с широким привлечением общественности.
В Казахстане развивается эффективная модель местного самоуправления, основанная на участии граждан в решении важных вопросов регионального значения.
Внедрен “бюджет народного участия”, позволяющий жителям столицы, городов республиканского и областного значения инициировать проекты по благоустройству, озеленению и санитарной очистке территорий.
Через формирование четвертого уровня бюджета сельское население имеет возможность самостоятельно определять на что будут потрачены бюджетные средства.
Введена выборность акимов городов районного значения, сельских округов, поселков и сел.
По всей стране масштабирован проект «Адалдық алаңы», который позволил выстроить каналы взаимодействия государственных органов с гражданским обществом в вопросах предупреждения коррупции.
Антикоррупционное образование, продвижение идеологии добропорядочности и «нулевой терпимости» к коррупции
В национальное антикоррупционное движение вовлечены все заинтересованные группы: учащиеся, студенты, преподаватели, государственные служащие, предприниматели, инвесторы, независимые эксперты, волонтеры и другие.
По всем специальностям бакалавриата высших учебных заведений образовательные программы дополнены элективным предметом «Основы антикоррупционной культуры».
Ряд казахстанских вузов с высокими антикоррупционными стандартами объединились в Лигу академической честности.
Введена дифференцированная система поощрения граждан, сообщающих о фактах коррупции и иным образом оказывающих содействие в противодействии коррупции. Теперь вознаграждения выплачиваются в зависимости от размера взятки или причиненного ущерба, а не фиксировано, как это было ранее. Максимальная выплата может составлять четыре тысячи месячных расчетных показателей.
Приняты комплексные меры по повышению антикоррупционной культуры в обществе. По данным исследования общественного фонда Transparency Kazakhstan «Мониторинг состояния коррупции в Казахстане за 2020 год» 60% казахстанцев готовы оказать содействие в борьбе с коррупцией.
Автоматизация бизнес-процессов
По итогам 2020 года доля электронных государственных услуг составила 93%, уровень удовлетворенности услугополучателей их качеством и доступностью - 75,1% (2018 г. – 72,4%, 2019 г. – 74,8%).
Стандарты, регламенты и правила государственных услуг сведены в единый документ. В центрах обслуживания населения и предпринимателей оказываются государственные услуги по принципу «одного окна», развиваются проактивные услуги.
Применение новых технологий позволяет оказывать услуги гражданам в электронном и мобильном форматах, отражая приоритетную задачу клиентоориентированности государственных органов.
По итогам 2020 года Казахстан занял 29 место среди 193 стран-членов ООН в рейтинге по уровню развития электронного правительства (в 2018 г. - 39), среди стран СНГ - 1 место, среди стран Азии - 6 место.
Улучшение позиции Казахстана стало результатом комплексной и последовательной работы в рамках государственной программы «Цифровой Казахстан».
Трансформационные процессы в рамках программы способствовали минимизации коррупционных рисков во многих социально-чувствительных сферах.
Передача функций центральных и местных исполнительных органов в конкурентную среду позволила сократить административные барьеры и другие предпосылки коррупции.
Противодействие коррупции в квазигосударственном и частном секторах
Законодательно закреплено создание антикоррупционных комплаенс-служб.
Введены в действие нормы об обязательном создании общественных советов в квазигосударственном секторе.
Принят Закон “О закупках отдельных субъектов квазигосударственного сектора”, нацеленный на обеспечение прозрачности и контролируемости закупок фонда “Самрук-Казына”, иных национальных холдингов, национальных компаний, их дочерних организаций.
Законом введены электронный механизм закупок с камеральным контролем, реестр недобросовестных участников, повышены требования для внеконкурсных процедур.
С 2021 года в целях усиления подотчетности общественные советы создаются в квазигосударственном секторе.
Расширен круг потенциальных субъектов коррупционных правонарушений в квазигосударственном секторе. К таковым отнесены лица, уполномоченные на принятие решений по организации и проведению закупок, либо ответственные за отбор и реализацию проектов, финансируемых из государственного бюджета и Национального фонда.
Усиление ответственности за коррупцию и обеспечение неотвратимости наказания
Действует пожизненный запрет трудоустройства на государственную службу и в субъекты квазигосударственного сектора для лиц, совершивших коррупционные преступления.
Ужесточены санкции за коррупционные преступления для сотрудников правоохранительных органов, судей, взяткодателей и посредников во взяточничестве.
Для осужденных за тяжкие и особо тяжкие коррупционные преступления исключена возможность применения условно-досрочного освобождения, отменено назначение наказания с отбытием в учреждении минимальной безопасности за взяточничество.
Введен институт персональной ответственности руководителей государственных органов, организаций, субъектов квазигосударственного сектора за коррупцию подчиненных. С момента его внедрения принята отставка 7 политических служащих, к дисциплинарной ответственности привлечены 12 политических служащих, 78 административных государственных служащих руководящего уровня, 66 руководителей силового блока и 15 топ-менеджеров квазигосударственного сектора.
В целом за коррупционные правонарушения в 2018-2020 годы осуждено свыше 3 тысяч лиц, среди которых 1 министр, 3 вице-министр, 8 акимов областей и их заместителей, 31 аким городов, районов и их заместителей, 8 руководителей нацкомпаний.
Международное сотрудничество
Казахстан присоединился к основным международным конвенциям в сфере противодействия коррупции и отмыванию доходов, Стамбульскому плану действий по борьбе против коррупции (в рамках Сети ОЭСР) и вступил в Группу государств против коррупции (ГРЕКО).
Налажено конструктивное взаимодействие с международными организациями и зарубежными антикоррупционными органами.
В 2019 году на Пленарном заседании Антикоррупционной сети ОЭСР для стран Восточной Европы и Центральной Азии мониторинговой группой представлена позитивная оценка промежуточного отчета Казахстана об исполнении рекомендаций 4-го раунда Стамбульского плана (из 29 рекомендаций по 5-ти отмечается значительный прогресс, по 15-ти - прогресс).
В целом принятые меры заложили прочный фундамент дальнейшего искоренения коррупционных проявлений в обществе, что позволило Казахстану по итогам 2020 года впервые набрать 38 баллов в Индексе восприятия коррупции Transparency International (+7 баллов за два года), переместившись на 94 место (+30 позиций за два года) среди 180 стран.
2.2. Ключевые проблемы, требующие решения в среднесрочной перспективе
Сохраняется запрос общества на обеспечение справедливости, равенства всех перед законом и неотвратимости ответственности.
Требуются дополнительные меры по превенции политической коррупции, в том числе через регулирование лоббистской деятельности, формализацию этики депутатов Парламента и маслихатов, совершенствование механизмов регулирования политического иммунитета.
Действующая система декларирования не подкреплена эффективными инструментами реагирования на факты значительного расхождения расходов и получаемых доходов.
Поиск похищенных активов, возврат их в бюджет остается на втором плане ввиду сложности доказывания преступного происхождения имущества перед его конфискацией.
Критику гражданского общества вызывает наличие наказания за коррупцию в виде кратных штрафов.
Таким образом, одна из самых действенных мер антикоррупционной политики государства - лишение коррупционеров незаконно полученных благ на практике реализуется не в полной мере. Это не позволяет восстановить социальную справедливость, делая коррупционное поведение чиновников экономически выгодным, а институт выявления и возврата бюджетных активов неэффективным.
Коррупционные риски по-прежнему присущи правоохранительной и судебной системам, деятельности контролирующих органов.
“Бытовая” коррупция, обусловленная взаимодействием граждан и предпринимателей с представителями государственных органов и организаций в повседневной жизни, сохраняется практически во многих сферах.
По результатам социологического исследования «Мониторинг состояния коррупции за 2020 год», проведенного общественным фондом Transparency Kazakhstan, перечень чувствительных с точки зрения коррупции органов и учреждений из года в год практически не меняется: государственные поликлиники и больницы, полиция, управления земельных отношений, ЦОНы, государственные детские сады и вузы. На их долю приходится две трети случаев коррупционного взаимодействия граждан с государственными органами.
В целом в структуре коррупционной преступности за последние три года значительную часть занимают факты взяточничества - более 50%.
В первую очередь это связано с недостатками и пробелами в автоматизации бизнес-процессов государственного управления.
Цифровизация общественных отношений привела к появлению множества информационных систем. После ввода в эксплуатацию мониторинг на предмет коррупционных рисков в работе цифровых платформ системно не проводится. В итоге нередко граждане и предприниматели вынуждены искать незаконные пути решения своих вопросов по причине технических сбоев, излишних процессов в “оцифрованных” государственных функциях и других недостатков в работе информационных систем.
Наряду с этим слабая интеграция баз данных не позволяет обеспечить проактивную сервисную модель государства.
Сохраняются административные барьеры, двусмысленные и дискреционные нормы, недостаточная прозрачность при принятии решений, инертность и закрытость государственных органов, высокая доля государственных услуг, оказываемых на альтернативной основе.
Превентивные меры преимущественно направлены на противодействие коррупции среди государственных служащих. Это снижает эффективность предупреждения коррупционных проявлений со стороны лиц, не являющихся таковыми, но при этом оказывающих высокое влияние на восприятие гражданами уровня коррупции.
В этом контексте особое значение приобретает противодействие коррупции в негосударственном секторе. Сегодня отсутствует формализованное видение по обеспечению добросовестного ведения бизнеса и комплаенса.
Отсутствуют стандарты доступного и понятного разъяснения различным социальным группам их прав, обязанностей и процедур, исходя из конкретных ситуаций, региональных, отраслевых и иных особенностей.
Наблюдается слабая заинтересованность государственных органов и квазигосударственного сектора в устранении предпосылок коррупции, выявляемых в рамках внешнего анализа уполномоченным органом по противодействию коррупции.
Институт внутреннего анализа коррупционных рисков не стал действенным инструментом “самоочищения”.
Наряду с этим отсутствует эффективный механизм реагирования по принципу «регион – центр» на выявленные риски внутри отраслевой системы государственного управления.
Безынициативность государственных органов и субъектов квазигосударственного сектора в вопросах противодействия коррупции не позволяет рассчитывать на реальное снижение уровня коррупции.
Оплата труда государственных служащих и работников государственных организаций остается недостаточно конкурентоспособной по сравнению с частным сектором.
Отсутствует эффективный механизм предупреждения конфликта интересов при выполнении государственных функций.
Высокая коррупционная уязвимость процесса распределения бюджетных средств
Недостаточная прозрачность информации о формировании и расходовании бюджетных средств относится к системным факторам, повышающим риск коррупции в управлении государственными финансами.
Ключевой причиной негативной практики является «разрыв» между системой планирования и освоением бюджетных средств. Бюджетные заявки зачастую формируются на основании необоснованно завышенных ценовых предложений компаний, нередко аффилированных с ответственными лицами.
Неэффективное планирование ведет к таким серьезным последствиям как экономическая потеря и упущенная выгода, не предусмотренным бюджетным законодательством, и создает благоприятную почву для хищения при освоении.
Закрытости и рассредоточенности соответствующих сведений способствует отсутствие единой информационной системы, содержащей данные о расходовании республиканского и местных бюджетов.
Не созданы условия для ознакомления общественности с «упрощённой» версией бюджета с указанием только ключевых сведений – без технических деталей, тем самым существенно ограничивая гражданский контроль.
Нетранспарентность процедур принятия решений о бюджетировании сужает возможности для обеспечения подотчетности и способствует процветанию коррупции.
Пандемия и пост-ковидный период обнажили проблему отсутствия связи между выделяемыми средствами и социально-экономическими результатами.
Механизмы распределения государственной поддержки (субсидии, гранты, льготное кредитование) для субъектов предпринимательства заведомо базируются на принципах, допускающих их неэффективное и нецелевое использование.
Указанное связано с тем, что уполномоченными органами не определяются конечные показатели оценки результативности бюджетной поддержки. Имеет место установка неверных триггеров, в том числе мотивирующих коррупционное поведение.
Пример аграрного сектора продемонстрировал непродуктивность наделения руководителя центрального государственного органа правом утверждения порядка субсидирования субъектов предпринимательства.
Со сменой министров менялось и нормативное регулирование данного вида господдержки по всем направлениям. Решение о целесообразности субсидирования принималось без участия научного сообщества соответствующей специализации. Наличие дискреционного финансирования позволяло отвлекать ресурсы и обходить механизмы соблюдения бюджетной дисциплины.
Искусственно создавались условия для неосвоения бюджетных средств по приоритетным программам финансирования с целью дальнейшей их переадресации на направления с высоким коррупционным риском.
Такое положение дел снижает эффективность мер по созданию равных, конкурентных и справедливых условий получения бюджетной поддержки.
Наметилась тенденция вывода бюджетных средств из-под государственного контроля посредством увеличения уставного капитала юридических лиц квазигосударственного сектора. В обход процедур государственных закупок и заключения гражданско-правовых сделок между администратором бюджетной программы и подведомственной организацией проводится перечисление средств на цели, не связанные с развитием отрасли. В результате - размытые договорные обязательства, нерациональные траты бюджета, хищение.
Коррупции в бюджетном процессе также способствует четырехзвенная система органов государственного аудита, в значительной степени дублирующих друг друга.
Недостаточная прозрачность системы закупок
В 2020 году доля государственных закупок в общей сумме бюджетных расходов составляет 35%, это 7% в структуре ВВП Казахстана, что демонстрирует весьма существенное экономическое влияние на рынок.
Такой оборот бюджетных средств усиливает коррупционную привлекательность системы государственных закупок. Каждое пятое коррупционное преступление совершено в данной сфере.
Государственные закупки в Казахстане по-прежнему считаются скорее управленческой функцией, нежели стратегической.
Разрозненность правовой базы, различных платформ и сайтов государственных закупок является следствием отсутствия единого реализационного подхода и общей стратегии развития этой сферы, несмотря на один источник происхождения средств – бюджет государства.
В этих условиях широко распространены факты искусственного завышения закупочных цен.
Кардинально не изменен формальный подход к отбору поставщиков. Доля прямых закупок способом из одного источника все еще высокая (54% в среднем за 2018-2020 годы).
Оценка потенциала поставщика не всегда объективна ввиду непрозрачности заключения поставщиком договоров с субподрядчиками при исполнении своих обязательств по договору о государственных закупках.
Распространенной проблемой остается подписание фиктивных актов. Причина не только в умышленном нарушении, но и в неизбежности дисциплинарной ответственности за несвоевременное освоение бюджета. В итоге приоритетом выступает не качество работы, а формальное исполнение бюджета в условиях “вынужденного” нарушения закона.
Возможность осуществления закупок из одного источника в бумажном формате исключает общественный мониторинг, сдерживающий необоснованность закупаемых товаров, работ и услуг, искусственного завышения их стоимости, избираемого способа закупок.
Высокий уровень участия государства в экономике
Существенная доля государственного участия в экономике препятствует конкуренции между субъектами экономической деятельности, мешает формированию крепкого частного сектора и тормозит переход страны к новой модели экономического роста.
Привилегированный доступ государственных предприятий к ресурсам, рынкам и финансам ставит частные компании в невыгодное положение и подрывает усилия по продвижению экономической диверсификации, прямых иностранных инвестиций и роста производительности, а также создает условия для коррупции.
Их доминирование на внутреннем рынке снижает общую конкурентоспособность отечественных предприятий, что при проекции на внешний рынок приводит к утрате экономических позиций по отношению к соседним государствам.
Значительная часть государственных закупок распределяется безальтернативно между компаниями с государственным участием, что девальвирует возможность использования данного института для развития малого и среднего бизнеса. Около ?% всех закупок приходится на компании, подконтрольные государственным структурам.
Отдельные субъекты квазигосударственного сектора создавались без глубокой проработки их необходимости. Внешними анализами коррупционных рисков установлено, что ряд из них дублируют деятельность структурных подразделений министерств.
Наряду с этим действующий механизм приватизации и передачи активов в конкурентную среду не исключает конфликт интересов и позволяет приобретение объектов за цену ниже гарантийного взноса.
Формат подготовки соответствующих предложений, включая определение условий, методов, размеров пакетов акций, сроков реализации и предпродажной подготовки объектов, не предполагает открытости этого процесса.
Несовершенство механизмов конструктивного взаимодействия институтов гражданского общества с государством
Опыт стран с низким уровнем коррупции свидетельствует, что главным условием ее минимизации является широкая вовлеченность гражданского общества.
Вместе с тем в Казахстане отсутствует достаточная правовая регламентация института общественного контроля.
Законы «Об общественных советах» и «О доступе к информации» недостаточно конкретизируют практические механизмы взаимодействия институтов гражданского общества с государством.
На практике не исключены риски формального формирования состава общественных советов и, как следствие, снижения их влияния на обеспечение эффективного общественного контроля в деятельности государственных органов.
При нынешнем уровне правовой культуры проведения общественного контроля возникают риски бесконтрольных и повсеместных “общественных проверок” и злоупотреблений в корыстных целях.
Наряду с этим закрытость данных ограничивает возможность граждан непосредственно участвовать в принятии решений, а доступная информация является сложной для понимания сути и носит формальный характер.
Такой подход ограничивает плюрализм мнений. Потенциал средств массовой информации в противодействии коррупции используется не в полной мере.
Опасения граждан о последствиях и забюрократизированные способы сообщения о фактах коррупции сдерживают их активность в выявлении и разоблачении коррупционеров.
Действующим законодательством не предусмотрены соответствующие международным стандартам гарантии обеспечения государственной защиты лиц, сообщающих о фактах коррупции.
Несовершенная система мониторинга эффективности антикоррупционных мер
Отсутствует единая национальная публичная система оценки уровня коррупции с интеграцией необходимых баз данных в разрезе всех субъектов, сфер и территорий.
Нет исчерпывающего, обоснованного, понятного и стабильного перечня измеримых целевых показателей для руководителей государственных органов и организаций, субъектов квазигосударственного сектора в части превенции коррупции.
Мониторинг антикоррупционных мер не основывается на стабильной и прозрачной методологии социологических замеров.
Раздел 3. Обзор международного опыта
Международный опыт передовых зарубежных практик показывает, что для эффективного противодействия коррупции необходим системный подход, предусматривающий сочетание множества факторов и элементов в комплексе. При этом особое внимание следует уделить вопросам развития институциональных механизмов и правовых инструментов, повышения общественной осведомленности и вовлеченности гражданского общества.
Без широкой общественной поддержки усилия по противодействию коррупции обречены на провал. В этом контексте важное место отводится формированию соответствующей культуры. Именно поэтому в Дохинской декларации подчеркивается роль образования в предупреждения преступности и коррупции, создании культуры законопослушания.
Практика наиболее развитых стран показывает, что минимизации коррупции в значительной степени способствует обеспечение широкого доступа к информации, прозрачности процессов принятия решений и создание механизмов общественного участия.
К примеру, доступность информации о государственных расходах является одним из основных факторов обеспечения контроля за деятельностью госорганов. Наиболее развернутую информацию о бюджетах содержат порталы Южной Кореи, Бразилии, Украины и США.
Другой пример – система электронных закупок Грузии, где наряду со стандартным функционалом предусмотрена возможность задавать онлайн вопросы и публично предоставлять ответы на конкурсной странице, подавать иски на любом этапе тендерного процесса, а также выявлять риски по тендеру в цифровом формате.
Наличие открытой информации создает условия и для проведения журналистских расследований. Такая практика широко распространена в Швеции, Великобритании, Франции и других европейских странах.
Интересным представляется инструмент вовлечения Всемирнго банка. Приложение Интегрити Эпп (Integrity App) дает гражданам возможность сообщать о проблемах, связанных с мошенничеством и коррупцией. Его пользователи, к примеру, могут отправлять фото недостроенной школы, аудиозапись запроса о взятке либо любой другой файл или документ.
Важным фактором снижения административных барьеров, сокращения дискреции и повышения качества оказания госуслуг является цифровизация.
В Эстонии в государственной базе данных имеется практически все – от экономической статистики и судебных архивов до медицинских карточек и жалоб граждан. При этом любое действие оставляет свой след в истории системы, что обеспечивает защищенность данных и минимизирует коррупцию, позволяя за короткое время найти нарушителя. Кроме того, взаимодействие между чиновниками и гражданами просто отсутствует или сведено к минимуму.
В Южной Корее внедрена электронная система таможенного оформления ЮНИ-ПАСС (UNI-PASS), которая снизила коррупционные риски за счет сокращения личных контактов между сотрудниками таможни и услугополучателей.
ОЭСР и ГРЕКО придают первостепенное значение вопросам этики и добропорядочности на государственной службе.
Практически во всех странах указанных организаций введены кодексы этики для госслужащих, депутатов и судей, предусматривающие действенные механизмы мониторинга их соблюдения.
Кроме того, в Австралии, Венгрии, Молдове, Румынии и США для предотвращения и выявления фактов коррупции в полиции успешно используется проверка на добропорядочность. Она представляет собой смоделированную ситуацию с целью выявления коррупционного поведения, о которой сотрудник полиции не знает.
Важным превентивным механизмом является и урегулирование конфликта интересов, включающее меры декларирования личных интересов, реагирования и ответственности.
Наряду с этим неотъемлемой частью антикоррупционного регулирования является противодействие принципу «вращающейся двери». Под этим термином понимается переход работников из государственного в частный сектор.
Так, в Норвегии применяется правила «карантина» для переходов в частные предпринимательские структуры для госслужащих и бизнесменов - при их приходе во властные структуры сроком до полугода. Похожие меры применяются в США, Франции, Германии, Испании, Латвии и ряде других стран.
Эффективность антикоррупционных органов напрямую зависит от доступных ему данных. К примеру, в Сингапуре, Гонконге, Cербии антикоррупционным ведомствам предоставлен широкий доступ к электронным базам данных и право запрашивать у банков и иных финансовых учреждений информацию о счетах и финансовых средствах должностных лиц без их согласия в целях выполнения своих функций.
Группа разработки финансовых мер по борьбе с отмыванием денег (ФАТФ) отмечает важность обеспечения компетентных органов возможностью получать или вовремя иметь доступ к достаточной, точной и своевременной информации о бенефициарной собственности юридических лиц.
С учетом этого, начиная с 2016 года, в Великобритании введен реестр лиц, «имеющих существенный контроль» над компанией (Register of people with Significant Control), под которыми понимаются те лица, которые напрямую или косвенно владеют более чем 25% капитала или имеют прямую, косвенную возможность контролировать либо влиять на управление компанией.
Актуальным антикоррупционным трендом является поощрение добропорядочного поведения бизнеса. В станах Восточной Европы реализована инициатива прозрачной бизнес-маркировки продукции, услуг и маркетингового материала «Прозрачная волна» («Clear Wave»). Этот знак является символом деловой этики, прозрачности, ответственности и устойчивости.
Также практикуется заключение пактов о добропорядочности, в которых устанавливаются стандарты поведения бизнеса. В большинстве случаев они связаны с конкретным открытым государственным конкурсом или тендером для крупных проектов.
На международном уровне известными пактами о добропорядочности являются инициативы прозрачности добывающих отраслей (EITI) и прозрачности строительного сектора (CoST).
В целом анализ передовых практик позволяет определить следующие тенденции и перспективы развития антикоррупционной политики:
Раздел 4. Видение развития антикоррупционной политики
Казахстан нацелен на переход от рутинного противодействия коррупции к коренному изменению общественного сознания и осознанному неприятию населением любых форм коррупции и непотизма, приоритету превентивных мер.
Будет продолжено развитие целостной антикоррупционной политики, учитывающей достигнутые результаты, международные стандарты и стратегические цели на предстоящий период.
Соответствующие меры и целевые показатели предусмотрены в стратегических документах страны - Национальные индикаторы Целей устойчивого развития до 2030 года, Стратегия «Казахстан-2050»: новый политический курс состоявшегося государства, Общенациональные приоритеты Республики Казахстан до 2025 года, Национальный план развития Республики Казахстан до 2025 года, Концепция развития государственного управления в Республике Казахстан до 2030 года, Концепция правовой политики Республики Казахстан до 2030 года и другие.
В сфере противодействия коррупции целями определены достижение 45 баллов в Индексе восприятия коррупции Transparency International по итогам 2025 года, 55 баллов - к 2030 году.
Учитывая, что данные показатели отражают оценку не только антикоррупционных мер, но и политических, социальных, экономических реформ, в работу по их достижению будут вовлечены все субъекты противодействия коррупции.
Реализация настоящей концепции будет осуществляться посредством исполнения национальных проектов; планов развития государственных органов; планов развития области, города республиканского значения, столицы; планов развития национальных управляющих холдингов, национальных холдингов и национальных компаний; законов и иных нормативных правовых актов.
Выработанные антикоррупционные меры будут направлены на комплексное устранение предпосылок коррупции, в особенности “бытовой”, обеспечение неотвратимости ответственности, широкое вовлечение гражданского общества в противодействие коррупции.
Абсолютное неприятие коррупции будет достигнуто путем повышения антикоррупционной культуры, систематизации воспитательных и образовательных мер, мотивации представителей государственного аппарата и бизнес-сообщества на добропорядочное поведение.
Государственные органы, организации, субъекты квазигосударственного сектора станут более заинтересованными и активными в противодействии коррупции, в том числе путем внедрения публичной системы оценки их реального вклада.
В целом антикоррупционная политика нацелена на создание таких условий, когда коррупция будет экономически и репутационно невыгодной.
Раздел 5. Основные принципы
и подходы развития антикоррупционной политики
Антикоррупционная политика основывается на принципах:
1) равенства всех перед законом и справедливости;
2) гласности, прозрачности и подотчетности обществу;
3) комплексного использования мер противодействия коррупции;
4) приоритетности превенции коррупции;
5) взаимодействия государства и гражданского общества;
6) эффективности и результативности;
7) неприятия коррупции во всех ее проявлениях;
8) защиты лиц, оказывающих содействие в противодействии коррупции;
9) неотвратимости ответственности;
10) качественной цифровой трансформации.
В целях эффективного предупреждения и искоренения коррупции необходимо реализовать следующие задачи:
1) формирование добропорядочного общества;
2) исключение возможностей коррупции;
3) обеспечение неотвратимости ответственности;
4) вовлечение гражданского общества в противодействие коррупции;
5) обеспечение эффективного мониторинга реализации антикоррупционной политики;
6) дальнейшее совершенствование деятельности уполномоченного органа по противодействию коррупции.
Задача 1. Формирование добропорядочного общества
Изменение ценностей и повышение антикоррупционной культуры
Честность, законность и прагматизм должны стать внутренними ценностными убеждениями каждого.
Программа модернизации общественного сознания «Рухани жаңғыру» должна стать концептуальной основой и драйвером продвижения идеологии добропорядочности в обществе.
Общество не должно воспринимать коррупцию как гарант упрощенного решения проблем, совмещать дружеские отношения и протекционизм с работой.
Выбор человека совершать или не совершать коррупционное деяние не должен сопоставляться с тяжестью наказания и ожидаемыми выгодами от совершения преступления. Коррупционеры должны подвергаться общественному порицанию.
Принятие страновой коммуникационной стратегии с декомпозицией на уровне различных целевых групп должно сыграть ключевую роль в антикоррупционной эволюции общественного сознания.
Необходимо развивать точечное информирование граждан об их правах с разъяснением правовых актов понятным и кратким языком, а также применением цифровых решений, в том числе автоматизированных сообщений по определенным жизненным ситуациям и юридическим фактам.
Масштабная разъяснительная работа позволит защитить граждан от необходимости поиска незаконных способов решения вопросов.
Систематизация воспитательных и образовательных мер
Принципиально важную роль при формировании системы добропорядочности играет воспитание молодого поколения с новыми взглядами и жизненными принципами, не допускающими коррупционные проявления.
Фундаментальный фактор успеха заключается в привитии антикоррупционных ценностей на всех этапах становления личности.
В этом свете следует укреплять институт семьи через призму его превентивного потенциала в предупреждении коррупции.
В привитии “нулевой терпимости” к коррупции важную роль играет Ассамблея народа Казахстана.
Темы добропорядочности и антикоррупционной культуры следует включить в систему образования. Необходимо сопровождать ребенка в различные возрастные периоды антикоррупционным образованием, начиная с дошкольного.
Действенным инструментом в данной работе должна стать академическая честность, столь распространенная в развитых странах мира.
Тем самым будет сформировано новое поколение граждан с крепким «иммунитетом» от коррупции.
Добропорядочность государственного аппарата
В соответствии со стандартами ОЭСР основными принципами государственной службы являются прозрачность, этичность и неподкупность.
Для повышения доверия граждан к органам власти требуют серьезного внимания вопросы укрепления позитивного имиджа государственной службы, в том числе через широкое освещение примеров честных, достойных государственных служащих.
Также необходимо обязательное антикоррупционное обучение при поступлении на службу и повышении квалификации.
Для обеспечения «чистоты» государственного аппарата следует выработать меры по выявлению и работе со служащими, должностные обязанности которых сопряжены с высокими коррупционными рисками.
Еще один важный элемент неподкупности – регулирование конфликта интересов. Для этого необходима детальная регламентация выявления и урегулирования конфликта интересов с применением действенных мер ответственности за его нарушение, а также принципа “остывания” перед трудоустройством и после увольнения с государственной службы.
Будут приняты меры по законодательному определению четких границ лоббистской деятельности, принятию кодексов этики депутатов Парламента и маслихатов.
С развитием выборности акимов в местных исполнительных органах необходимо принять меры по повышению прозрачности соответствующих процессов.
Уменьшение неоправданной волокиты в работе, ротация, найм по принципу компетентности и контроль за внешними экономическими интересами государственных служащих, являются необходимыми шагами.
Взамен требуется мотивация самих служащих. В этом контексте ключевое значение имеет обеспечение конкурентной оплаты труда и социального пакета по принципу персонализации вклада каждого.
В то же время следует повышать их ответственность, предусмотрев механизмы лишения социальных привилегий и возмещения затраченных средств в случае совершения коррупционного правонарушения.
В результате таких мер должна быть сформирована крепкая антикоррупционная культура в государственном аппарате, где коррупционные риски будут попросту материально невыгодны.
Добропорядочный бизнес
В свете принятия мер по противодействию коррупции в частном секторе актуальным является стимулирование бизнеса на внедрение антикоррупционных стандартов и комплаенса.
Большой эффект окажет совокупность усиления ответственности юридических лиц за коррупцию и мер поощрения честного бизнеса посредством экономических и репутационных стимулов.
Это должно быть результатом имплементации антикоррупционного стандарта, признанного на международной арене.
В качестве его составной части следует внедрить практику разработки и реализации внутренних программ противодействия коррупции, которые содержат конкретные меры по недопущению коррупционных проявлений в деятельности организаций и их персонала.
Для эффективности данных программ необходимо расширение компетенции антикоррупционных комплаенс-служб.
Следует установить непрерывный процесс обучения работников основам антикоррупционного поведения.
Еще одной превентивной мерой при взаимодействии с контрагентами является включение в договор антикоррупционной оговорки. Стороны обязуются своевременно информировать о коррупционных рисках, проводить соответствующие проверки, подтверждая или опровергая их наличие.
По своему содержанию антикоррупционная оговорка направлена на взаимное понимание сторонами недопустимости совершения коррупционных правонарушений и готовности принимать разумные меры по их недопущению.
Наряду с этим необходимо развивать рынок специалистов антикоррупционного комплаенса, внедрив соответствующие образовательные программы в вузах.
Национальная палата предпринимателей наряду с защитой интересов отечественного бизнеса должна нести свою долю ответственности за его прозрачность и неподкупность и принимать меры по противодействию коррупции в корпоративном секторе.
В этом русле необходимо создание бизнес-реестра, который обеспечит открытость бенефициарных собственников компаний и «информационный портрет» добропорядочного бизнеса.
Для финансовых процессов, подверженных высоким коррупционным рискам необходимо разрабатывать систему «индикаторов коррупции» и алгоритмы их выявления. Наличие признаков корпоративной коррупции дает основание для дополнительного углубленного анализа.
Эффективными антикоррупционными инструментами в этом направлении выступают оценка добросовестности контрагентов (due diligence) и антикоррупционный аудит потенциально коррупционных сделок.
Результаты применения предлагаемых антикоррупционных инструментов должны носить рекомендательный характер и не противоречить установленным стандартам и принципам ведения бизнеса, осуществления финансовых операций государственными структурами и квазигосударственным сектором.
Задача 2. Исключение возможностей коррупции
Снижение рисков неэффективного расходования бюджетных средств и коррупции в государственных закупках
С целью исключения нерациональных капиталовложений, в особенности в государственном секторе, будет пересмотрен механизм оценки экономической обоснованности проектов, предусматривающих бюджетные вливания.
Внедрение блочного бюджета и правила “одной подписи” будет сопровождаться принятием новых бюджетных правил, объективной методики распределения бюджетных лимитов.
Это позволит повысить оперативность решений, ответственность политических государственных служащих и результативность управления финансами.
Также в бюджетном процессе следует перейти от финансовых сроков к проектным. Это позволит исключить поспешное подписание актов выполненных работ в конце календарного года и связанные с этим нарушения закона.
Бюджетная информация по социально значимым расходам станет публичной и будет проходить через обязательную общественную экспертизу, в том числе с применением онлайн-опросов. Внедрится эффективный общественный мониторинг программ, реализуемых за счет государственного бюджета и Национального фонда.
Открытость сведений о том, сколько бюджетных средств доходит до конечных получателей, даст импульс реформам в социальном секторе и минимизирует коррупционные риски.
Финансирование проектов будет осуществляться только при наличии целевых показателей и измеряемых результатов государственного инвестирования, что потребует сформировать методологию расчета индикаторов с прогнозом их влияния на социально-экономическое развитие страны в целом или конкретного региона.
Оценка будет проходить через призму повышения качества жизни населения и наличия коррупциогенных факторов. Основополагающим при этом станет реализация принципа «деньги следуют за человеком», предусматривающего подушевое финансирование социально-значимых сфер.
Вместе с тем для постановки реалистичных целей и индикаторов, а также для мониторинга достижения показателей эффективности необходимо наличие достоверной справочной информации, подкрепленной количественно (статистические данные) и качественно (социальные исследования, опросы).
В этой связи уполномоченный орган примет дополнительные меры по обеспечению соответствия порядка формирования статистических данных международным стандартам, исключая архаичные способы ее сбора у первоисточника.
Государственной финансовой поддержке будут подлежать только благонадежные и конкурентноспособные субъекты предпринимательства.
В рамках стабилизации соответствующих механизмов требуется установить исключительную компетенцию Правительства по утверждению порядка бюджетного субсидирования, кредитования и выдачи грантов.
Ревизия данной сферы также позволит оптимизировать виды государственной поддержки, исключая при этом направления, не согласующиеся с приоритетами программных и стратегических документов, имеющие дублирующие цели, а также не обеспечивающие экономический и/или социальный эффект.
Следует законодательно запретить перераспределение финансовых средств, выделенных в качестве субсидий и грантов, при их неосвоении. Будет обеспечен их возврат в бюджет. Эти меры повысят уровень прогнозной деятельности государственного сектора, организации «сценарного» планирования и целевого использования бюджетных средств.
Результатом автоматизации распределения элементов государственной поддержки станет формирование единой IT-платформы, объединяющей соответствующую электронную инфраструктуру в универсальный портал, контролируемый государством.
Участие человека и «face-to-face» контакты будут сведены до минимума при интеграции информационных ресурсов, задействованных при сборе, обработке и хранении данных, а также оценке соответствия получателей предъявляемым критериям.
Введение публичного реестра бенефициаров бюджетных ассигнований позволит отслеживать отдельного получателя государственной поддержки и значительно повысит ее целевое использование, минимизируя конфликт интересов.
Применительно ко всем видам государственной поддержки требуется выработка методологии управления коррупционными рисками.
Потенциальные адресаты получат достоверную и своевременную информацию о видах бюджетной поддержки и сроках ее получения. Будет внедрен «проактивный» формат ее выделения в условиях безусловной объективности подтверждающих сведений.
Для достижения прозрачности бюджетной политики требуется объединение процессов государственных закупок, планирования бюджета и управления государственными финансами, оказания услуг.
Введение сопровождения бюджетных средств по принципу «окрашивания денег» - с момента выделения до освоения, исключит их нецелевое использование.
Сокращению доли закупок из одного источника будет способствовать пересмотр правовых оснований с позиции их целесообразности, в особенности по объектам интеллектуальной собственности и закупкам, проводимым в особом порядке.
Определение средней отпускной цены (bench marking), ориентиром для которой будет рыночная стоимость товаров, выступит основой для эффективной организации системы закупок.
Оптимизация перечня монопольных льгот и исключений для государственных предприятий (национальных холдингов) приведет к росту эффективности закупочных процедур и конкурентоспособности цен.
При росте чистой конкуренции на развитие организованного товарного рынка повлияет расширение пределов биржевой торговли на однородные и легко заменяемые товары.
Кодификация всех действующих правил и установление единых требований для государственных закупок и закупок квазигосударственного сектора обеспечит унифицированный подход в регулировании данной сферы.
Указанные меры наряду с экономией бюджетных средств, мультипликативным эффектом развития экономики позволят сократить число жалоб участников процесса закупок и повысить эффективность управленческой деятельности.
В целях повышения эффективности управления и использования бюджетных средств, активов государства и субъектов квазигосударственного сектора будет оптимизирована система органов государственного аудита и финансового контроля с исключением дублирования функций и усиления их независимости.
Снижение государственного участия в экономике
Сокращение доли государственных компаний в закупках станет одним из основополагающих принципов государственной политики.
Продолжение комплексного функционального анализа деятельности государственного сектора позволит выявить несвойственные ему функции для последующей их передачи в конкурентную среду.
При этом для исключения коррупционных рисков важно усилить соответствующие требования и контроль при принятии решений о приватизации. Делегирование полномочий в частный сектор следует сопровождать внедрением систем отчетности, ориентированных на результат.
Требуется пересмотреть перечень и механизмы передачи объектов в негосударственный сектор, а также обеспечить прозрачную приватизацию государственных предприятий с учетом их справедливой рыночной стоимости.
Результатом этой работы также станет внедрение института юридических лиц публичного права.
Наряду с этим, на законодательном уровне следует установить запрет на получение государственной поддержки (субсидии, гранты) организациями со стопроцентной долей участия государства, за исключением сфер с недостаточной конкуренцией.
Качественная цифровизация как фактор снижения коррупции
Обеспечивая не только доступность государственных услуг, цифровизация в первую очередь гарантирует дебюрократизацию и прозрачность всех процедур, исключая прямой контакт гражданина с чиновником и, соответственно, предпосылки “бытовой” коррупции.
Дальнейшее применение передовых технологических решений путем перевода в цифровой формат бизнес-процессов государственных органов будет направлено на превенцию коррупции во всех без исключения сферах.
Создание новой архитектуры цифрового правительства, базирующейся на едином массиве данных, значительно упростит жизнь граждан. Отпадет необходимость обращаться в государственные органы, центры обслуживания населения, eGov, требуемые документы будут предоставляться автоматически.
Последовательным шагом станет исключение скрытых государственных услуг, а также сокращение альтернативных способов оказания государственных услуг с одновременным расширением электронного формата через негосударственные платформы.
Системные меры проактивного оказания государственных услуг и реинжиниринга бизнес-процессов государственных органов будут реализованы в рамках Концепции государственного управления в Республике Казахстан до 2030 года.
Снижению уровня коррупции будет способствовать цифровая экспертиза проектов нормативных правовых актов, а также мониторинг разработки и эксплуатации информационных систем на предмет наличия коррупционных рисков.
Существенной мерой выступит форсированное сокращение наличного оборота с расширением инфраструктуры для развития безналичных расчетов.
В этом аспекте перспективным направлением станет развитие электронной национальной валюты, что особенно актуально при отслеживании освоения бюджетных средств.
Совершенствование инструментов превенции коррупции
Повышению активности самостоятельного искоренения предпосылок коррупции государственными органами и субъектами квазигосударственного сектора будет способствовать публичность при проведении внутренних анализов коррупционных рисков.
Качество и объективность будут обеспечены через вовлечение общественных советов в процесс внутреннего анализа коррупционных рисков и мониторинга реализации рекомендаций.
Развитие института внешнего анализа коррупционных рисков в рамках проектного подхода позволит повысить его эффективность, обеспечить персональную ответственность, комплексное решение проблем и предупреждение формализма.
Указанному будет способствовать разработка отраслевых маршрутных карт с индикаторами, сигнализирующими о возможных коррупционных уязвимостях. Такие профили рисков станут основой для точечных превентивных мер с учетом специфики конкретной сферы государственного управления, уводя от обсуждения общей картины коррупции.
Рекомендации внешнего и внутреннего анализов коррупционных рисков будут включены в перечень источников проведения правового мониторинга, результаты которого государственные органы будут согласовывать с общественными советами.
Необходимо дальнейшее развитие института научной антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов, в том числе путем развития экспертного потенциала.
Научный подход и внедрение элементов искусственного интеллекта позволят повысить качество и охват данной работы, обеспечив рациональное использование ресурсов.
Уполномоченный орган по противодействию коррупции будет включен в перечень обязательных согласующих органов по проектам нормативных правовых актов, разрабатываемых центральными государственными органами.
Задача 3. Обеспечение неотвратимости ответственности
Принцип неотвратимости ответственности должен заключатся не только в карательной практике, но и в обеспечении законности и правопорядка в стране, возмещении нанесенного ущерба и повышении уровня доверия граждан к правоохранительным и судебным органам.
Ключевым здесь должны стать обеспечение верховенства права и безупречная система правосудия, где к ответственности за коррупцию будут привлекаться все правонарушители вне зависимости от занимаемых должностей и связей.
Для этого важно усилить независимость судебной власти и судей, обеспечить прозрачность их деятельности и беспристрастность, справедливость принимаемых ими решений.
Внедрение трехзвенной модели уголовного судопроизводства также станет действенной мерой в обеспечении законности и правопорядка в стране.
С учетом возложения в данной модели основной роли на органы прокуратуры должны быть приняты меры по обеспечению принципиальности и “чистоты” их собственных рядов.
Существенной минимизации коррупции в правоохранительной и судебной среде будет способствовать тестирование на добропорядочность (integrity check). Это позволит своевременно выявлять и увольнять недобросовестных сотрудников и судей, предотвращая ущерб обществу от их коррупционных действий.
При этом будет определен детальный правовой механизм нового института, исключающий злоупотребления со стороны тестирующих. В перспективе “integrity check” должен заработать в каждом государственном органе и субъекте квазигосударственного сектора.
Незаконное получение благ является главным мотивом для совершения коррупционного правонарушения. Поэтому следует внедрять механизмы, которые сделают коррупцию “невыгодной”, то есть приведут к невозможности использования незаконно нажитых средств.
Одним из таких инструментов будет введение ответственности за необоснованное обогащение, когда расходы значительно превышают доходы.
Для этого в обеспечение действенности внедрения института всеобщего декларирования доходов и расходов будет действовать эффективная риск ориентированная проверка деклараций, в том числе посредством электронных систем.
Помимо этого будет введен Реестр публичных должностей. Лица, которые войдут в данный список и их близкие родственники, станут объектами финансового мониторинга. Их крупные покупки и операции будут отслеживаться с последующим проведением проверок.
Следующим шагом станет реализация основополагающего принципа Конвенции ООН против коррупции - обеспечение поиска и возврата преступных активов при расследовании уголовных правонарушений, в особенности сопряженных с рисками получения преступного дохода и его легализации.
В этих целях по принципу “follow the money” необходимо предусмотреть обязательное финансовое расследование, обеспечив соответствующую специализацию сотрудников правоохранительных органов и их активное сотрудничество с уполномоченными государственными органами и организациями.
Закрепление порядка лицензирования / регистрации и регулирования деятельности провайдеров услуг в сфере использования виртуальных активов позволит минимизировать риски отмывания незаконных доходов. При этом следует установить обязанность соответствующих поставщиков услуг получать и собирать информацию об отправителях и бенефициарах криптовалютных транзакций, а также предоставлять компетентным органам сведения об отправителе и получателе переводов («правило путешествия»).
Заинтересованной стороной в коррупции наряду с недобросовестными чиновниками является и бизнес-среда. Согласно экспертным оценкам, прибыль юридических лиц от взятки в среднем в десять раз превышает размер самой взятки.
Поэтому одним из обязательных условий для снижения коррупции является усиление ответственности юридических лиц за совершение коррупционных правонарушений.
Применение больших штрафных санкций и других ограничительных мер сделает экономически не выгодным для компаний подкуп должностных лиц.
Одновременно будет продолжена работа по защите субъектов предпринимательства от неправомерных действий должностных лиц, в том числе рейдерства.
В контексте системных мер по искоренению “бытовой” коррупции следует усилить ответственность за получение незаконного материального вознаграждения работниками государственных органов и организаций, а также негосударственных организаций. При этом, необходимо восполнить законодательный пробел по отсутствию ответственности за дачу незаконных вознаграждений этим лицам.
В целях предупреждения нарушения прав граждан следует обеспечить прозрачность деятельности судебных исполнителей, законодательно определив порядок работы с документами от начала поступления исполнительного листа до его исполнения, а также используя цифровые инструменты.
Следует пересмотреть нормы, касающиеся иммунитета от уголовного преследования отдельных категорий лиц, расширить применение наказания за коррупционные правонарушения в виде привлечения к общественным работам, а также исключить кратные штрафы за особо тяжкие коррупционные преступления.
В целях более эффективного и результативного превентивного механизма необходимо криминализировать предложение/обещание взятки, что будет соответствовать и международным рекомендациям.
Кроме того, требует изучения вопрос введения ответственности за злоупотребление влиянием в корыстных целях (торговля влиянием).
Для достижения существенного прогресса в противодействии коррупции и обеспечения неотвратимости ответственности Казахстану предстоит ратифицировать международные правовые инструменты - Конвенцию Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию и Конвенцию Организации экономического сотрудничества и развития по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок.
Задача 4. Вовлечение гражданского общества в противодействие коррупции
Развитие института общественного контроля
Мнение гражданского общества должно стать «лакмусовой бумагой» эффективности деятельности государственных органов в реализации антикоррупционной политики.
Механизмы реализации общественного контроля не будут ограничиваться деятельностью общественных советов, обеспечив возможность участия всех желающих в формировании культуры добропорядочности.
В этом русле важным является принятие Закона «Об общественном контроле», который придаст осязаемые контуры для данного института как альтернативы государственному контролю.
Необходимо совершенствование процессов взаимодействия гражданского общества с государством посредством их участия в бюджетном процессе, мониторинге государственных закупок, оценке качества оказываемых государственных услуг, определении наиболее проблемных, острых вопросов в той или иной сфере или регионе.
Публичность информации о решениях государственных органов будет содействовать конструктивному диалогу с гражданским обществом и позволит исключить необходимость излишних контактов населения с чиновниками.
При этом следует устранить разрозненность и многозадачность в предоставлении информации государственными органами и субъектами квазигосударственного сектора.
Для действенной обратной связи необходимо обеспечить упрощение публичных информационных ресурсов государственных органов с размещением актуальных и понятных для граждан данных.
Требуют объективного пересмотра функции общественных советов государственных органов и субъектов квазигосударственного сектора в части усиления их роли в превенции коррупции.
Для субъектов общественного контроля должны быть установлены базовые этические стандарты их поведения.
Усилению подотчетности первых руководителей государственных органов и субъектов квазигосударственного сектора будет способствовать их заслушивание Национальным советом общественного доверия при Президенте Республики Казахстан.
Усиление роли средств массовой информации в противодействии коррупции
Еще одним инструментом повышения антикоррупционной политики является последовательная либерализация законодательства в области средств массовой информации в соответствии с международными стандартами.
Широкая вовлеченность журналистов и представителей нетрадиционных средств массовой информации в противодействие коррупции будет способствовать укреплению активной гражданской позиции казахстанцев.
В системе мер противодействия коррупции следует предусмотреть институт антикоррупционного журналистского расследования с установлением законодательных пределов и гарантией защиты прав журналистов.
Улучшение механизмов сообщения о коррупции
Для стимулирования участия граждан в выявлении фактов коррупции будут развиваться действующие механизмы сообщения о них.
Важно сформировать правильные установки в общественном сознании. Культура неприятия коррупции не должна ассоциироваться с доносительством.
Гражданам должна быть дана возможность сообщать о фактах коррупции посредством упрощенных способов цифровой коммуникации.
При этом особое внимание следует обратить на сигналы, которые создают общественный резонанс по вопросам рационального использования бюджетных средств.
Подобный широкий отклик должен стать основанием для поощрения в случае предотвращения фактов злоупотребления и неэффективного использования бюджетных средств.
В соответствии с рекомендациями ОЭСР и ГРЕКО требуется внедрение на законодательном уровне комплексной системы защиты лиц, сообщивших о фактах коррупции.
Следует закрепить меры по защите трудовых прав информаторов, оградив их от гонений и притеснений на рабочем месте для повышения уровня информирования о фактах коррупции.
Должна быть гарантирована конфиденциальность информации о заявителе и об оказанном им содействии в противодействии коррупции с введением уголовной ответственности за ее разглашение.
Следует предусмотреть возможность освобождения от ответственности информаторов, если их сообщения о фактах коррупции связаны с разглашением охраняемой законом информации.
Задача 5. Обеспечение эффективного мониторинга реализации антикоррупционной политики
Для объективной оценки антикоррупционной политики и принятия адекватных мер превенции необходима целостная система мониторинга.
С учетом внедряемого проектного подхода она будет построена на принципах объективности и публичности и станет индикатором, отражающим в режиме реального времени ситуацию в сфере противодействия коррупции.
Такой инструмент позволит обеспечить полноценное участие граждан в разработке и реализации управленческих решений в области превенции коррупции, а также в оценке эффективности антикоррупционной политики.
Данная система станет источником для рейтинговой оценки работы руководителей государственных органов и субъектов квазигосударственного сектора в противодействии коррупции, стимулируя их на реальное улучшение качества жизни граждан.
Отдельного рассмотрения требует вопрос развития социологических замеров уровня коррупции с широким доступом общественности к результатам таких исследований, способам и методам их проведения.
В целом становится актуальным вопрос формирования национального индекса восприятия коррупции. Это позволит понять насколько эффективны меры борьбы с коррупцией, оценить воздействие и изменения, и, основываясь на результатах, внести коррективы в реализуемую антикоррупционную политику.
Задача 6. Дальнейшее совершенствование деятельности уполномоченного органа по противодействию коррупции
В свете смещения акцентов на превенцию коррупции актуальным становится применение инструментов интегрированной аналитики на основе анализа больших данных.
Такой механизм будет способствовать установлению скрытых закономерностей и корреляции рисков, тенденций коррупционных правонарушений и других инсайдов.
Качественным решением может выступить интеграция разрозненных систем государственных органов на единой платформе с обеспечением системного антикоррупционного мониторинга данных.
Сигналы граждан о наличии коррупционных предпосылок также должны быть использованы в рамках анализа больших данных для принятия последующих мер реагирования.
Call-центр 1424 будет соответствовать передовым стандартам в кадровом и техническом аспектах.
Следует усилить координирующую роль уполномоченного органа по противодействию коррупции в вопросах деятельности антикоррупционных комплаенс-служб субъектов квазигосударственного сектора.
Для обеспечения комплексности и полноты в вопросах предупреждения коррупции необходима “перезагрузка” института уполномоченных по этике с усилением их антикоррупционного потенциала, в том числе путем тесной коллаборации с антикоррупционной службой.
Появление новых способов совершения коррупционных правонарушений требует непрерывного процесса качественного повышения квалификации сотрудников антикоррупционной службы.
Будут приняты меры по выявлению и пресечению преступлений, совершенных с использованием цифровых финансовых активов, криптобирж и других цифровых платформ.
Будет продолжено предметное международное сотрудничество в вопросах противодействия коррупции в целях дальнейшей имплементации передовых антикоррупционных стандартов, в том числе путем качественной реализации рекомендаций ГРЕКО и ОЭСР.
Раздел 6. Целевые индикаторы и ожидаемые результаты
Ожидаемые результаты:
повышение эффективности антикоррупционной политики Казахстана;
девальвирование мотиваторов и стимулов коррупционных проявлений;
значительная минимизация “бытовой” коррупции;
формирование добропорядочного общества, государственного аппарата и бизнеса;
активная вовлеченность государственных органов и субъектов квазигосударственного сектора в создание среды, устойчивой к коррупции;
широкое участие гражданского общества в противодействии коррупции;
выстраивание эффективной системы управления государственными финансами, включая прозрачность и конкурентность закупок;
обеспечение открытости, беспристрастности, справедливости и независимости судебной системы;
повышение доверия граждан к правоохранительным органам;
высокое качество цифровизации бизнес-процессов отраслей экономики и государственного управления.
Достижение отмеченных результатов найдет свое отражение в следующих импакт-факторах (целевых индикаторах):
Индекс восприятия коррупции Transparency International - не ниже 47 баллов;
Индекс верховенства закона (Rule of Law Index, НГО «The World Justice Project») – не ниже 0,57 баллов;
Индекс эффективности государственного управления Всемирного банка (Government Effectiveness) - не ниже 75 процентилей;
The Global right to information rating (глобальный рейтинг права на информацию) - не ниже 77 места;
индикатор «Институты» Глобального индекса конкурентоспособности Всемирного экономического форума – не ниже 48 места;
сокращение в структуре ВВП страны доли участия государства в экономике до 13,9% и доли ненаблюдаемой (теневой) экономики - до 14%;
рейтинг цифровой конкурентоспособности IMD – не ниже 69,4 баллов;
рейтинг уровня развития электронного правительства – не ниже 25 места;
Индекс учета мнения населения и подотчетность государственных органов Всемирного банка (Voice and Accountability) – не ниже 53 процентилей;
укрепление уровня доверия населения к государственным органам, в том числе к правоохранительным и судебным, замеряемое социологическими исследованиями;
индикатор «Судебная независимость» Глобального индекса конкурентоспособности – не ниже 60 места;
индикатор «Надежность полицейских служб» Глобального индекса конкурентоспособности Всемирного экономического форума - не ниже 70 места.