«Антимонопольный прорыв» на товарных рынках Казахстана: Чем обеспечен? На долго ли?

7 июня Агентство по защите и развитию конкуренции Республики Казахстан (далее – Агентство, Антимонопольный орган, АЗРК) традиционно отмечает свой профессиональный праздник – День антимонопольного работника. Для руководства и сотрудников Агентства это отличный повод подвести итоги своей деятельности и познакомить с ними как Правительство РК, так и представителей бизнеса Казахстана. Каково на данный момент состояние конкуренции на отдельных товарных рынках страны? Какие принимаются меры по ограничению монополистической деятельности? Каким Агентство видит дальнейшее развитие своей деятельности? 

Состояние конкуренции – на троечку…

Сразу нужно сказать, что общий фон конкуренции таков, что явно видно увеличение концентрации рыночной власти – совокупная доля основных участников рынка колеблется в диапазоне от 70 до 100%.

Более того, как следует из анализа состояния конкуренции на товарных рынках в базовых отраслях экономики страны (топливно-энергетический комплекс, транспорт, телекоммуникации, связь), проведенного Антимонопольным органом, в экономике РК набирает обороты новый и вовсе не оптимистичный тренд – участие государства в предпринимательской деятельности, появление новых государственных монополий.

 

Об этом руководитель Агентства по защите и развитию конкуренции Республики Казахстан Марат Омаров говорит в последнее время постоянно, усиленно делая акцент на мерах, которые необходимо скорейшим образом предпринять для нивелирования тенденции роста госучастия в бизнесе. 

«К сожалению, наравне с трендом демонополизации и возврата активов в государственную собственность – работа, которую и АЗРК, и Правительство активно ведут, параллельно усиливется тенденция роста госучастия. Государство присутствует практически во всех сферах нашей жизни. Да, мы видим, что идет возврат активов в госсобственность, но не видим второй части – передачи этих активов в конкурентную среду. Однако все в этом заинтересованы: и Антимонопольный орган, и эксперты, которые представляют тот или иной бизнес…»Сказал в своем выступлении на IX Евразийском антимонопольном форуме Председатель Агентства по защите и развитию конкуренции РК

В период с марта 2022 года по настоящее время произошел, например, возврат активов в государственную собственность имущества АО «Центр транспортного сервиса» (439 подъездных ж/д путей), 28,8% пакета акций АО «Казахтелеком».

Проведенная работа по возврату активов в госсобственность позволила сократить число непродуктивных посредников, образовавшихся в результате разрыва единого технологического цикла производства товаров и занявших монопольное положение на соответствующих товарных рынках. По информации АЗРК, тот же возврат подъездных ж/д путей позволил снизить тарифы для бизнеса более чем в 14 раз. Но что дальше? Когда «монопольные активы», переданные государству, попадут в конкурентную среду? 

На данный момент уровень госучастия в базовых секторах экономики страны, от рынка ГСМ до пассажирских перевозок, весьма высокий. Так по данным, приведенным главой АЗРК, на рынке авиаперевозок он составляет 91%, рынках сжиженного и товарного газа от 70-ти до 100%, нефти – 65%, электроснабжения – 100%, ГСМ – 80%, ж/д-перевозок – 63-100%, угля – 70%.

Сформировавшаяся монопольная/олигопольная структура ключевых товарных рынков, слабая конкуренция на рынках страны является не только благодатной почвой для создания и развития монополий, повышения предельных издержек предпринимателей и затрат населения, но и приводит к росту цен в среднем до 10%, по оценкам экспертов Организации экономического сотрудничества и развития (далее – ОЭСР).

Таким образом вопросы развития добросовестной конкуренции и всеобщей демонополизации экономики становятся общенациональной задачей и приоритетом государственной политики Казахстана.

Решения АЗРК в законодательной сфере

Разумеется, АЗРК не станет спокойно смотреть на бурный расцвет монопольной деятельности, даже если это госмонополии. Поэтому в прошлом году принят целый ряд системных документов, который определил ключевые направления развития государственной политики в сфере защиты и развития конкуренции.

Одним из важнейших в этом направлении событий начала 2022 года стало подписание Главой государства Закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам развития конкуренции» – «пятого антимонопольного пакета» (далее – Закон от 3 января 2022 года). Данный Закон охватывает вопросы сокращения государственного участия в предпринимательстве, обеспечения равного доступа субъектов предпринимательства к мерам государственной поддержки и закупкам, развития малого и среднего предпринимательства, сокращения административных и экономических барьеров входа на товарные рынки, а также инструментов ценового регулирования.

Впервые в истории независимого Казахстана задача активного содействия развитию конкуренции обозначена как общенациональная.

Также в прошлом году Президент страны Касым-Жомарт своим Указом утвердил Концепцию защиты и развития конкуренции в РК (далее – Концепция), которая дает четкое понимание того, как должна развиваться сфера антимонопольного регулирования и как должна строиться целостная конкурентная политика, органично включенная в общую экономическую политику страны.

И пятый антимонопольный пакет, и Концепция дали Антимонопольному органу возможность для полномасштабной и результативной деятельности в таких стратегических направлениях, как ограничение доли участия государства в предпринимательстве, увеличение охвата мерами господдержки частных предпринимателей на конкурентных принципах, взаимодействие с Правительством в сфере развития конкуренции.

Совершенствование законодательства, как основа успеха деятельности в любой сфере, в области защиты конкуренции дало беспримерный эффект – по сути произошел мощный «антимонопольный прорыв» на товарных рынках Казахстана.

Так, например, ранее в законодательстве РК отсутствовала четкая регламентация входа на соответствующий товарный рынок, что использовалось монополистами и доминантами как возможность отказать в реализации товара. Теперь в соответствии с Законом от 3 января 2022 года, точно определены понятия ключевой мощности, критерии отнесения к ключевой мощности, а также установлен порядок равного доступа к ней.

Например, в АЗРК сообщили, что для обеспечения прозрачного и недискриминационного распределения ресурсов КазМунайГаза будут приняты Правила равного доступа к ключевой мощности с условиями принятия и отбора заявок. В этих же целях запланировано увеличение биржевых торгов. В связи с усилением рисков ограничения доступа к переработке нефти также будут приняты Правила доступа к инфраструктуре.

© Sputnik / Владислав Воднев

Известно, что в Казахстане сложилась негативная и губительная для развития конкуренции практика законодательного предоставления исключительных прав отдельным субъектам рынка на осуществление определенных видов деятельности без создания государственной монополии.

В соответствии же с пятым антимонопольным пакетом отныне на государственных и частных операторов распространен правовой режим государственной монополии (институт специального права), жесткое регулирование (цены, запрет на иную деятельность), возмещение убытков конкурентам, публичность. Утверждены и Правила определения государственного предприятия, акционерного общества, товарищества с ограниченной ответственностью субъектом специального права.

Эти поправки позволят исключить отрицательное воздействие монополий на смежные рынки и обеспечить прозрачность их деятельности.

И таковых законодательных новшеств, инициированных и разработанных АЗРК, очень много. Хотелось бы сделать акцент еще на одной – очень важной, касающейся сокращения государственного участия в предпринимательстве. Дело в том, что на товарных рынках Казахстана существует серьезная проблема, когда частные предприниматели вытесняются субъектами государственного предпринимательства из государственных закупок и закупок квазигосударственного сектора. И это на фоне того, что действует запрет на осуществление деятельности госкомпаний на конкурентных товарных рынках.

Для решения данной проблемы внедрен мониторинг деятельности субъектов квазигосударственного сектора (статья 90-6 Предпринимательского Кодекса) и утвержден порядок проведения мониторинга деятельности государственных предприятий, юридических лиц, у которых более 50% акций принадлежит государству, и аффилированных с ними лиц на предмет получения согласия антимонопольного органа при создании, расширении и изменении осуществляемых видов деятельности.

Кроме того, в целях сокращения государственного участия определен исчерпывающий перечень и сокращены основания для выделения государственных заданий, а также регламентирован порядок выдачи заключения на предмет соответствия законодательству РК в области защиты конкуренции.

Сколько не говорится о поддержке малого и среднего бизнеса, но все же гораздо больше средств, по мнению аналитиков АЗРК, выделяется на поддержку крупного бизнеса. С этой задачей «работает» поправка по обеспечению равного доступа к мерам государственной поддержки – введено требование по обязательному согласованию с антимонопольным органом новых мер господдержки и установлены критерии определения приоритетных направлений для оказания мер государственной поддержки. Данная поправка позволит исключить факты адресной поддержки, и больше акцентирует внимание государства на поддержке новых участников рынка и МСБ.

Агентство предлагает приватизировать 105 предприятий

Сокращение доли участия государства в сфере предпринимательства ведется в том числе посредством приватизации и ограничения деятельности субъектов квазигосударственного сектора.

В этом направлении Антимонопольным органом выработаны предложения по совершенствованию процессов приватизации с учетом конкурентной политики, которые на данный момент приняты частично. Так в план приватизации внесены критерии, по которым предприятия вносятся в список приватизируемых субъектов. Вот некоторые из них: несоответствие деятельности условиям участия государства в предпринимательстве; субъекты МСБ; предложения антимонопольного органа и т.д. Разработаны и предоставлены Министерству национальной экономики поправки в законодательство по приватизации крупных объектов с учетом аналитики, подготовленной Антимонопольным органом. Агентство периодически направляет в адрес Правительства предложения по передаче в конкурентную среду квазигоспредприятий: по результатам секторального и антимонопольного анализа в конце 2021 года предложено к приватизации 91 предприятие, из которых поддержано только 12. В прошлом году в рамках реализации мероприятий Национального проекта по развитию предпринимательства завершена работа по совершенствованию методологии проведения секторального анализа и определен список из 100 субъектов квазигосударственного сектора, подлежащих приватизации – в список вошли субъекты, оказывающие услуги в таких отраслях, как информация и связь, строительство, сельское, лесное и рыбное хозяйство, транспорт и складирование, финансовая и страховая деятельность.

Наряду с этим Антимонопольным органом предложено включить в Комплексный план приватизации 5 субъектов рынка в сферах информационных технологий, связи и транспорта. Итак, по итогам проведенной АЗРК в 2022 году масштабной аналитической работы, предложено к приватизации 105 предприятий.

По словам Марата Омарова, для развития конкуренции у Правительства должны быть четкие планы и конкретные сроки по приватизации.

Правила желтых страниц все еще не соблюдаются

В начале 2022 года Антимонопольный орган был наделен важнейшей компетенцией – производить мониторинг квазигосударственных предприятий, по результатам которого они могут получить или не получить согласие Агентства на создание подобной структуры, ее расширение или изменение видов деятельности.

Так, в соответствии с планом-графиком на 2022 год мониторинг проведен в «Национальной компании «Қазақстан темір жолы» (далее – КТЖ). В результате выяснилось, что в КТЖ не соблюдается принцип «Правила желтых страниц», закрепленного Предпринимательским Кодексом: из 414 проанализированных видов деятельности 153 осуществляется без согласования с антимонопольным органом.

КТЖ

Также известно, что Национальный перевозчик грузов (КТЖ) занимает более 95% доли рынка, при этом доступ частным перевозчикам до сих пор ограничен. По информации АЗРК, картина складывается такая: оператором магистральных путей предоставлен ряд преимуществ своим компаниям, что создает неравные условия для других, тарифы на магистральную железную дорогу растут, идет тотальное навязывание своих подведомственных компаний.

Проведен мониторинг квазигосударственных предприятий и в регионах Казахстана – исследована деятельность 251 государственного предприятия социальной сферы и в действиях 59 субъектов установлены нарушения. На данный момент мониторятся и отдельные предприятия, входящие в состав «Самрук Казына», например, такие компании, как «Казахтелеком», «Казпочта», «Самрук-Казына Контракт», «Самрук Казына Бизнес Сервис», «Самрук Казына Инвест», «Казахстанские атомные электрические станции».

АО «ФНБ «Самрук-Қазына»

«В Предпринимательском Кодексе, в статье 192-й, четко написано, что государство не должно участвовать там, где присутствует частный бизнес. Проведя мониторинг, мы пришли к выводу, что повально эта статья не работает, повально игнорируется – государство продолжает заниматься бизнесом. Национальные компании создают «эспэшки, аошки, эргэпэшки» и т.д. И в этих условиях частному бизнесу расти, расширяться, конечно, невероятно сложно»Марат Омаров

В АЗРК считают, что госорганы и государственные компании сами в первую очередь откровенно нарушают эти принципы и виды деятельности с государственным участием несанкционированно растут.

Вечный бой. Сокращение операторов

Да, действительно, Антимонопольным органом продолжается труднейшая и кропотливая работа по сокращению единых операторов. На данный момент, по сообщению Агентства, сформирован перечень операторов и субъектов государственной монополии – их планируется лишить операторского и монопольного статуса и передать в конкурентную среду. В этот перечень вошли: «Национальные информационные технологии» – лишение 3 операторских функций из 5 имеющихся; «Казавиаспас» – ограничение операторской сферы для нужд МЧС; «Казтелерадио» – лишение статуса национального оператора телерадиовещания; «Казимпэкс» – лишение статуса оператора, осуществляющего хозяйственное обеспечение органов национальной безопасности РК и т.д.

Бизнес у нас поддерживается… В основном – крупный

Понятно, что для развития конкуренции в стране очень важно увеличить охват мерами господдержки частных предпринимателей. Но как уже мы описали выше, на фоне сильного акцента на проблематике МСБ и осуществляемой значительной господдержки предпринимателей из этой сферы, все же выясняется, что в основном государство помогает…крупному бизнесу. К такому выводу Агентство пришло, проведя тщательную работу по персонализации мер господдержки.

АЗРК не одиноко в таком мнении. Глава государства на заседании Мажилиса Парламента 11 января 2022 года сказал:

«Сложившаяся система ориентирована главным образом на обслуживание крупных структур по принципу: «друзьям все, остальным – по закону». Большие предприятия пользуются особыми привилегиями, подавляя конкуренцию и препятствуя проведению реформ»Касым-Жомарт Токаев

В этом направлении Антимонопольный орган также предпринял ряд шагов. Проведен анализ деятельности Холдинга «Байтерек» (далее – Холдинг) на предмет того: обеспечивает ли он равный доступ к мерам государственной поддержки? В результате в действиях дочерних предприятий Холдинга выявлен ряд нарушений. Например, создание неравных условий доступа к мерам поддержки для конечных получателей в части применения разных ставок кредитования крупных инфраструктурных проектов; фаворитизм в части приоритетного, ускоренного рассмотрении заявок на получение мер поддержки; создание привилегированного положения путем невыставления встречных обязательств отдельным субъектам предпринимательства либо продолжение предоставления мер поддержки при фактическом их неисполнении. Холдингу вынесено Предписание о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции. Также в адрес операторов мер государственной поддержки «KazakhExport» и «Банк Развития Казахстана» отправлены уведомления о наличии в действиях признаков нарушений законодательства.

Работа с Правительством – важнее и не придумать

Важнейшей частью в деятельности АЗРК по развитию конкуренции является работа с Правительством. Здесь в рамках реализации Концепции защиты и развития конкуренции и с целью оптимизации взаимодействия конкурентной и отраслевых политик Агентством совместно с Правительством в 2022 году начата совместная работа по развитию конкуренции на отдельных товарных рынках – создаются дорожные карты развития конкуренции. На сегодня уже приняты дорожные карты развития конкуренции на рынке нефти и нефтепродуктов – предусмотрен ряд мер для обеспечения доступа к ресурсам, проводится анализ биржевых торгов нефтепродуктами на предмет их увеличения до 20% и т.д.; на рынке реализации угля – в планах проведение работы по устранению «непродуктивных» посредников; в сфере гражданской авиации – планируются мероприятия, направленные на устранение ключевых барьеров развития конкуренции; в отрасли агропромышленного комплекса – разработаны новые подходы в субсидировании с ориентиром на проблемные товарные рынки, также ожидается концептуальный пересмотр государственного ценового регулирования социально-значимых продовольственных товаров.

Разработаны Антимонопольным органом и Правительством подобные дорожные карты в сферах жилищного строительства, здравоохранения, телекоммуникаций. Все это создает условия для серьезных и ощутимых подвижек в состоянии конкуренции в Казахстане, а, следовательно, и в развитии экономики страны и благосостоянии народа в целом.

Пресечение нарушений: не наказать, а предупредить

Ключевой особенностью новой конкурентной политики, по словам руководителя Антимонопольного ведомства, стала его ориентация на переход от карательной направленности к активному использованию мер, стимулирующих субъектов рынка к проконкурентному поведению. Честная конкуренция по доброй воле… К таким мерам, например, относятся уведомления о наличии признаков нарушения, предостережения о недопустимости нарушения, антимонопольные комплаенсы.

Акцент в деятельности Агентства, таким образом, сместился на превенцию антимонопольных нарушений и положительная статистика не заставила себя долго ждать: за 2022 год антимонопольным органом вынесено 508 уведомлений о наличии в действиях (бездействии) признаков нарушения в области защиты конкуренции, из которых исполнено 430 уведомлений или 84,6% (в 2021 году – 79,2%). При этом, в 2022 году по сравнению с 2021-м отмечается увеличение на 27% количества вынесенных уведомлений.

Вообще за 2022 год направлено 33 предостережения о недопустимости нарушения законодательства в области защиты конкуренции и рост по отношению к 2021 году составил 43%.

Стабильный рост отмечается также по числу согласованных проектов внешнего акта антимонопольного комплаенса: в 2022 году согласован 251 проект, в 2021-м – 236, в 2020-м – 82. 

Успешная борьба со злостными нарушителями

Если говорить в целом о борьбе со «злостными» антимонопольными нарушениями, наносящим наиболее ощутимый экономический ущерб – антиконкурентные соглашения, злоупотребление доминирующим или монопольным положением, – то здесь результат такой: если в 2016 году расследования антимонопольного органа по антиконкурентным соглашениям в общей структуре проведенных расследований занимали долю в 3%, то по итогам 2022 года данный показатель достиг отметки в 35%, тем самым занимая лидирующую строчку в данном списке. На втором месте идут расследования, связанные со злоупотрблением доминирующим или монопольным положением.

Всего за 2022 год завершено 133 расследования в отношении более 283 субъектов рынка.

К показательным примерам можно отнести расследование по фактам установления монопольно высоких цен, выявленных в действиях «Қамқор Локомотив», оказывающего услуги сервисного обслуживания локомотивов. За данные действия на компанию судом наложено административное взыскание на сумму 240 млн. тенге.

Отличилась фактом злоупотребления доминирующим положением и компания «Petrosun» – она систематически отказывала в реализации нефтепродуктов одним покупателям при одновременном удовлетворении заявок других. С компании взыскано 607 млн. тенге. Также можно привести пример картельного соглашения, выявленного в ходе расследования в отношении «КФК «Медсервис плюс», «Акниет» и «Стофарм».

Вместе с тем, как показывает статистика сформированных Агентством уведомлений, одним из значимых факторов, искажающих образ честной конкуренции, выступают антиконкурентные действия государственных органов, показатели по которым в 2022 году достигли отметки в 27%.

За прошлый год по нарушениям законодательства в области защиты конкуренции наложены в общей сложности штрафные санкции на сумму 2,1 млрд. тенге, из них взыскано 1,9 млрд. тенге или 90,5%. Если сравнить с данными прошлых лет, то динамика такова: в 2017 году этот показатель составлял – 3,2 млрд. тенге, в 2018 году – 2,4 млрд. тенге, в 2019 году – 1,3 млрд. тенге, в 2020 году – 675 млн. тенге, в 2021 году – 1,1 млрд. тенге).

В рамках совместной работы с правоохранительными органами по антимонопольным нарушениям государству возмещен ущерб на сумму более 12 млрд. тенге.

Задачи на будущее. Шестой антимонопольный пакет 

В 2023 году АЗРК продолжит деятельность в направлении совершенствования законодательства в области защиты конкуренции – планируется разработка «шестого антимонопольного пакета». Также и дальше будет идти работа в направлении ограничения участия государства в предпринимательской деятельности – здесь силы Антимонопольного органа будут брошены на обеспечение эффективного и взвешенного процесса приватизации, сокращение перечня разрешенных для субъектов квазигосударственного сектора видов деятельности.

Антимонопольный орган, как и прежде, станет предпринимать серьезные усилия по увеличению охвата мерами господдержки частных предпринимателей на конкурентных принципах – сейчас ведется мониторинг действующих и согласование новых мер господдержки и будут проанализированы конечные бенефициары получателей мер господдержки.

Перед Агентством стоит и ряд новых задач, например, поэтапный отказ от ценового регулирования – предстоит постепенный отказ от вмешательства государства в ценообразование.