
Аннотация. Органическая продукция – сложный предмет технического регулирования, объединяющий в себе требования к продукции и процессам ее производства, непосредственно связанный со строгими требованиями и принципами органического сельского хозяйства и имеющий собственные особенности подтверждения соответствия. Республика Казахстан находится на этапе формирования законодательно-нормативной базы в части органической продукции и особенностей ее производства, в то время как многие страны (в частности США и страны ЕС) вплотную занимаются этими вопросами уже более 20 лет. Развитие направления органического сельского хозяйства и ее производства в Казахстане имеет большой потенциал. Опыт стран со значительными темпами наращивания органического производства показал, что основными факторами для эффективного развития сектора органического сельского хозяйства является установление правовых основ и развитие государственных инструментов нормирования и контроля органической продукции. В 2015 году законодательно установили, что органическая продукция – это экологически чистая сельскохозяйственная продукция, сырье и продовольствие, производство которых соответствует требованиям закона РК от 27 ноября 2015 г. № 423-V «О производстве органической продукции». В статье приведен обзор формирования нормативно-правовой базы производства органической продукции в мире, международное право в части производства и подтверждения соответствия передовых в области органического сельского хозяйства стран, а также современного состояния законодательства некоторых стран постсоветского пространства и Республики Казахстан. Закон «О производстве органической продукции» является основой правового самоопределения органической продукции и процессов ее производства, а также являться стимулом к формированию и развитию органического сектора в Республике Казахстане.
Ключевые слова. Органическая продукция, производство, оборот, правовые формы, законодательство, техническое регулирование.
Введение
Законодательная и нормативная база производства органической продукции, разработанная в США, Канаде, ряде стран Европы более 30 лет назад, заложила основы современного мирового рынка органической продукции. В настоящее время рынок занимает от 7 % до 10 % общемирового рынка сельскохозяйственной продукции. На сегодняшний день более 700 организаций осуществляют контроль и сертификацию органических продуктов. Большинство стандартов в этой области принято в США, Японии, Китае и Германии. Из 179 стран, производящих органическую продукцию, 87 имеют собственные законы в части производства и оборота органической продукции, 17 находятся в процессе разработки и принятия законодательной и нормативной системы, 20 имеют стандарты без законодательной базы, 55 стран работают по международным стандартам и не имеют специальных законов [1–5].
Основная часть
Основа формирования нормативно-правовой базы для производства органической продукции начинается с 1924 года, когда появился первый знак органического производства Demeter, действующий по настоящее время. В 1967 г. были разработаны первые стандарты органического сельского хозяйства Почвенной ассоциации (Soil-Association). Объединение разрозненных национальных движений Франции, Великобритании, Швеции, Южной Африки и США переросло в Международную федерацию движения за органическое сельское хозяйство (IFOAM) в 1972 г. Сегодня она включает в себя более 760 организаций и объединений более чем из 100 стран. Первые законы об органическом сельском хозяйстве США были приняты в штатах Орегон (1974 г.) и в Калифорнии (1979 г.) В это же время появляется множество сертифицирующих организаций органической продукции в США и Европе.
В 1980 г. были опубликованы базовые стандарты органических продуктов (IFOAM Basic Standards – IBS) и система сертификации IFOAM. Постановление об органических продуктах США (Organic Food Production Act) вышло в свет в 1990 г. В следующем году Постановлением Совета ЕС № 2092/91 от 24.06.1991 г. утвердили европейскую систему регулирования в сфере органического сельского хозяйства. Стандарт Codex Alimentarius CAC/GL 32-1999 «Руководство по изготовлению, переработке, маркировке и реализации органических продуктов питания» был разработан в конце 90-х. Одновременно первые законы в сфере органического сельского хозяйства были приняты в Японии (JAS), в Индии (2001 г.), Китае (2005 г.) и Канаде (2006 г.) [2, 6–8].
Международные и зарубежные правовые системы сочетают в себе различные подходы регулирования производства органической продукции. В мировой практике сейчас действуют три основные международных системы документов: руководящие положения комиссии Codex Alimentarius, базисные стандарты IFOAM (IBS) и Регламенты ЕС [2, 7, 9].
На международно-правовом уровне применяются стандарты Codex Alimentarius (Продовольственный Кодекс), устанавливающие общие направления органического производства. Комиссия Codex Alimentarius – межправительственная организация, учрежденная Продовольственной и сельскохозяйственной Организацией Объединенных Наций (ФАО) и ВОЗ. Комиссия разрабатывает единые международные стандарты на пищевые продукты, а также руководства, нормы и правила, призванные защитить здоровье потребителя и обеспечить соблюдение правил торговли в продовольственной сфере. Кроме того, Комиссия занимается координацией деятельности международных государственных и частных организаций, связанных с разработкой стандартов на все пищевые продукты. CAC/GL 32-1999 разработано для унификации требований, касающихся производства и маркировки органических продуктов питания, а также требований о достоверности предоставляемой информации о продуктах питания, поступающих на международные рынки. Руководство устанавливает правила для выращивания органической продукции в фермерских хозяйствах, ее подготовки, хранения, транспортировки, маркировки и реализации; устанавливает ограничения на допустимое количество препаратов и элементов, разрешенных для удобрения и подготовки почвы, борьбы с вредителями и болезнями растений, а также используемых в качестве технологических пищевых добавок. Запрещается использование терминов, предполагающих, что для продуктов, полученных от производителей, находящихся под надзором у сертификационного органа, применялись способы органического производства для целей маркировки. В области производства, переработки, маркировки и реализации органических продуктов питания также распространены правила регулирования отдельных международных отраслевых организаций. К их числу относятся базовые стандарты IFOAM, предназначенные в качестве руководства для национальных организаций с целью развития их собственных стандартов. IFOAM создала и поддерживает Систему гарантий органического производства – Participatory Guarantee Systems (PGS), – призванную унифицировать стандарты, процедуры контроля соответствия и определения рыночной идентичности в сфере производства органической продукции. Система включает семейство стандартов IFOAM, стандарт для органического производства и переработки (IBS), сообщество передовых стандартов IFOAM, всемирный органический знак, а также аккредитацию IFOAM и Глобальные органические системы (GOSA) [2].
На региональном уровне отдельными наднациональными организациями (ЕС) приняты нормативные акты, регулирующие органическое производство – Регламент Совета ЕС 834/2007 от 28.06.2007 г. «Об экологическом производстве и маркировке экологической продукции и о прекращении действия Регламента ЕЭС 2092/91» и Регламент Комиссии (ЕС) № 889/2008 от 05.09.2008 г. с положениями о порядке исполнения Регламента Совета (ЕС) № 834/2007 об экологическом производстве и маркировке экологической продукции в отношении экологического производства, маркировки и контроля продукции [2, 10].
Регламент Совета ЕС 834/2007 является основой устойчивого развития экологического производства. Он гарантирует бесперебойное функционирование внутреннего рынка, обеспечивая честную конкуренцию, что оправдывает доверие потребителей и защищает их интересы. В нём определяются общие цели и основные направления, затрагивающие все стадии производства, обработки и сбыта экологической продукции, а также их контроль; использование данных при нанесении маркировки и в рекламе, указывающих на экологическое производство. Регламент № 889/2008 содержит специфические предписания по экологическому производству, маркировке и контролю в отношении продукции согласно части 2 ст. 1 Регламента (ЕС) № 834/2007.
30 мая 2018 г. был принят новый Регламент ЕС № 2018/848 на производство и маркировку органической продукции. Он вступит в силу 01 января 2021 г. и заменит действующий Регламент. Новый документ предусматривает ужесточение контроля цепочки поставок и правил импорта продукции; усиление мер по предотвращению случайного загрязнения продукции пестицидами; расширение списка продукции, которая может быть сертифицирована как органическая; запрещение применения гидропонного способа производства; недопущение использования при производстве продукции искусственных наноматериалов; возможности применения групповой сертификации для малых предприятий. Новый регламент предусматривает две схемы импорта продукции в ЕС: торговое соглашение с третьими странами об эквивалентности систем органического производства и сертификация продукции авторизованных органах, список которых еще не сформирован. При этом в ЕС органическое сельское хозяйство характеризуется как долговременное решение проблемы сохранения природных ресурсов, развития сельских территорий и содействия здравоохранению. В отдельных государствах также применяются национальные нормативные акты [2, 10, 11].
Национальные ассоциации и союзы производителей различных стран (Германия, Швейцария, Франция) практикуют применение собственных стандартов органического производства. В США основным стандартом является «Акт об органическом производстве продуктов питания», принятый в 1990 году [10].
На базе основных международных систем стандартов в разных странах создаются государственные нормы и правила органического производства продуктов питания, что позволяет учитывать физико-географические, социальные и экономические особенности различных государств. Три системы достаточно схожи, но и имеют ряд различий. Прежде всего, следует отметить разницу в назначении этих систем. EU – система стандартов по производству органической продукции, цель которой стандартизировать рынок ЕС, имеет статус закона; Codex Alimentarius включает общие указания для всех государств, желающие разработать национальные стандарты и систему регулирования; IBS состоит из списка стандартов для разработки более детальных стандартов и требований, которые должны выполняться аккредитованными в IFOAM сертифицирующими компаниями. Таким образом, нормы Codex и IBS носят более общий характер. Они предлагают общие принципы и критерии, которым необходимо следовать, в то время как EU дает более детальные нормы необходимые для стран ЕС [10].
Присутствуют некоторые расхождения и в том, какие продукты относить к «органическим». Так, в США выделяются четыре категории продуктов по «органичности». К первой категории – «100 % Organic» – относятся продукты на 100 % состоящие из органических ингредиентов. На их упаковке соответственно написано, что они 100 % органические и стоит знак органического сельского хозяйства США. Вторая группа – «Organic» – включает товары, в которых (95–99) % от веса (без учета воды и соли) органических ингредиентов. На их упаковке написано «органический» и стоит знак органического сельского хозяйства США. Если органических ингредиентов от 70 % до 90 %, то на упаковке разрешено писать «произведено при использовании органических ингредиентов» («Made with Organic»), но знак органического сельского хозяйства США на упаковке ставить запрещено. К четвертой группе относятся продукты, где содержится менее 70 % органических компонентов. В США на продуктах четвертой группы запрещено писать слово «органический», однако, если данный продукт все же содержит органические составляющие, то они могут быть перечислены на упаковки. В Европе выделяют три категории «органичности» товаров: если в продукте более 95 % органических ингредиентов, он называется органическим; при наличии 70–94 % органических составляющих, слово «органический» может использоваться только в списке ингредиентов; менее 70 % органических ингредиентов – слово «органический» использовать на упаковке нельзя [12, 13].
В настоящее время органическое сельское хозяйство охватило практически все страны. Все больше и больше государств создают собственные законы и сертифицирующие системы, т.к. ключевым для развития производства продукции органического происхождения почти всегда является национальный рынок [14]. Сертификация продукции в странах ЕС проводится на национальном уровне. Органы по сертификации могут быть аккредитованными частными, государственными и государственно частными. Сертификационные производители органической продукции проверяются органом по сертификации, как минимум раз в год. Проверки включают обследование производства, проверку документации, забор готовой или собранной продукции, листвы или почвы для выявления фактов применения запрещенных веществ. В 2010 г. в ЕС был введен единый знак маркировки сертифицированной продукции, так называемый «Евролист» (Euro-leaf), нанесение которого обязательно на расфасованную продукцию, произведенную в какой-либо стране ЕС, а также для сертифицированной продукции. Знак может сопровождаться другими национальными или частными логотипами. Национальная органическая программа (National Organic Program, NOP) США является федеральной законодательной базой, определяющей стандарты производства органической продукции и обращения с ней, а также процедуры контроля проведения обязательной сертификации. Согласно NOP все производители органической продукции и перерабатывающие предприятия с годовым объемом продаж более 5 тыс. долларов США должны быть сертифицированы государственным, иностранным или частным органом, аккредитованным Департаментом сельского хозяйства США (USDA). Заявитель на сертификацию должен предоставить на рассмотрение органу по сертификации подробное описание своей сельскохозяйственной практики и план производства после одобрения пройти инспекционную проверку предприятия. В отличие от системы ЕС сертификация в США больше ориентированы на продукцию, а не на производство в целом. Официальным знаком USDA Organic могут быть промаркированы две категории продукции: «100 % Organic» и «Organic» [15]. Производитель сам определяет процентный состав органического сырья по специальной методике. Информацию проверяет орган по сертификации. Для третьей категории продукции – «Made with Organic» – сертификация не производится. В Японии органическая продукция должна быть промаркирована знаком JAS (Japanese Agricultural Standard) на основе оценки качества, самостоятельно проводимой производителей, изготовителей, продавцом, сертифицированным третьей стороной. Организации, проводящие сертификацию, должны быть аккредитованы Министерством по сельскому, лесному и рыбному хозяйству Японии. Согласно стандартам JAS, фермеры и перерабатывающие предприятия, подавшие заявление на сертификацию, должны выделить в своем штате независимых друг от друга сотрудников: управляющего производственными процессами и специалиста по контролю соответствия продукции. В обязанности первого входит составление плана органического производства, контроль процессов, ведение записей и документации по каждой производственной партии. Специалист по контролю соответствия продукции исполняет роль внутреннего аудитора, проверяет записи по каждой производственной партии и маркирует продукцию официальным знаком JAS. Только на маленьких фермах допускается совмещение этих должностей одним человеком с разрешения органа по сертификации. Оба сотрудника должны пройти обязательный учебный курс при органе по сертификации. Предприниматели, выполняющие фасовку органических продуктов, также должны быть сертифицированы, если на контейнеры и упаковку, подготовленные к продаже, будет наноситься надпись «органический продукт [10, 12, 16]. Органическое сельское хозяйство в странах постсоветского пространства относительно других регионов мира находится на ранней стадии формирования. На 40 пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств участников Содружества Независимых Государств (СНГ) Постановлением от 18.04.2014 г. № 40-8 принят Модельный закон «Об экологическом агропроизводстве». Этот закон устанавливает правовые основы устойчивого развития национальной системы экологического агропроизводства и регулирует отношения, возникающие при применении и исполнении обязательных требований к производству, сертификации, маркировке, хранению, транспортировке, реализации и обороту продукции экологического агропроизводства в государствах участниках СНГ. К такой продукции отнесены продукты, материалы и изделия растительного, животного или микробного происхождения в натуральном или переработанном виде. Под экологическим агропроизводством понимаются все стадии производства, переработки, хранения, транспортировки, реализации и доведения до конечного потребителя экологической продукции, основанные на неукоснительном соблюдении определенных требований, которые закреплены в техническом регламенте и специализированных стандартах ведения такого производства. Собственное законодательство в части органического производства пищевой продукции постсоветских стран действует в Азербайджане, Армении, Грузии, Молдавии, Таджикистане и Украине, России, Белоруссии и Киргизии [10, 17].
Закон Республики Молдова от 09.06.2005 г. № 115-XVI «Об экологическом сельскохозяйственном производстве» (в ред. Закона № 26 от 24.02.2011 г.) регулирует социальные отношения, связанные с производством экологической сельскохозяйственной продукции без применения химико-синтетических веществ, а также реализацию экологических продуктов растительного и животного происхождения. С 2006 г. также были приняты закон по маркетингу органической продукции и ряд подзаконных актов. Высокий уровень государственной поддержки обеспечивает компенсацию маркетинговых издержек в размере 20 % от стоимости продажи на внутреннем рынке. С 2006 по 2009 гг. количество органически ориентированных ферм Молдавии увеличилось в три раза, что позволило обеспечить экспорт органической продукции на 11 % от общего объема экспортируемой сельскохозяйственной продукции. В 2012 г. Минсельхоз Молдавии утвердил Национальную стратегию развития экологического земледелия в стране, в которой намечено довести долю экологически чистой сельскохозяйственной продукции до 15 % к 2020 г. [10].
Органическое сельское хозяйство в Украине начали развивать более 10 лет назад. В 2007 году была принята «Государственная программа развития сельского хозяйства Украины на период до 2015 года», согласно которой 10 % всей сельскохозяйственной продукции к 2015 г. должно было стать органическим. Однако необходимые для реализации этой программы меры не были своевременно приняты. Закон Украины от 03.09.2013 г. № 425-VII «О производстве и обращении органической сельскохозяйственной продукции и сырья» определяет правовые и экономические основы производства и оборота органической сельскохозяйственной продукции и сырья. Он направлен на обеспечение надлежащего функционирования рынка органической продукции и сырья, а также на обеспечение уверенности потребителей в продуктах и сырье, маркированных как органические. Основной объем органической продукции Украины был направлен на экспорт.
В 2015 году ЕС были ужесточены требования для органической продукции, ввозимой из стран бывшего Советского Союза, а также введены более жесткие правила сертификации для третьих стран [10, 18]. С целью совершенствование основ правового регулирования производства и обращения органической продукции, а также гармонизации законодательства Украины к законодательству ЕС, 10 июля 2018 г. был принят Закон № 5448-д «Об основных принципах и требованиях к органическому производству, обороту и маркировке органической продукции», вступающий в силу 2 августа 2019 г. Закон определяет основные принципы и требования к органическому производству, обращению и маркировке органической продукции, основы правового регулирования органического производства, обращения органической продукции и функционирования рынка органической продукции, правовые основы деятельности центральных органов исполнительной власти, субъектов рынка органической продукции и направления государственной политики в указанной сфере.
Утвержденная в 2013 г. указом Президента Концепция по переходу Республики Казахстан к «зеленой экономике» на 2013 – 2020 годы открыла возможности для развития экологически чистого производства. Правительство в мероприятиях по ее реализации предусмотрело разработку стандартов на продукцию органического (экологического) сельскохозяйственного производства в соответствии с международными требованиями. Однако стандарты сами по себе не имели особого значения без комплексной системы производства и оборота органической продукции. Поэтому в течение последующего периода в Правительстве проводилась работа по созданию закона об экологическом производстве и институциональных норм его реализации. В конце 2015 г. Парламентом РК был принят закон «О производстве органической продукции» и подписан Президентом Республики Казахстан. Принятый закон «О производстве органической продукции» позволяет Казахстану интегрироваться в процесс мирового органического производства и занять в нем свое достойное место. Закон от 27.11.2015 г. № 423-V «О производстве органической продукции», определяющий правовые, экономические, социальные и организационные основы производства органической продукции, направленные на обеспечение рационального использования почв, содействие в формировании здорового питания и охрану окружающей среды. Наличие значительных земельных и других природных ресурсов, а также обладание традиционной культурой возделывания земли без широкого применения синтетических удобрений и ядохимикатов предполагает огромные возможности для развития этого сегмента рынка. К тому же веками сформированные ценности казахского народа, исторически жившего в гармонии с природой, создали общественные отношения, адекватные системе экологического земледелия и животноводства. Органическое землепользование сочетает в себе традиционные методы ведения хозяйства, инновационные технологии и современные научно-технические достижения, которые благотворно сказываются на окружающей среде и гарантируют их благоприятное развитие. Принципы ведения органического сельского хозяйства - надежный вектор движения в сторону реальной «зеленой экономики», инициативу которой выдвинул Глава Государства в «Стратегии-2050».
Одной из задач «Стратегии Казахстан-2050» выступает создание национальных конкурентоспособных брендов экологически чистой продукции. Для этого Министерство сельского хозяйства Республики Казахстан привлекает экспертов проекта технической помощи Продовольственной и сельскохозяйственной организации ООН «Поддержка развития органического сельского хозяйства и наращивание институционального потенциала в Казахстане» (Проект ФАО). Помощь заключается в получении международной аккредитации национальных органических стандартов, обучении инспекторов, развитии национальной системы прослеживаемости органической продукции. В 2017 году были разработаны системы стандартов, устанавливающих требования к органической продукции, процессам ее производства, органам по сертификации, а также разрабатывается национальный знак органических продуктов – Organic Qazaq. [10].
Опыт стран с высокими темпами наращивания органического производства показал, что регулирование потребительского рынка, установление правовых основ и развитие государственных инструментов нормирования и контроля органической продукции является одной из важнейших задач государственных структур. Не менее важную роль играет государственная поддержка в области подготовки кадров, научно методического и информационного обеспечения сельскохозяйственных и иных товаропроизводителей, осуществляющих или планирующих организовать органическое производство. Реализация этих мер возможна только при наличии законодательной базы федерального уровня, устанавливающей правовое регулирование отношений в области производства органической продукции [10, 19–23].
Выводы
Установление правовых основ и системы инструментов идентификации органической продукции, подтверждение ее соответствия и противодействие фальсификации на законодательном уровне будут способствовать становлению и самоопределению сектора органической пищевой продукции в Казахстане как объекта регулирования. Возможность обобщения накопленных знаний и опыта других стран позволит исключить возможные ошибки и выбрать наиболее эффективные решения при проведении соответствующих работ. Ключевым фактором является реализация системы мер по стимулированию сельскохозяйственных товаропроизводителей, развитие государственных инструментов нормирования органической продукции, поддержка потребительской сельскохозяйственной кооперации, малого и среднего предпринимательства, предоставляющих услуги сельхозтоваропроизводителям.
Список литературы
1.The Role of Organic Products in Implementing the State Policy of Healthy Nutrition in the Russian Federation / Z. Yu. Belyakova, I. A. Makeeva, N. V. Stratonova [et al.] // Foods and Raw Materials. – 2018. – Vol. 6, № 1. – P. 4–13. DOI: https:// doi.org/10.21603/2308-4057-2018-1-4-13.
2.Климова, М. Л. Органическое сельское хозяйство. Международный опыт правового регулирования / М. Л. Климова // Молочная промышленность. – 2018. – № 5. – С. 46–47.
3.Willer, H. The World of Organic Agriculture. Statistics and Emerging trend 2017 / H. Willer, J. Lernoud. – Switzerland: Research Institute of Organic Agriculture, 2017. – 340 p.
4.Белякова, З. Ю. Формирование органического сектора пищевой продукции в России. Часть 1. Перспективы развития / З. Ю. Белякова // Молочная промышленность. – 2018. – № 10. – С. 30–32.
5.Савинкина, В. А. Системы сертификации органической продукции: международный обзор / В. А. Савинкина // Контроль качества продукции. – 2018. – № 10. – С. 24–27.
6.O’Mahony, B. The organic industry in Australia: Current and future trends / B. O’Mahony, A. Lobo // Land Use Policy. – 2017. – Vol. 66, № 1. – P. 331–339. DOI: https://doi.org/10.1016/j.landusepol.2017.04.050.
7.Белякова, З. Ю. Формирование органического сектора пищевой продукции в России. Часть 2. Правовые основы / З. Ю. Белякова // Молочная промышленность. – 2018. – № 11. – С. 33–34.
8.Rodale, M. Organic Manifesto: How Organic Food Can Heal Our Planet, Feed the World, and Keep Us Safe. – New York: Rodale Books, 2010. – 240 p.
9.Rana, J. Consumer behavior and purchase intention for organic food: A review a research agenda / J. Rana, J. Paul // Journal of Retailing and Consumer Services. – 2017. – Vol. 38. – P. 157–165. DOI: https://doi.org/10.1016/j.jretconser.2017.06.004.
20 Бочков, А. А. Рынок органической продукции: источники роста и перспективы развития / А. А. Бочков, Т. А. Бочкова, Д. К. Иваницкий // Агропродовольственный рынок региона: теория и практика : монография / П. Ф. Парамонов, Е. А. Егоров, Е. И. Артемова [и др.]. – Краснодар: Кубанский государственный аграрный университет, 2016. – С. 205–227.