Правительство одобрило проект нового Бюджетного кодекса
На рассмотрение вносится проект Бюджетного кодекса в новой редакции и проект сопутствующего к нему Закона.
До начала разработки мы сделали оценку действующего Кодекса. Это одно из условий вступления в ОЭСР.
Эксперты МВФ присвоили действующему Бюджетному кодексу оценку – «продвинутый уровень».
Поэтому мы сохранили преемственность с действующим Кодексом, но учли реалии настоящего времени.
Мы проанализировали и структурировали все реформы и тенденции последних лет, поручения Президента, посмотрели международный опыт, учли рекомендации международных организаций, Высшей аудиторской палаты, экспертного сообщества.
В новом Бюджетном кодексе структурированы разрозненные и фрагментарные положения действующего Кодекса, спущены на уровень подзаконных НПА детализирующие нормы, документ стал рамочным и гибким.
При разработке Бюджетного кодекса стояло несколько крупных задач.
Сейчас разрешите остановиться на каждом из них поподробнее.
Согласно действующему законодательству, планирование начинается в феврале-марте и заканчивается 30 декабря, длится 9-10 месяцев.
С учетом установления постоянных базовых лимитов 1 раз на 3 года начинать бюджетный процесс можно с 1 июня после формирования ПСЭР в упрощенном виде – сейчас 15 марта.
Лимиты расходов будут доводиться до 7 июня.
Соответственно срок представления АБП бюджетного запроса сдвигается – в течение 10 рабочих дней со дня доведения лимитов расходов вместо действующего срока до 15 мая.
Сроки внесения проекта закона о РБ в Правительство и Парламент остаются неизменными – 15 августа и 1 сентября соответственно. По местным бюджетам – аналогично.
Блочное бюджетирование внедрено в рамках упрощения бюджетных процедур, усиления гибкости бюджета и повышения самостоятельности АБП.
Первое. Это оптимизация бюджетных процедур.
Два отдельных документа – бюджетную программу и бюджетную заявку объединяем.
Теперь АБП будут формировать бюджетный запрос, где будет раскрываться информация о нем, составляться паспорт бюджетной программы, расчеты и одним пакетом вносится в уполномоченные органы.
Бюджетная программа не будет согласовываться и утверждаться, а будет подписываться руководителем бюджетной программы, в том числе в электронном формате.
Это усилит ответственность за качество ее составления.
Второе. Предлагается установление блока базовых расходов постоянного характера на 3 года.
Здесь будут текущие адмрасходы госорганов и другие ежегодные постоянные расходы по отдельному перечню. Перечень будет формироваться центральным уполномоченным органом по бюджетному планированию – Минфином.
Данные расходы не будут рассматриваться детально каждый год, если они не меняются.
Учитывая, что базовые расходы составляют порядка 50 – 60% от общего объема бюджета, это значительно разгрузит как АБП, так и уполномоченные органы.
Третье. Блочный бюджет предполагает повышение гибкости и самостоятельности государственных органов внутри процессов планирования и исполнения бюджета.
Для этого видится целесообразным укрупнять бюджетные программы вокруг стратегической цели.
Вводится прямая норма, запрещающая открывать вторую, третью бюджетную программу на одну цель.
Это даст гибкость и самостоятельность в управлении бюджетными средствами для достижения лучшего результата. Позволит достаточно упростить бюджетный процесс, с учетом увеличения объема перераспределения средств между бюджетными программами с 10% до 15% путем корректировки.
Что касается доиспользования.
Предлагается до 1 декабря определять пул расходов по предложениям АБП, которые в этом году не будут исполнены.
Расходы по данному перечню проводить за счет остатков на начало года сразу по наступлению нового финансового года без корректировки бюджета.
Аналогичный механизм и на местном уровне.
Второй крупный блок вопросов касается основ бюджетной политики.
1. В новом Бюджетном кодексе появился новый раздел «Управление государственными финансами». Даны определения бюджетной политике, госфинансам, устойчивости госфинансов, определен уполномоченный орган.
Данный раздел создает базу для анализа состояния государственных финансов и определения налогово-бюджетной политики.
Предусмотрены инструменты управления госфинансами – это в первую очередь бюджетные правила и их соблюдение.
По заимствованию обеспечена консолидация всех долговых обязательств – государственного долга, гарантированного государством долга, гарантий по поддержке экспорта, обязательств по ГЧП, поручительств и долга СКС. Это сделано для их учета и управления ими.
2. Для прозрачности и подотчетности деятельности субъектов квазигоссектора в управлении средствами, выделенными им из бюджета, включается блок норм по их участию в бюджетном процессе. Как на стадии планирования, так и исполнения и отчетности.
Консолидирован их долг, даны определение, структура, ограничения, мониторинг и контроль по долгу субъектов квазигоссектора.
3. В целом, в новом Бюджетном кодексе усилена транспарентность и подотчетность участников бюджетного процесса.
Основным критерием подотчетности является ответственность за качество проводимой работы и результаты деятельности.
Подотчетность участниками бюджетного процесса осуществляется через заслушивание должностных лиц в представительных органах при защите проекта бюджета и отчета о его исполнении; публикацию и обсуждение документов; проведение госаудита; установление ответственности должностных лиц.
Для субъектов квазигоссектора предусмотрена обязанность публиковать информацию о своих займах и усилена ответственность за использование средств займа.
4. В раздел по управлению государственными финансами включены главы по Национальному фонду и по внебюджетным фондам.
Введено ограничение на использование целевого трансферта из Нацфонда только на критическую инфраструктуру, введены соответствующие критерии.
К критически важным объектам будут относиться строительство, например, завода, который даст рабочие места и дополнительные налоги. Или жизнеобеспечивающая инфраструктура.
К общестрановым – такие, как проект «Комфортные школы», когда одновременно строятся одинаковые объекты на территории нескольких областей.
Отдельной статьей включены положения по «Нацфонду детям». Согласно Концепции управления государственными финансами до 2030 года – это будут целевые требования, ежегодно начисляемые детям до достижения ими 18 лет.
Ограничен объем изъятий из Нацфонда на объем целевых требований.
Следующий блок вопросов – это межбюджетные отношения.
По повышению качества планирования расходов местных бюджетов предлагается следующее.
1. Предлагается определить один базовый документ деятельности акима – план развития региона. Только на основании плана развития должен распределяться бюджет.
В его составе будет разрабатываться инвестиционный план, который будет фундаментом для планирования бюджета и развития региона.
Ключевое здесь, что он будет показывать проблемные и приоритетные зоны в разрезе населенных пунктов на основании данных, имеющихся у всех госорганов.
Теперь при выделении денег будет компактный документ, где видно куда и зачем надо направить деньги. Это будет расписываться до мероприятий с привязкой к индикаторам.
2. С 2026 года предлагается формировать план развития на основании нормативов базовой инфраструктуры.
3. Целевые трансферты на развитие будут направляться только на финансирование критической инфраструктуры и проектов общестранового значения.
4. Конкретизируется порядок планирования трансфертов общего характера.
Чтобы не потерять целевое назначение расходов, которые ранее финансировались целевыми трансфертами, мы выделяем в составе ТОХ целевые субвенции. Они полностью будут планироваться отраслевыми АБП совместно с МФ.
5. И еще одна предлагаемая мера – это усиление мониторинга за использованием республиканских денег МИО, в том числе выделяемых в виде трансфертов общего характера, в том числе за счет усиления ревизионных комиссий.
В новом Бюджетном кодексе появились общие требования ко всему бюджетному процессу.
1. Так появился новый раздел – «Основы бюджетирования РК», направленный на усиление принципов БОР.
БОР означает, что каждый тенге бюджета должен быть направлен на достижение конкретного результата.
В связи с чем, заложен концепт, что основой для бюджетирования являются документы СГП – а именно планы развития госорганов/регионов/СКГС.
2. Еще одним условием перехода на БОР является открытость бюджетной информации и подотчетность перед населением.
Подотчетность и транспарентность мы реализуем через публикацию бюджетной документации.
3. По ответственности мы разграничили зоны ответственности должностных лиц и участников бюджетного процесса.
Все это мы вывели в отдельные статьи.
Теперь можно увидеть весь перечень документов, подлежащих публикации, и все виды ответственности за нарушения бюджетного законодательства в соответствующих статьях.
4. Еще одна новая глава – «Управление результатами».
Это набор инструментов для применения в бюджетном процессе и принятии управленческих решений. Сюда включены определения, требования, виды документов и ответственность по проведению обзора расходов, мониторингу, оценке результатов, а также роль государственного аудита с точки зрения бюджетирования.
Что касается сопутствующего законопроекта.
Внесены поправки для приведения в соответствие с новой редакцией Бюджетного кодекса. Всего затронуто 26 законов.
Отдельный блок поправок касается унификации механизмов ГЧП. Так как концессия – это тоже разновидность ГЧП, планирование и реализация концессионных проектов будет регулироваться законом «О ГЧП», при этом закон «О концессиях» ставится на утрату.
В целом в реализацию нового Бюджетного кодекса будут приняты более 205 НПА. Для эффективного практического применения норм документа необходимо перестроить работу уполномоченных органов, проводящих оценку результатов.
Предстоит задача разработать нормативную основу минимальных стандартов.