В чем суть проводимой реформы налоговой политики?

Заместитель председателя Агентства по стратегическому планированию и реформам Республики Казахстан Олжас Тулеуов дал интервью Tengrinews.kz о подходах к реформированию налоговой политики.

1. Мы знаем, что АСПИР непрерывно находится в процессе выработки предложений по реформированию широкого круга направлений государственной политики и отраслей экономики. Одним из таких ключевых сфер является налоговая политика. Президент ранее дал поручение о принятии нового Налогового кодекса. В чем неэффективность действующего Налогового кодекса и налоговой политики в целом? Ведь реформа налоговой политики проводилась не один раз.

Следует начать с того, что в начале прошлого года Президент отметил о необходимости перехода на новый экономический курс, который будет базироваться на принципах справедливости и обеспечения равных прав для всех без исключения. И налоговая политика, как часть экономической политики страны, также должна характеризоваться справедливыми условиями для всех участников.

В целом, как Вы отметили, за годы независимости налоговая политика прошла не одну реформу. Если вкратце пройтись по хронологии, то она выглядит следующим образом.

В 1991 году принят Закон «О налогах», который предполагал стабилизацию рыночных отношений путем подведения широкой законодательной базы под новые реалии рыночной экономики.

Далее, в 1995 году введен Закон «О налогах и других обязательных платежах в бюджет», задачей которого было приблизить налоговое законодательство к мировым стандартам. В рамках данного закона произошла оптимизация количества налогов до 17 и сформирована актуальная законодательная база.

В 2001 году принят первый Налоговый кодекс, который включал механизмы расширения налогооблагаемой базы на фоне активного роста экономики, а также усиления контроля налогоплательщиков.

В 2008 году принят Налоговый кодекс в новой редакции, в рамках которого акцент был сделан на увеличении налоговых сборов за счет стимулирования деловой активности. В соответствии с этим в дальнейшем ставки по основным налогам были пересмотрены в сторону снижения.

И наконец, в 2017 году был принят действующий Налоговый кодекс. При этом в него уже внесены 53 пакета поправок, каждый из которых состоит из множества изменений.

Вместе с тем, очень важно, чтобы налоговая политика была стабильной, максимально простой, понятной, а также справедливой.

Здесь важно отметить, что предыдущие версии Налогового кодекса были написаны, как правило, с точки зрения обеспечения бюджетной стабильности и расширения его доходной части, тем самым ключевой целью налоговой политики был рост налоговых поступлений, а не качественный рост экономики и ее диверсификация.

Но даже в таких условиях, несмотря на стабильный рост номинального ВВП, налоговые поступления к ВВП снижались и их динамика имела высокую волатильность.

Так, по сравнению с другими странами, сопоставимыми по уровню дохода на душу населения, в Казахстане и сейчас наблюдается низкий объем налоговых поступлений к ВВП. В частности, с 2010 по 2022 годы отношение налогов к ВВП даже с учетом поступлений в Национальный фонд снизилось с 24-26% до 16-21%, а без учета поступлений в Национальный фонд показатель и вовсе колебался в пределах 13-15%. При этом, к примеру, в Чили отношение налоговых поступлений к ВВП составляет 22%, в Турции – 23%, в Латвии – 31%.

Помимо этого, проведенный нами анализ показывает, что с 2015 года в Казахстане наблюдается тенденция к снижению налогового бремени, рассчитываемого как соотношение общей суммы налоговых сборов к совокупному выпуску. Так, по расчетам АСПИР, если в 2014 году налоговое бремя составляло около 30%, то за период 2015-2021 годов данный показатель варьировался от 20% до 25%.

Вместе с тем, данное снижение налогового бремени должно вести к стимулированию экономической активности и потребления, тем самым оказывая положительный эффект на расширение налоговой базы, что в свою очередь должно приводить к росту налоговых поступлений. Однако, в нашей практике, как мы видим, этого не произошло.

Подобная ситуация может быть обусловлена многими факторами, в том числе снижением эффективности налогового администрирования и выраженным дестимулирующим характером обилия налоговых льгот. Эти и другие факторы и стали основанием для перезагрузки налоговой политики.

2. Какие вы можете назвать индикаторы, указывающие на то, что налоговое администрирование в стране требует совершенствования?

Доказательством неэффективного администрирования может служить низкая продуктивность налогов, которая является своего рода показателем налоговой собираемости. Продуктивность налогов рассчитывается, как отношение доли поступлений конкретного вида налога в ВВП и номинальной ставки по данному налогу. Иными словами, продуктивность демонстрирует сколько поступлений определенного налога к ВВП приходится на каждый процент номинальной ставки этого налога. Чем ближе показатель продуктивности к единице, тем выше собираемость налога и наоборот.

К примеру, в Казахстане продуктивность НДС при ставке 12% составляет 0,30, в Азербайджане при ставке 18% – 0,36, Грузии при ставке 18% продуктивность составляет 0,54.

Продуктивность ИПН у нас в стране составляет 0,13 при ставке 10%, тогда как в Грузии – 0,34 при ставке 20%, в России – 0,30 при ставке 13%.

Что касается продуктивности ненефтяного КПН, в Казахстане она составляет 0,14 при ставке 20%, а при той же ставке в России и Азербайджане она составляет 0,19 и 0,18, соответственно.

Таким образом, мы видим, что даже при низких налоговых ставках в Казахстане собираемость и продуктивность налогов тоже крайне низкая, что указывает на неэффективность действующего налогового администрирования.

3. Вы упомянули налоговые льготы. Что Вы можете сказать касательно них? Что к ним относится в рамках действующей налоговой политики?

В целом, к льготам относится все, что выпадает из общего налогового режима. Среди видов льгот наиболее распространенными являются специальные налоговые режимы. Также имеются налоговые льготы в рамках специальных экономических зон, инвестиционных контрактов, налоговые вычеты, пониженные ставки, нулевая ставка, например при НДС на экспорт и т.д.

В целом, в настоящее время по нашим оценкам имеется более 200 видов подобных налоговых льгот, совокупный денежный объем которых весьма существенен.

В свою очередь, множество льгот в рамках налоговой политик, а также их несистематизированные и размытые критерии применения не только искажают конкуренцию, но и сокращают налогооблагаемую базу в качестве недополученных поступлений в бюджет.

4. Мы часто слышим про такое явление, как дробление бизнеса. Не могли бы более подробно рассказать, что в рамках действующей налоговой политики мотивирует бизнес дробиться? Как возникла эта проблема?

Как я ранее упомянул, в действующем Налоговом кодексе предусмотрены специальные налоговые режимы (СНР), которые устанавливаются для отдельных категорий бизнеса. Они позволяют производить крайне упрощенное исчисление и уплату отдельных видов налогов для субъектов малого бизнеса и индивидуальных предпринимателей. Этому посвящен целый 20-й раздел действующего Налогового кодекса.

В свою очередь, подобные привлекательные налоговые условия, предназначенные исключительно для микро и малого бизнеса, с одной стороны, стали служить для средних, а порой и крупных компаний, скрытым стимулом к дроблению на несколько юридических лиц или индивидуальных предпринимателей, что позволяет им работать в рамках СНР. С другой стороны, действующие СНР демотивируют малые предприятия укрупняться и переходить в категорию среднего бизнеса. В результате в стране отсутствует качественный и заметный рост среднего бизнеса, что является сдерживающим фактором для интенсивного развития всей экономики.

Подтверждением сказанному служат данные официальной статистики, согласно которым с 2015 по 2023 годы количество действующих субъектов малого предпринимательства выросло на 46% с 1,3 млн. до 1,9 млн., а доля малого бизнеса в ВВП выросла с 22% до 30%. В свою очередь, за аналогичный период число субъектов среднего бизнеса увеличилось только на 0,5% с 2897 до 2910, то есть крайне незначительно, тогда как доля среднего бизнеса в ВВП показала рост с 4,9% лишь до 6,3%. Опять же для сравнения, в странах ОЭСР в среднем доля среднего бизнеса в ВВП составляет 18%, а в отдельных странах, как Турция, Греция, Латвия данный показатель достигает 22-26%.

5. В таком случае как в рамках нового Налогового кодекса будут решаться эта проблема и все другие накопленные дисбалансы налоговой политики?

Как я отметил ранее, главными принципами новой налоговой политики должны стать справедливость, стабильность и прозрачность.

Глава государства на открытии первой сессии Мажилиса Парламента VIII созыва подчеркнул, что новая модель налоговой политики должна обеспечить оптимальное распределение национального богатства, высокий уровень экономической активности и точечную поддержку приоритетных отраслей экономики.

Для стимулирования инвестиций в качественное развитие прорабатывается вопрос введения в рамках одного вида налогов дифференцированных механизмов налогообложения для различных отраслей экономики путем прямого (разные ставки налогов), и косвенного (через механизм налоговых вычетов) дифференцирования. Данная практика широко применяется в других странах. Например, во Франции, Германии, США, Италии, России ставки по налогам для АПК отличаются от общеустановленных, в Великобритании, Германии, Исландии и Норвегии для субъектов банковского сектора также установлены дифференцированные ставки, а в ряде стран ЕС применяются пониженные ставки для производства высокотехнологичной продукции и социально-значимых товаров и услуг.

Также для стимулирования инвестиций в качественное развитие мы предлагаем имплементацию подходов налогообложения прибыли по так называемой «эстонской модели». Она подразумевает освобождение компаний от КПН с прибыли, реинвестированной в технологическое развитие и НИОКР. К примеру, в Грузии данная практика дала положительный эффект в виде повышения налоговых поступлений в долгосрочном периоде.

В видах налогов также предполагаются изменения. В частности, как уже известно, рассматривается вопрос о внедрении подходов налогообложения предметов роскоши, в частности дорогостоящего транспорта и недвижимости.

Также, будет рассмотрена возможность объединения налогов с фонда оплаты труда в один единый налог. Сейчас подобная практика действует только в отношении малого и микробизнеса.

Кроме того, в целях обеспечения социальной справедливости предлагается комплексно систематизировать и повысить доступность механизма вычетов по ИПН.

Для повышения эффективности и справедливости налоговых режимов полагаем, что необходимо пересмотреть текущие СНР через совершенствование их критериев и путем внедрения группового налогообложения для субъектов бизнеса, у которых выявлены признаки дробления. Для этого мы предлагаем оптимизировать виды и количество СНР с учетом стоимости основных средств в качестве дополнительного критерия предоставления данных режимов. Вместе с тем, в налоговом законодательстве необходимо прямо закрепить критерии искусственного дробления.

Помимо этого, считаем необходимым переориентировать деятельность налоговых служб от наказания к предупреждению налоговых нарушений с сохранением наказания только за злостное или незаконное умышленное уклонение от уплаты налогов. Для этого необходимо усовершенствовать систему управления рисками, перейти полностью на цифровой налоговый контроль, в том числе через распространение механизма горизонтального мониторинга.

Для обеспечения декриминализации налогового законодательства следует пересмотреть пределы норм привлечения к уголовной ответственности за уклонение от уплаты налога в виде определенного процента от оборота компании, а не абсолютных значений оборота, как это действует сейчас.

Отмечу, что это лишь часть реформ налоговой политики, прорабатываемые АСПИР.

6. И в заключении. Когда будет принят новый Налоговый кодекс?

В настоящее время действует специальная рабочая группа на базе Министерства национальной экономики с участием государственных органов, участников рынка, НПП «Атамекен» и других заинтересованных сторон. В соответствии с поручением Главы государства проект Налогового кодекса должен быть представлен до конца текущего года.