Төлемге қабілетсіз банктерді реттеу жүйесін реформалау: неге бұл қажеттілікке айналды
Қазақстан Республикасының Қаржы нарығын реттеу
және дамыту агенттігі Төрағасының орынбасары
Дәурен Сәлімбаевтың мақаласы
Қазақстанда төлемге қабілетсіз банктерді реттеу жүйесін реформалау қажеттілігі 2008-2009 жылдардағы әлемдік қаржы дағдарысынан кейін айқын болды. Содан кейін Lehman Brothers және АҚШ пен Еуропадағы бірқатар ірі банктердің күйреуі бұрын-соңды болмаған мемлекеттік қолдауға әкелді. Үкіметтер бүкіл қаржы жүйесінің күйреуіне жол бермеу үшін жеке қаржы институттарын құтқару үшін миллиардтаған доллар жұмсауға мәжбүр болды.
Дағдарыс көптеген елдегі банктердің төлем қабілетсіздігін реттеу архитектурасының өзі ауқымды күйзелістерге дайын емес екенін көрсетті. Негізгі кемшіліктердің бірі нақты және алдын-ала белгіленген реттеу рәсімдерінің болмауы болды. 2008 жылға дейін көптеген юрисдикциялар банктерге олардың жүйелік маңызын ескермейтін стандартты банкроттық тетіктерін қолданды. Ал ірі қаржы институттары болса құлдырау шегіне жетіп жатты, шешімдер тез арада, кеш және нақты стратегиясыз қабылданды.
Тағы бір маңызды мәселе домино әсері деп аталды. Бір ірі банктің кенеттен құлдырауы басқа қаржы институттарына бірден сенімсіздік тудырды және ол бүкіл жүйеге таралды. 2008 жылғы қыркүйекте Lehman Brothers-тің күйреуі жаһандық дүрбелеңнің бастамасы болды – банкаралық есеп айырысулар тоқтап қалды, өтімділік жоғалды деуге болады, тіпті қаржылық тұрғыдан орнықты банктер де қысымға ұшырады.
Дағдарыстың негізгі ауыр салдары шығынды салық төлеушілерге аудара салу – «моральдық тәуекел» болды. Үкіметтер жеке банктерді құтқаруға қомақты қаражат бөлді, ал олардың дағдарысқа дейінгі жылдары пайда тапқан акционерлері мен менеджменті көбінесе тепе-тең жауапкершілік алмады. Бұл қоғамның қаржы жүйесіне деген сеніміне нұқсан келтірді.
Сол жылдардағы қоғамдың келісімнің негізгі мәселесі төмендегідей қалыптасты. Кірістер жеке меншікте болатын жеке секторда туындайтын шығындарды өтеу үшін жария қаражатты пайдалану қаншалықты негізді? Дәл осы асимметрия тәуекелді шешімдердің салдарының көп бөлігі салық төлеушілерге емес, акционерлер мен инвесторларға түсетін банктердің төлем қабілетсіздігін реттеудің жаһандық реформасына түрткі болды.
Қазақстан, көптеген басқа елдер сияқты, 2008 жылғы дағдарыстан кейін банк секторында елеулі сын-қатерлерге тап болды. Бірқатар ірі банктер төлемге қабілетсіз болу шегіне жетті және мемлекет ауқымды тұрақтандыру шараларын қабылдауға мәжбүр болды. Бюджет қаражаты есебінен үстеме капиталдандыруды, проблемалық активтерді сатып алуды және жеңілдетілген реттелген облигациялар арқылы қаржыландыруды қамтамасыз етуді қоса алғанда, әр түрлі құралдар пайдаланылды. Бұл қадамдар жүйелік тұрақтылықты сақтауға, салымшыларды қорғауға және қызметтердің үздіксіздігін қамтамасыз етуге мүмкіндік берді, бірақ бюджетке айтарлықтай жүктеме әкелді.
2017-2020 жылдары осындай шаралар қайтадан қолданылды, оның ішінде Қаржылық орнықтылықты арттыру бағдарламасы шеңберінде. Нәтижесінде жүйеде тәуекелдерді бөлу мемлекетке ауысты, ал жеке инвесторлардың шығындарды өтеуге қатысуы шектеулі болып қалды.
Дағдарысқа жауап ретінде G20 елдерінің көшбасшылары 2011 жылғы қазан айында Қаржылық тұрақтылық кеңесі (FSB) әзірлеген «Қаржы ұйымдарын реттеудің тиімді режимдерінің негізгі атрибуттарын» бекітті. Бұл құжат «жиырма ел» тобына кіретін елдер үшін міндетті стандартқа айналды, банктердің төлем қабілетсіз болу қаупі төнген кезде мемлекеттердің қалай әрекет ету керектігі туралы негізгі қағидаттар мен талаптар қойылды. Оның мақсаты – жүйелік дағдарыстардың алдын алу, қаржылық тұрақтылықты сақтау және проблемалық банктердің ретті түрде реттелуін қамтамасыз ету.
Бұл архитектураның негізіне оған сәйкес банк шығындары бірінші кезекте мемлекеттік бюджет есебінен емес, оның акционерлері мен инвесторларының есебінен өтелетін (bail-in тетігі) қағидат алынады. Құжатта нақты өкілеттіктері бар тәуелсіз реттеу органдарын құру, қалпына келтіру жоспарлары мен реттеу жоспарларын дайындау, сондай-ақ дағдарысты тез және болжамды шешу үшін құқықтық құралдардың болуы: бизнесті сату және активтер мен міндеттемелерді беру, өтпелі банкті (bridge bank) құру, проблемалық активтерді бөлу көзделеді.
NCWO (No Creditor Worse Оff) қағидаты бөлек бекітілген, оған сәйкес бірде-бір кредитор әдеттегі банкроттыққа қарағанда нашар жағдайда болмауы тиіс. Оны жүйелік маңызы бар банктер үшін 2015 жылғы FSB TLAC (Total Loss Absorbing Capacity) стандарты толықтырады. TLAC дегеніміз – қажет болған жағдайда есептен шығаруға немесе капиталға айналдыруға болатын капитал мен қарыз құралдары түріндегі шығындарды жабуға арналған қаражаттың алдын ала қалыптасқан қоры.
Жиынтығында бұл нормалар қаржылық тұрақтылықтың заманауи логикасын қалыптастырады, мұнда мемлекеттің араласуы тек төтенше және уақытша шара ретінде қолданылады, ал тәуекелдер мен шығындарды акционерлер мен инвесторлар көтереді
Негізгі атрибуттардың 6-тарауы ерекше орын алады. Бұл реттеуді қаржыландыру туралы бөлім, ол мемлекет пен нарық арасындағы жауапкершілікті бөлуді түбегейлі өзгертеді. 6.1-тармаққа сәйкес, ұлттық саясат және құқық реттеу органдарына банктік дағдарыстарды шешудің стандартты тәсілі ретінде тікелей бюджет қаражатын салуға және мемлекеттік меншікке сенім артпауға мүмкіндік беруге тиіс. Мемлекеттік қолдау тек ерекше жағдай ретінде қарастырылады.
Егер аса маңызды функцияларды сақтау үшін уақытша мемлекеттік қаржыландыру талап етілсе, 6.2-тармақ барлық шығыстардың кейіннен өтелуін қамтамасыз етуді ұйғарады. Бірінші кезекте NCWO қағидаты сақталған жағдайда акционерлер мен қамтамасыз етілмеген кредиторлар есебінен, ал қажет болған жағдайда тұтастай алғанда қаржы секторы есебінен.
6.3-тармақ юрисдикцияларды реттеуді қаржыландырудың жеке көздерін дамытуға бағыттайды және екі модельді ұсынады.
Ex ante моделінде сала алдын ала банктердің тұрақты жарналары есебінен салымдарды сақтандыру қорларын қоса алғанда, реттеу қорларын қалыптастырады.
Бұл стресс кезінде болжам жасауға және ресурстарға дереу қол жеткізуге мүмкіндік береді, алайда қалыпты кезеңдерде үнемі жүктеме түсіреді.
Ex post моделінде жарналар бірден дағдарыстан кейін жиналады, бұл модель жағдайында бейбіт жылдарда жүктеме төмен болады, алайда циклділік жоғарылайды, ал жарналар түскенге дейін қарыз алу немесе кредиттік желілері жиі қажет болады. Іс жүзінде гибридті тәсіл жиі қолданылады, ex ante жарналарымен қалыпты жинақтау ex post тетіктерімен толықтырылады.
Негізгі идея өзгеріссіз қалады - бүкіл банк индустриясы өзі тудыратын тәуекелдерді салық төлеушілерге артпай өзі қаржыландырады.
Тәжірибелік дайындықтың маңызды элементі қаржылық қауіпсіздік желісінің қатысушылары үшін операциялық плейбуктер болып табылады. Оған әдетте қаржы министрлігі, орталық банк, реттеу органы, салымдарды сақтандыру агенттігі, пруденциялық қадағалау және басқа ведомстволар кіреді. Плейбуктер рөлдер мен жауапкершілікті, ақпарат алмасу тәртібін, жария хабарлама үлгілерін және белсенді ету шараларының сценарийлерін анықтайды. Мұндай құжаттар іс-әрекеттің дәйектілігі мен жылдамдығын қамтамасыз етеді, шешім қабылдау уақытын қысқартады және стресс кезінде байланыс тәуекелдерін азайтады.
2012-2020 жылдары Негізгі атрибуттардың ережелері директивтерді (BRRD және BRRD II) енгізумен және Америка Құрама штаттарында Orderly Liquidation Authority режимімен және Dodd-Frank Заңы бойынша реттеу жоспарларымен, Ұлыбританияда арнайы қарар режимімен және Prudential Regulation Authority және Англия Банкі қағидалаларымен, Жапонияда салымдарды сақтандыру туралы заңға түзетулер мен TLAC талаптары арқылы, Қытайда қалпына келтіру және реттеу жоспарларын енгізу арқылы, сондай-ақ Канада, Швейцария, Австралия, Сингапур, Гонконг, Оңтүстік Кореяда және басқа юрисдикцияларда Қарардың бірыңғай тетігін (SRM) құрумен барлық Еуропалық Одақта ұлттық реттеу режимдеріне негіз болды.
Басқаша айтқанда, бүгінде бүкіл Еуропалық Одақ, АҚШ, Ұлыбритания, Қытай, Жапония және дамыған елдердің көпшілігі бірдей архитектураны басшылыққа алады, мұнда шығындарды бірінші кезекте жеке сектор өзіне алады, маңызды функциялар сақталады және ерекше жағдайларда ғана мемлекет араласады.
Осы жылдар ішінде Қазақстан да өз реттеуін халықаралық стандарттарға жақындатуға ұмтылды. 2019 жылы Банктер және банк қызметі туралы заңға өзгерістер енгізілді, 7-2-тарау енгізілді, ол төлемге қабілетсіз банктерді реттеудің негізгі архитектурасын белгіледі. Заң проблемалық институттардың екі санатын анықтады: қаржылық жағдайы тұрақсыз банк және төлемге қабілетсіз банк, триггерлер орнатып, реттеу құралдарының жиынтығын анықтады.
Сонымен бірге бірқатар іргелі мәселелер шешілмей отыр. Олардың бастысы – бұл жүйелік маңызы бар және қарапайым банктер арасында нақты саралаудың болмауы, соның салдарынан қаржылық тұрақтылық үшін ықтимал салдарға қарамастан ұқсас тәсілдер қолданылды.
Негізгі шешімдер іс жүзінде алдын-ала белгіленген өлшемшартсыз, мерзімсіз және әрекеттер тізбегінсіз қолмен жасалатын режимде қабылданды. Стресс жағдайын алдын-ала жоспарлау тетіктері, сондай-ақ активтерді берудің және шығындарды бөлудің нарықтық рәсімдері жеткілікті түрде пысықталмаған.
Мемлекеттің қатысуының ашық схемасы да болмаған – кім қолдау туралы шешімді қандай көлемде және қандай талаптарда қабылдайды. Бұл жиынтықта режимнің болжамдылығын төмендетіп, реттеуші белгісіздікті арттырды және жеке мүдделерге әсер ету үшін кеңістік қалдырды.
Мұндай жағдайда реформалау сөзсіз болады. Банктер туралы заң жобасы халықаралық стандарттарға сәйкес келетін және өткен дағдарыстардың тәуекелдерін көрсететін төлем қабілетсіздігін реттеудің түбегейлі басқа моделіне өтуді ұсынады.
Соңғы екі жылда Агенттік ХВҚ-мен бірлесіп реттеудің егжей-тегжейлі тетігін пысықтады. Қазақстан Банктік қадағалау жөніндегі Базель комитеті жанындағы Базель консультативтік тобына қатысады, онда тәсілдер талқыланып, шетелдік әріптестердің қатысуымен сыртқы сараптамадан өтті.
Тетікке дағдарысқа қарсы үш режим кіреді: күшейтілген қадағалау, қаржылық орнықтылықты қалпына келтіру және төлемге қабілетсіз банкті реттеу. Режимдер өзара алдын-ала белгіленген триггерлер бойынша ауысып отырады, бұл уақтылы әрекет етіп, іс-әрекетті болжауға мүмкіндік береді.
Банктердің жағдайының нашарлауын болдырмау үшін қалпына келтіру жоспарлары мен реттеу жоспарларын міндетті түрде дайындау енгізіледі. Қалпына келтіру жоспарлары банкті тұрақтандыру және төлемге қабілетсіздігінің алдын алу бойынша нақты шараларды белгілейді және жыл сайынғы жаңартуға жатады. Жүйелік маңызы бар банктер үшін қажет болған жағдайда жеке міндеттемелерді капиталға айналдыру және сыртқы қолдау қажеттілігін азайту үшін шығындарды сіңірудің жеткілікті қабілетін (TLAC) сақтау талабы қосымша енгізіледі.
Мемлекеттің қатысуы тек соңғы шара ретінде сақталады. Ол тек жүйелік маңызы бар банктерге қатысты және акционерлік капиталды толық пайдаланғаннан және міндеттемелерді айырбастау тетіктерін қолданғаннан кейін ғана рұқсат етіледі.
Мұндай қолдаудың жалғыз нысаны – бұл қаржы жүйесінің тұрақтылығын сақтау үшін Қаржылық тұрақтылық жөніндегі кеңестің шешімі бойынша жүйелік маңызы бар банктің капиталына мемлекеттің тікелей кіруі.
Мемлекеттің қатысуы мерзімдер мен талаптар бойынша қатаң шектелген. Ол өтеулі сипатқа ие, меншік иелері мен басшылықтың ауысуымен, дивидендтер мен бонустарға тыйым салумен, қауіпті операцияларды шектеумен және қалыпқа келтіру жоспарын міндетті түрде жүзеге асырумен қатар жүреді. Орнықтылық қалпына келтірілгеннен кейін банк жаңа инвесторға сатылуға тиіс, ал мемлекет салған қаражат бюджетке қайтарылады. Егер сатудан түскен қаражат шығыстарды өтемесе, қалған сома салық төлеушілердің қаражаты есебінен емес, банк секторының есебінен өтеледі.
Заң жобасы бір уақытта халықаралық стандарттарға сәйкес келмейтін және моральдық тәуекел тудырған бұрынғы практикаларды жояды. Проблемалық активтерді номинал бойынша сатып алу, жеңілдетілген реттелген облигациялар шығару және бюджет есебінен арнайы кредиттер беру алып тасталады.
Мемлекеттік органдар өкілеттіктерінің ара-жігі нақты ажыратылады. Үкімет пен Ұлттық Банктің құзыреті жүйелік маңызы бар банктерді реттеу бөлігінде бекітіледі. Агенттікке қалпына келтіру және реттеу жоспарларының іске асырылуын және барлық банктерге дағдарысқа қарсы режимдердің қолданылуын қадағалау бекітіледі. Қаржылық тұрақтылық жөніндегі кеңес үйлестіруші рөл атқарады, ол реттеу шараларын қолдану және мемлекеттің қатысуы туралы шешімдер қабылдайды.
Нәтижесінде Еуропалық одақтың, Құрама штаттардың және басқа да дамыған елдердің үздік практикаларымен салыстыруға келетін заманауи реттеу жүйесі қалыптастырылады. Процеске болжам жасауға болады және ол экономикалық тұрғыдан негізделген болады. Реттеу философиясы өзгеруде: мемлекет тұрақты сақтандыру болмайды, ал қабылданған тәуекелдер үшін негізгі жауапкершілік акционерлер мен инвесторларға жүктеледі. Бұл моральдық тәуекелді төмендетеді, басқаруды тәртіпке келтіреді және дағдарыстық сценарийлерінің қайталану ықтималдығын азайтады.
Реттеу жүйесін реформалау – бұл жай ғана заңнаманы жаңарту емес. Бұл - қаржылық тұрақтылықты нығайтуға, салымшылар мен салық төлеушілердің мүдделерін қорғауға және банк жүйесіне деген сенімді арттыруға бағытталған стратегиялық қадам. Айқын қағидалар, нақты рәсімдер мен нарықтық тетіктердің басымдығы орнықты даму үшін мықты негіз құрады.